Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2011 г. N 10АП-8564/11

г. Москва

01 декабря 2011 г.

Дело N А41-24030/11

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 декабря 2011 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бархатова В.Ю.,

судей Виткаловой Е.Н., Макаровской Э.П.,

при ведении протокола судебного заседания: Тарановой М.А.,

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен,

от заинтересованного лица: не явился, извещен,

от третьего лица: не явился,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главы городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 31.08.2011 по делу N А41-24030/11, принятое судьей Морхатом П.М., по заявлению Совета депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области к Главе городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области, при участии в качестве третьего лица муниципального учреждения городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области "Центральная бухгалтерия", об оспаривании постановления,

УСТАНОВИЛ:

Совет депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области (далее - заявитель, Совет депутатов) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главе городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области (далее - глава, заинтересованное лицо) о признании недействующими постановлений от 18.05.2011 N 370, N 371, N 372 "О внесении изменений в сводную бюджетную роспись городского поселения Луховицы".

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвует муниципальное учреждение городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области "Центральная бухгалтерия" (далее - МУ "Центральная бухгалтерия").

Решением Арбитражного суда Московской области от 31.08.2011 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, глава обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применением норм права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в адрес Совета депутатов городского поселения Луховицы 24.05.2011 (исх. N 41) от МУ "Центральная бухгалтерия", с которым Совет депутатов имеет соглашение о ведении бухгалтерского учета поступили постановления главы городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области Столярова С.А. от 18.05.2011 N 370, 371, 372 "О внесении изменений в сводную бюджетную роспись городского поселения Луховицы". Данными постановлениями глава переместил денежные средства в размере 2 560 000 рублей со статьи бюджета городского поселения Луховицы, предусмотренной на содержания органа местного самоуправления, являющегося главным распорядителем средств бюджета городского поселения Луховицы - Совета депутатов городского поселения Луховицы Московской области.

Постановлением Главы городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области от 10.06.2011 N 458 постановление главы городского поселения Луховицы Московской области от 18.05.2011 N 371 отменено. Постановлением главы городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области от 31.05.2011 N 420 в постановления городского поселения Луховицы от 18.05.2011 N 370, N 372 внесены изменения.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что, издавая оспариваемые постановления, касающиеся организации деятельности другого органа местного самоуправления - Совета депутатов, являющегося самостоятельным юридическим лицом, глава вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, глава обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой указывает на наличие у него полномочий по принятию оспариваемых постановлений. Также отмечает, что оспариваемое постановление от 18.05.2011 N 371 отменено постановлением главы от 10.06.2011 N 458.

В судебное заседание апелляционного суда представители участвующих в деле лиц не явились, извещены надлежащим образом о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс РФ) установлено, что в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (Решение) о бюджете. При этом в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств - с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах 5 процентов общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете на их исполнение в текущем финансовом году.

Согласно Уставу муниципального образования "Городское поселение Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области" глава городского поселения Луховицы является высшим должностным лицом городского поселения Луховицы.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, никаких публичных обязательств, а также нормативных правовых актов об исполнении таких обязательств у Совета депутатов не имеется.

В части 3 статьи 217 Бюджетного кодекса РФ установлено, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать решению о бюджете и данная статья предусматривает исчерпывающий перечень оснований, в соответствии с которыми в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (Решение) о бюджете.

Однако доказательств наличия таких оснований, предусмотренных указанной выше нормой, суду не представлено.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

В соответствии с частью 4 статьи169 Бюджетного кодекса РФ проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

Следовательно, перераспределение бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом производится только в том случае, если местный бюджет утвержден на три года, однако как усматривается из материалов дела, решением Совета депутатов от 23.11.2010 N 699 "О бюджете городского поселения Луховицы на 2011 год" бюджет был утвержден всего лишь на один год.

Частью 14 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" установлено, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Согласно части 2 статьи 30 Устава городского поселения Луховицы администрацией городского поселения Луховицы руководит глава городского поселения Луховицы на принципах единоначалия. Глава городского поселения Луховицы выполняет функции главы администрации.

