Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2011 г. N 17АП-11412/11

г. Пермь

29 ноября 2011 г.

Дело N 60-15916/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 ноября 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васевой Е.Е.

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляковой М.В.

при участии:

от заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295): Григорьев И.Н. по доверенности 17.11.2010

от заинтересованного лица - Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6674342330, ОГРН 1096674021179): не явились

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги", заинтересованного лица - Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 сентября 2011 года

по делу N 60-15916/2011

принятое судьей Савиной Л.Ф.

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании ненормативного акта недействительным

установил,

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов -структурное подразделение Дирекции железнодорожных вокзалов - филиал ОАО "РЖД" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействительными предписаний N 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 от 31.03.2011 и акта N19 от 30.03.2011.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14 сентября 2011 года по делу N 60-15916/2011, принятым судьей Савиной Л.Ф., производство по делу в части заявленных открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" требований о признании недействительным акта проверки N19 от 30.03.2011 прекращено. Признаны недействительными пункты 1, 2 предписаний Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта N36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,47 от 31.03.2011. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО "РЖД" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме. Ссылается на то, что отсутствие категорирования объектов и оценки уязвимости является препятствием для ОАО "РЖД" в разработке плана на обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Поскольку порядок информирования об угрозах захвата, взрыва является составной частью плана обеспечения транспортной безопасности, следовательно, возложение на ОАО "РЖД" отдельной обязанности по разработке порядка действий является излишним требованием. Ни один из нормативных актов не содержит требования, возлагающего ответственность на субъект транспортной инфраструктуры принимать меры по организации государственной охраны на вокзалах. Также судом первой инстанции не приведен нормативный документ, обязывающий субъект транспортной инфраструктуры подготовить в определенном количестве и сроки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности. Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта также обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части признания недействительными пунктов 1,2 предписаний. Заинтересованное лицо ссылается на то, что не обращение должностных лиц заявителя в Федеральное агентство железнодорожного транспорта для проведения категорирования является нарушением федерального законодательства по обеспечению транспортной безопасности на железнодорожных вокзалах. Не принятие мер должностными лицами заявителя по обеспечению безопасности населения на железнодорожных вокзалах по проведению оценки уязвимости является нарушением федерального законодательства по обеспечению безопасности населения на железнодорожных вокзалах.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в отзыве просит апелляционную жалобу ОАО "РЖД" оставить без удовлетворения, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований - без изменения. Представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явился.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на основании распоряжения начальника Управления N 31-р от 21.02.2011 в период с 02.03.2011 по 30.03.2011 проведена проверка в отношении Свердловской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" по соблюдению требований Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности", Приказа Министерства транспорта Российской Федерации N 194 от 03.11.2009 "О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры транспортных средств", Приказа Министерства транспорта Российской Федерации N 87 от 12.04.2010 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", Приказа Министерства транспорта Российской Федерации N 34 от 11.02.2010 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", Приказа Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации N 52/112/34 от 05.03.2010 "Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" на железнодорожных вокзалах Екатеринбург-Пассажирский, Каменск-Уральский, Первоуральск, Серов, Нижний Тагил, Тюмень, Тобольск, Ноябрьск-1, Ноябрьск-2, Пыть-Ях, Сургут.

По результатам проверки составлен акт N 19 от 30.03.2011, в котором зафиксированы нарушения требований безопасности на указанных железнодорожных вокзалах как объектах транспортной инфраструктуры:

1) в нарушение требований п.1 ст.4, ст.6 ФЗ РФ от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", приказов Министерства транспорта России от 03.11.2009 N 194 и от 21.02.2011 N 62 "О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", п. 2 "Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденным приказом Минстранса России от 06.09.2010 N 194, не приняты все меры по отнесению объектов транспортной инфраструктуры к одной из категорий по транспортной безопасности и отсутствуют уведомления от компетентного органа о включении их в реестр и присвоении одной из категорий;

2) в нарушение требований п.1 ст.4, пп.3 п.2 ст.2, ст.5 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.2 приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", п.2 Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиков информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденного приказом Минстранса РФ от 06.09.2010 N 194, не принято мер по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры;

3) в нарушение требований п.1 ст.4, п.1,2 ст.9 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.2 Приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" не принято мер по разработке и утверждению компетентным органом планов обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры;

4) в нарушение п.1 ст.4, ст.9 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", пп.17 п.4 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", приказа Минстранса РФ, ФСБ РФ, МВД России от 05.03.2010 N 52/112/134 "Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" не приняты меры по разработке и реализации порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры;

5) в нарушение п.1 ст.4 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.15 Приложения N 3 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 (в редакции постановления Правительства РФ от 02.11.2009 N 886) не приняты меры по организации государственной охраны на объектах транспортной инфраструктуры;

6) в нарушение требований пп.7 п.2 ст.2 ФЗ РФ "О транспортной безопасности" не приняты меры по организации подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

Административным органом выданы предписания об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области транспортной безопасности N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011. Указанные предписания выданы на имя Начальника Свердловской региональной Дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД", начальникам железнодорожных вокзалов Екатеринбург-Пассажирский, Каменск-Уральский, Первоуральск, Серов, Нижний Тагил, Тюмень, Тобольск, Ноябрьск-1, Ноябрьск-2, Пыть-Ях, Сургут.

