Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 02АП-6463/11

г. Киров

28 ноября 2011 г.

Дело N А82-2542/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 ноября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Лысовой Т.В., Ившиной Г.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Четверговым Д.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Ушаковой А.В., действующей на основании доверенности от 23.09.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.08.2011

по делу N А82-2542/2011, принятое судом в составе судьи Сорокиной С.Р.,

по заявлению прокурора Ярославской области (1027600688917, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Некрасова, д. 5)

к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (Ярославская область (ОГРН 1067604080345, Ярославская область, г. Ярославль, проспект Толбухина, д. 64-а),

третье лицо: индивидуальный предприниматель Беркович Александр Владимирович (ОГРНИП 305760422900121, Ярославская область, г. Ярославль, ул. Собинова, д.50),

о признании незаконными действий,

установил:

прокурор Ярославской области (далее - заявитель, Прокур) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - ответчик, Управление) о признании незаконными действий Управления по проведению проверок использования земельных участков, расположенных по адресу: г. Ярославль, ул. Большая Октябрьская, у дома N 30.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен индивидуальный предприниматель Беркович Александр Владимирович (далее - третье лицо, Предприниматель, ИП Беркович А.В.)

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 26.08.2011 заявленные требования удовлетворены.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе заявитель указывает, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля) не распространяются на муниципальный земельный контроль со ссылкой на статью 11 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 10 статьи 3 Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; актом обследования зафиксирован лишь факт нахождения на земельных участках временных сооружений и занимаемая ими площадь, на Предпринимателя не возлагалась обязанность по предоставлению информации.

Прокур в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

ИП Беркович А.В. отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Прокурор и ИП Беркович А.В. о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 09.07.2010 руководителем Управления издан приказ N 1611 "О проведении проверок использования земельного участка" (л.д. 9), согласно которому необходимо провести проверки использования земельных участков, расположенных, в том числе, по адресу: ул. Б. Октябрьская, у д.30. Основанием для издания данного приказа послужило постановление мэра г.Ярославля от 19.09.2006 N 3313 "Об утверждении положения о муниципальном земельном контроле в городе Ярославле".

В соответствии с указанным приказом Управлением проведено обследование двух земельных участков, расположенных по адресу: г.Ярославль, ул. Б.Октябрьская, у д.30, площадью 8 кв.м и 7,81 кв.м.

Из содержания актов обследования (проверки) земельного участка от 07.10.2010 N 306-10-к (л.д. 10-11) и N 307-1-К (л.д. 12-13) (далее - акты проверки от 07.10.2010) следует, что обследование проводилось в присутствии ИП Берковича А.В.. В ходе проверки Беркович А.В. представлял документы в подтверждение прав на временные сооружения и земельные участки, давал объяснения.

Материалы проверок переданы для рассмотрения в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области (далее - административный орган).

10.11.2010 административным органом в отношении ИП Беркович А.В. составлены протоколы об административном правонарушении по статье 7.1 КоАП РФ.

18.11.2010 административным органом вынесены постановления о привлечении ИП Беркович к административной ответственности по статье 7.1 КоАП по делам N 08-23-338/2010 (л.д. 18-21) и N 08-23-339/2010 (л.д. 14-17, 18-21).

В этот же день административным органом Предпринимателю выданы предписания об устранении нарушений земельного законодательства (далее - предписания от 18.11.2010) (л.д. 22-24, 25-26).

Прокурор, сочтя, что действия Управления по проведению проверок (обследований) осуществлены Управлением с нарушением требований Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля, обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что обжалуемые действия Управления противоречат законодательству, заявленные требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 2 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Из пунктов 1, 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (пункт 1); муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 2).

Согласно подпункту 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления) и подпункту 27 статьи 9 Устава города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета г. Ярославля от 16.10.1995 N 42 (ред. от 21.07.2009), к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, осуществление земельного контроля за использованием земель города Ярославля.

Из части 1, пункта 1 части 2 статьи 1 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля следует, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1). Настоящим Федеральным законом устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (подпункт 1 пункта 2).

Согласно статье 2 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля в редакции, действовавшей на момент осуществления проверок, муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации; мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля в редакции, действовавшей на момент проведения проверок, определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования (часть 1). К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся: организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля.

Из указанных правовых норм следует, что Федеральный закон о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля должен применяться при осуществлении муниципального земельного контроля и является обязательными для органов местного самоуправления и уполномоченных ими органов на его осуществление.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Согласно части 8 статьи 9 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Материалами дела подтверждено, что руководителем Управления издан приказ от 09.07.2010, согласно которому необходимо провести проверки использования земельных участков, расположенных, в том числе, по адресу: ул. Б. Октябрьская, у д.30. Руководствуясь данным приказом Управление провело обследование двух земельных участков, площадью 8 кв.м и 7,81 кв.м., расположенных по указанному адресу. Результаты проверки отражены в актах проверки от 07.10.2010. Материалы проверок послужили основанием для привлечения Предпринимателя к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ и выдачи ИП Берковичу А.В. предписаний от 18.11.2010. Между тем в материалах дела не имеется ни доказательств того, что проведенная в отношении Предпринимателя проверка включена в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей, ни доказательств того, что проведение внеплановой проверки согласовано с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности Предпринимателя.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 14 Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (часть 1). В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются: 1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; 2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; 3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; 4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; 5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; 6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; 7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия; 8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; 9) даты начала и окончания проведения проверки (часть 2).

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" утверждена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (приложение 1) и типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя (приложению 3).

Из материалов дела следует, что Приказ Управления от 09.07.2010 и акты проверок от 07.10.2010 не соответствуют требованиям законодательства, как по форме, так и по содержанию.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции имел основания для удовлетворения требований заявителя.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что положения Федерального закона о защите прав лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля не распространяются на муниципальный земельный контроль со ссылкой на статью 11 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 10 статьи 3 Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", отклоняются судом апелляционной инстанции как основанный на неверном толковании норм права.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что актом обследования зафиксирован лишь факт нахождения на земельных участках временных сооружений и занимаемая ими площадь, на Предпринимателя не возлагалась обязанность по предоставлению информации, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку Беркович А.В. участвовал в ходе обследования земельных участков, представлял документы в подтверждение прав на временные сооружения и земельные участки, давал объяснения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.08.2011 по делу N А82-2542/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Т.В. Лысова Г.Г. Ившина