В соответствии с частью 11 статьи 28 Устава городского поселения Луховицы председатель Совета:

-от имени Совета имеет право первой подписи на финансовых документах; распоряжается всеми видами имущества Совета, включая денежные средства в пределах сметы, утвержденной Советом; заключает сделки, а также совершает иные юридические акты (действия) в соответствии с действующим законодательством, Уставом и настоящим Регламентом;

-издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, устанавливающие общие правила деятельности представительного органа, а в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам обеспечения его деятельности, индивидуальные акты), подписывает решения Совета депутатов, не имеющие нормативного характера; организует работу аппарата Совета и т.д.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относится установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования (часть 1 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии со ст.15 БК РФ Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (статья 15 Бюджетного кодекса РФ).

В статье 6 Бюджетного кодекса РФ разъяснено, что расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В силу положений части 1 статьи 154 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований относится обеспечение исполнения бюджета, функции внесения изменения в бюджет нет ни у кого кроме представительного органа, в данном случае Совета депутатов.

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (часть 1 статьи 154 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно статье 219 Бюджетного кодекса РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований названного Кодекса. Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

В статье 30 Устава городского поселения Луховицы определено, что администрация городского поселения Луховицы осуществляет исполнительно-распорядительные функции на территории городского поселения Луховицы. Администрация городского поселения Луховицы обладает правами юридического лица. Администрацией городского поселения Луховицы руководит глава городского поселения Луховицы на принципах единоначалия. Глава городского поселения Луховицы выполняет функции главы администрации.

В соответствии с частью 15 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Бюджетом городского поселения Луховицы на 2011 год, принятым решением Совета депутатов городского поселения Луховицы от 23.11.2010 N 699 "на содержание Совета депутатов городского поселения Луховицы, являющегося главным распорядителем средств бюджете городского поселения Луховицы наряду с администрацией городского поселения Луховицы, предусмотрено 5 801 тысяч рублей, в данную сумму входят содержание председателя Совета депутатов, первого заместителя председателя Совета депутатов, работников аппарата Совета депутатов, оплата договорных обязательств по обеспечению функционирования органа местного самоуправления - Совета депутатов.

Оспариваемыми постановлениями глава городского поселения Луховицы переместил из заработной платы аппарата Совета депутатов 1 400 000 рублей, из средств, предусмотренных на налоговые отчисления (ЕСН) - 450 тысяч рублей, из установленных выплат на санаторно-курортное лечение - 170 000 рублей, в связи с чем денежных средств на выплату заработной платы, налоговые отчисления, материально-техническое обеспечение органа местного самоуправления - Совета депутатов городского поселения Луховицы средств, не осталось.

Федеральным законом N 25-ФЗ от 02.03.2007 "О муниципальной службе в Российской Федерации" закреплены гарантии муниципальным служащим, в том числе право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.

В соответствии со статьи 6 Закона Московской области от 09.06.1997 N 28/97-ОЗ "О системе оплаты труда лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы в Московской области" финансирование денежного содержания лиц, занимающих муниципальные должности и замещающих должности муниципальной службы, осуществляется за счет средств местных бюджетов. Расходы на денежное содержание выделяются отдельной строкой бюджетной классификации, входят в состав защищенных статей и устанавливаются нормативным правовым актом муниципального образования о местном бюджете.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения работников аппарата Совета депутатов в Луховицкий районный суд с заявлениями о взыскании заработной платы и других установленных им выплат.

По результатам рассмотрения указанного спора суд обязал работодателя в лице председателя Совета депутатов Тимофеева В.С. выплатить муниципальным служащим денежные средства, предусмотренные на их содержание. Решением Луховицкого районного суда Московской области от 28.07.2011 N 2-684/11 с Совета депутатов городского поселения Луховицы в пользу Платонова Николая Анатольевича взыскана заработная плата с оплатой отпуска в сумме 42 566 руб. 58 коп., в пользу Копейкина Михаила Владимировича в сумме 149 023 руб. 70 коп., в пользу Ламзиной Светланы Икрамовны в общей сумме 47 080 руб. 74 коп.

Согласно части 4 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 данной статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Частью 6 названной статьи установлено, что глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Учитывая изложенное, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что глава, издавая оспариваемые постановления, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, приняв ненормативные акты касающиеся организации деятельности другого органа местного самоуправления - Совета депутатов, являющегося самостоятельным юридическим лицом.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ установлено, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования, обязав главу устранить допущенные нарушения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 31.08.2011 по делу N А41-24030/11 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Бархатов

Судьи

Е.Н. Виткалова Э.П. Макаровская