Пунктом 1 предписаний указано на необходимость устранения нарушений, указанных в пунктах 1, 4 в срок до 15.11.2011; пунктом 2 - устранить нарушения, указанные в пунктах 2, 3, 5, 6 в срок до 15.04.2012; пунктом 3 - до устранения выявленных нарушений принять все меры к недопущению снижения антитеррористической защищенности объектов и транспортных средств.

Считая предписания N 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 от 31.03.2011 и акт N19 от 30.03.2011 недействительными, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исходя из смысла ч.1 ст.198 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Определения значений используемых в Законе N 16-ФЗ понятий приведены в ст. 1 данного закона, согласно которой:

- субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (п. 9);

- объектами транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (п. 5);

- транспортный комплекс - объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства (п. 12);

- транспортные средства - воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами (п. 11).

В ходе проверки установлено, что Свердловская региональная Дирекция железнодорожных вокзалов (далее - Свердловская РДЖВ) в своей работе руководствуется Положением о Свердловской региональной дирекции железнодорожных вокзалов, утвержденным приказом ДЖВ N 31/ДЖВ от 20.04.2007. Свердловская РДЖВ обеспечивает работу вокзальных комплексов входящих в ее состав на территории Свердловской, Тюменской и Пермской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. В соответствии с названным Положением Свердловская РДЖВ осуществляет руководство, обеспечивает и контролирует работу 16 структурных подразделений - объектов транспортной инфраструктуры. Свердловская РДЖВ в соответствии с распоряжением ОАО "РЖД" N 526р от 29.03.2007 наделяется недвижимым имуществом, движимым имуществом, земельными участками.

Таким образом, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что заявитель относится к субъектам транспортной инфраструктуры.

Как следует из материалов дела, пунктом 1 предписаний вменено нарушение требований п.1 ст.4, ст.6 ФЗ РФ от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", приказов Министерства транспорта России от 03.11.2009 N 194 и от 21.02.2011 N 62 "О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", п. 2 "Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденным приказом Минстранса России от 06.09.2010 N 194, выразившееся в непринятии всех мер по отнесению объектов транспортной инфраструктуры к одной из категорий по транспортной безопасности и отсутствии уведомления от компетентного органа о включении их в реестр и присвоении одной из категорий.

Пунктом 2 предписаний вменено нарушение требований п.1 ст.4, пп.3 п.2 ст.2, ст.5 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.2 приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", п.2 Порядка получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиков информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности, утвержденного приказом Минстранса РФ от 06.09.2010 N 194, выразившееся в непринятии мер по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

В соответствии с пунктами 1-3 ст. 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с п.1 ст.5 Закона N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 утвержден Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 4 данного положения также указано, что оценка уязвимости проводится организациями, определенными ч.2 ст.5 Закона N 16-ФЗ.

В соответствии со ст.6 Закона N 16-ФЗ количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития.

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и категорирование объектов проводят не субъекты транспортной инфраструктуры, а компетентные органы. Более того, категорирование - этап, предшествующий оценке уязвимости. В связи с чем, предписания N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011 в части устранения нарушений пункта 1 к 15.11.2011 и пункта 2 к 15.04.2012 являются незаконными, не отвечают понятию исполнимости, нарушают права заявителя.

Судом первой инстанции предписания в указанной части правомерно признаны недействительными, за исключением предписания N 46 от 31.03.2011. Таким образом, решение суда первой инстанции в данной части подлежит изменению, предписание N 46 от 31.03.2011 - признанию недействительным.

Пунктом 3 предписания вменено нарушение требований п.1 ст.4, п.1,2 ст.9 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.2 Приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению компетентным органом планов обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку нормативными документами в области транспортной безопасности обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности лежит на владельце объекта транспортной инфраструктуры, оспариваемые предписания в части возложения на заявителя обязанности по принятию мер по разработке такого плана являются обоснованными.

Суд апелляционной инстанции считает указанные выводы ошибочными, решение суда в указанной части подлежащим отмене.

В соответствии с п.1 ст.9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Во исполнение п.1 ст.9 Закона N 16-ФЗ Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно п.2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с п.3 указанного Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Как уже было указано, оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры производится после осуществления категорирования и не входит в полномочия субъектов транспортной инфраструктуры, а относится к полномочиям компетентных органов. Следовательно, разработка субъектом транспортной инфраструктуры плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства поставлена в прямую зависимость от наличия (отсутствия) результатов категорирования и оценки уязвимости. Материалами дела подтверждается и административным органом в ходе проверки установлен факт отсутствия категорирования и оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры. Данные обстоятельства свидетельствуют о незаконном возложении на субъект транспортной инфраструктуры обязанности по разработке плана обеспечения транспортной безопасности в отсутствие предшествующих этапов, осуществление которых не является компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры.

