Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2011 г. N 07АП-9421/11

г. Томск

06 декабря 2011 г.

Дело N А03-10109/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2011 года.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Усаниной Н.А.

судей: Бородулиной И.И., Журавлевой В.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чиченковой Ю.А. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Горбаченко А.А., удостоверение ТО N 096182 от 25.09.2009 г.. (до 25.09.2012г.)

от заинтересованного лица: без участия

от третьего лица: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Алтайского края

на решение Арбитражного суда Алтайского края

от 15 сентября 2011 года по делу N А03-10109/2011 (судья Дружинина Н.М.)

по заявлению заместителя прокурора Алтайского края

к Южно-Сибирскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), г.Кемерово

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Эко-Партнер"

о признании пункта 2 Приказа от 07.10.2010 г.. N 365 о выдаче лицензии обществу с ограниченной ответственностью "Эко-Партнер" и лицензии N ОП-63-001699 (22) недействительными

УСТАНОВИЛ

Заместитель прокурора Алтайского края, г. Барнаул (далее - Прокурор, заявитель) обратился в арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании пункта 2 Приказа от 07.10.2010 N 365 Южно-Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), г. Кемерово (далее - Управление Ростехнадзора) о выдаче лицензии обществу с ограниченной ответственностью "Эко-Партнер" и лицензии N ОП-63-001699 (22) недействительными.

С привлечением к участию в деле в качестве третьего лица общества с ограниченной ответственностью "Эко-Партнер" (далее- ООО "Эко-Партнер").

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 15.09.2011 г.. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заместителем прокурора подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по основаниям несоответствия выводов суда, изложенных в решении обстоятельствам дела; нарушением норм материального и процессуального права, при ознакомлении в ходе проведения Алтайской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки с материалами лицензионного дела (справка от 29.04.2011 г..) документы, подтверждающие наличие у Общества специализированных установок по обезвреживанию отходов, отсутствовали; что свидетельствует о нарушении п.п. "а" п. 3, п.п. "д" п.5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности; выводы суда об отсутствии у прокурора полномочия на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов не основаны на законе: статьях 52, 198 АПК РФ, статье 2 Закона о лицензировании, поскольку оспариваемые приказ и лицензия, предоставляющие юридическому лицу право на осуществление предпринимательской деятельности в лицензируемой сфере нарушают экономические интересы Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц, которые могут вступить в правовые отношения с организацией, получившей разрешение на осуществление данного вида деятельности в нарушение установленного законом порядка, и не отвечающей лицензионным требованиям и условиям; применительно к предмету спора прокурор обратился с заявлением о признании приказа и лицензии недействительными как ненормативных правовых актов, поскольку нарушения закона при выдаче лицензии допущены самим лицензирующим органом, в связи с чем, Законом о лицензировании не предусмотрена возможность обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии ни для лицензирующего органа, ни для прокурора.

Заинтересованное лицо, третье лицо в представленных отзывах на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заинтересованное лицо, третье лицо, извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в суд апелляционной инстанции, не обеспечили, что в силу части 1 статьи 266, статьи 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие их представителей при имеющейся явке и материалах дела.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя прокурора, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Алтайского края от 15 сентября 2011 г.. не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Следуя материалам дела Приказом от 07.10.2010 г.. N 365 Управлением Ростехнадзора принято решение о предоставлении ООО "Эко-Партнер" лицензии N ОП-63-001699 (22) на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и выдана лицензия.

Полагая, что Приказ в части предоставления ООО "Эко-Партнер" лицензии и выдача лицензии осуществлены с нарушением требований законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, прокурор в порядке части 1 статьи 52, статьи 198 АПК РФ обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд, отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, пришел к выводу о не доказанности нарушения законодательства о лицензировании, не обосновании нарушения прав и законных интересов лиц, в интересах которых прокурор обратился в суд; о пропуске срока на обжалование ненормативных правовых актов.

Поддерживая выводы суда первой инстанции, и отклоняя доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции исходит из правильно установленных арбитражным судом фактических обстоятельств дела и примененных норм материального и процессуального права, подлежащих применению.

В соответствии со статьей 13 Гражданского Кодекса Российской Федерации, статьей 198 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 128-ФЗ от 08.08.2001 г.. "О лицензировании отдельных видов деятельности" под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензионными требованиями и условиями является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 N 524 (далее - Положение).

Согласно подпункту "а" пункта 3 Положения наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям является лицензионным требованием и условием осуществления лицензируемой деятельности.

Пунктом 2 Приказа от 07.10.2010 N 365 Управление Ростехнадзора приняло решение о предоставлении ООО "Эко-Партнер" лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и выдало лицензию N ОП63-001699 (22).