На основании изложенного, предписания N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011 в части устранения нарушений пункта 3 к 15.04.2012 не отвечают понятию исполнимости, нарушают права заявителя и являются недействительными.

Пунктом 4 предписаний вменено нарушение п.1 ст.4, ст.9 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", пп.17 п.4 приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", приказа Минстранса РФ, ФСБ РФ, МВД России от 05.03.2010 N 52/112/134 "Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", выразившееся в непринятии мер по разработке и реализации порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры.

В соответствии со ст.9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности, включая меры по разработке и реализации порядка действий при возникновении потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры. Как уже было указано, разработка плана обеспечения транспортной безопасности до определения категорий объектов ОАО "РЖД" и в отсутствие оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, обязанность по составлению которых возложена на компетентные органы, невозможна.

Таким образом, предписания N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011 в части устранения нарушений пункта 4 к 15.11.2011 являются незаконными, не отвечают понятию исполнимости и нарушают права заявителя.

По первым четырем пунктам описательной части предписаний суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее - вынесение предписания возможно в случаях нарушения действующего законодательства по причинам, зависящим от проверяемого лица. Поскольку от определения уполномоченным органом категорий объектов зависят все последующие действия, постольку у проверяющего органа до осуществления категорирования не имелось оснований указывать на нарушение законодательства со стороны заявителя и выносить предписание с указанием срока его исполнения.

Пунктом 5 предписаний вменено нарушение п.1 ст.4 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", п.15 Приложения N 3 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 (в редакции постановления Правительства РФ от 02.11.2009 N 886), выразившееся в непринятии мер по организации государственной охраны на объектах транспортной инфраструктуры.

На основании п.10 ст.1 Закона N 16-ФЗ под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (ч.1 ст.4 Закона N 16-ФЗ).

Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (ч.2 ст.4 Закона N 16-ФЗ).

Постановление Правительства Российской Федерации N 587 от 14.08.1992 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" содержит перечень объектов, подлежащих государственной охране (приложение N1). В соответствии с п.15 Приложения N1 к таким объектам отнесены и объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены.

Судом первой инстанции из пояснений представителя заявителя установлено, что охрану вокзалов осуществляют частные охранные предприятия. Вместе с тем, из вышеприведенных норм следует, что объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта отнесены к объектам, подлежащим государственной охране. Доказательств принятия мер по организации государственной охраны на объектах транспортной инфраструктуры не представлено. На основании изложенного, требования предписаний N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011 в части устранения нарушений пункта 5 к 15.04.2012 являются законными и подлежащими исполнению.

Пунктом 6 предписаний вменено нарушение требований пп.7 п.2 ст.2 ФЗ РФ "О транспортной безопасности", выразившееся в непринятии мер по организации подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пп.7 п.2 ст.2 Закона N 16-ФЗ установлено, что к основным задачам обеспечения транспортной безопасности относится подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности.

Материалами дела подтверждается, что заявителем приняты меры по подготовке специалистов в области обеспечения транспортной безопасности. В 2011 году подготовку, а также повышение квалификации по теме "Основы транспортной безопасности на железнодорожном транспорте" прошли семь человек (т.2 л.д.48-54).

Ни Законом N 16-ФЗ, ни иными нормативными актами не урегулированы порядок подготовки специалистов в области обеспечения транспортной безопасности, срок и необходимое количество таких специалистов. В связи с чем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что для обеспечения транспортной безопасности необходимо обеспечить наличие соответствующего специалиста на каждом объекте, а именно на каждом вокзале. Данный вывод не основан на какой-либо норме права. Решение суда первой инстанции в данной части подлежит отмене, предписания N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011 в части устранения нарушений пункта 6 к 15.04.2012 - признанию недействительными.

Решение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу в части требований о признании недействительным акта проверки N 19 от 30.03.2011 лицами, участвующими в деле, не обжалуется и судом апелляционной инстанции не проверяется.

В соответствии со ст.110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе ОАО "РЖД" в сумме 1000 руб. относятся на заинтересованное лицо. Государственная пошлина в сумме 1000 руб., излишне уплаченная заявителем при подаче апелляционной жалобы подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 сентября 2011 года по делу N 60-15916/2011 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

Признать недействительными пункты 1, 2, 3, 4, 6 предписаний Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта N 36,37,38,39,40,41,42,43,44,45,46,47 от 31.03.2011.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Обязать Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта устранить допущенные нарушения прав и законных интересов открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" государственную пошлину по заявлению в сумме 24 000 (двадцать четыре тысячи) рублей, государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Возвратить открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" из федерального бюджета излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы платежным поручением N 27094 от 28.09.2011 государственную пошлину в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Е.Васева

Судьи

Н.В.Варакса О.Г.Грибиниченко