Прокурор указывает, что на момент выдачи лицензии у лицензирующего органа отсутствовали документы, подтверждающие наличие у Общества специализированных установок по обезвреживанию отходов I - IV класса опасности, в связи с чем, действия Ростехнадзора по выдаче лицензии на право осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности являются неправомерными со ссылкой на акт проверки от 09.04.2011 Алтайской межрайонной природоохранной прокуратуры, которым установлено осуществление ООО "Эко-Партнер" деятельности на основе лицензии, при этом деятельность по утилизации отработанных ртутьсодержащих ламп не осуществляет, специального оборудования не имеет.

Между тем, прокурором не учтено, что требования пп. "а" п. 3 Положения являются лицензионными требованиями и условиями для осуществления лицензируемой деятельности, нарушение (или грубое нарушение) которых является основанием для приостановление деятельности лицензии либо ее аннулировании, привлечения к административной ответственности, но не признания недействительной на стадии решение вопроса о выдаче либо в отказе выдачи лицензии, поскольку до выдачи такой лицензии лицензирующим органом решается вопрос о возможности осуществления соискателем испрашиваемого лицензируемого вида деятельности.

При этом, из акта проверки Управления Ростехнадзора от 22.09.2010 г.. следует, что первым этапом деятельности ООО "Эко-Партнер" планируется сбор и транспортирование отходов, а в дальнейшем приобретение установок. Здания и площадки, имеющиеся на предприятии в аренде позволяют разместить установки с соблюдением требований санитарно-эпидемиологического законодательства, в связи с чем, планирование Обществом на перспективу деятельности по обезвреживанию ртутных ламп, люминесцентных ртутьсодержащих трубок отработанных и брак, с представлением на термодемеркуризационную установку УРЛ-2М технических условий, санитарно-эпидемиологического заключения, не свидетельствует о невозможности выполнения лицензионных требований и условий, планируемых к осуществлению видов работ в составе деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I - IV класса.

В случае, как полагает прокурор, непредставления для получения лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности соискателем лицензии в лицензирующий орган копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов I - IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I - IV класса опасности, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям (пп. "д" п. 5 Положения о лицензировании) лицензирующий орган мог не включать в виды работ, выполняемых в составе лицензируемого вида деятельности обезвреживание, поскольку наличие у соискателя лицензии производственных помещений, объектов размещения отходов, их транспортировки, прокурором под сомнение не ставится.

Вместе с тем, установление перечня видов работ в составе деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, часть из которых планируется осуществлять в дальнейшем, то есть первоначально сбор и транспортирование, а затем и приобретение установок, не свидетельствует о нарушении лицензирующим органом порядка лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, осуществляемой юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.

При этом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о непредставлении прокурором доказательств того, что 07.10.2010 у ООО "Эко- Партнер" отсутствовали в наличии специализированные установки, с учетом, представленного ООО "Эко-Партнер" договора аренды от 23.08.2010 г.. на установку ЭКО Ф1 "Форсаж-1", заключенного с ООО "СибЭкология", договора аренды от 12.08.2010 г.. на термодемеркуризационную установку УРЛ-2М, заключенный с ОАО "Полигон", и данные договора расценены как наличие у него оборудования на утилизацию опасных отходов; указанные обстоятельства не опровергнуты прокурором.

Кроме того, представленные прокурором доказательства в обоснование заявленных требований, безусловно не подтверждают, отсутствие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании специализированных установок по обезвреживанию отходов I - IV класса опасности, поскольку акт проверки от 09.04.2011 г.. составлен после выдачи соответствующей лицензии.

Положениями ч.1 ст.52, ч. 2 ст.198 АПК РФ, п.3 ст. 35 Федерального Закона от 17.01.1992 г.. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено право прокурора обратиться в суд или вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле в целях обеспечения законности.

Указанный в ч.1 ст.52 АПК РФ перечень исков, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию.

Данный вывод согласуются с аналогичной позицией, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 N 14364/07.

При этом, право прокурора на обращение в суд с иском (заявлением) не освобождает его от процессуальных прав стороны в деле по доказыванию обстоятельств нарушение законодательства соответствующим органом, чьи решение, действие (бездействие) оспариваются и обоснования нарушенных прав лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратное свидетельствовало бы о преимущественном процессуальном положении прокурора как лица, участвующего в деле по сравнению с иными лицами, участвующими в деле.

Как правомерно установил суд первой инстанции, прокурор в судебном заседании не доказал нарушение законодательства о лицензировании Управлением Ростехнадзора и не назвал чьи в данном случае нарушены права в сфере предпринимательской деятельности или экономической деятельности, поскольку обратился в арбитражный суд в интересах государства, что не предусмотрено ч.1 ст.52 АПК РФ.

По этим же основаниям, арбитражный суд посчитал не подлежащим удовлетворению заявление прокурора и о восстановлении пропущенного срока на обращение с заявлением в арбитражный суд, поскольку исходя из смысла ч. 4 ст.198 АПК РФ, срок для обжалования в суд установлен для лица, чье право нарушено.

Ссылка прокурора на нарушение интересов неопределенного круга лиц, которые могут вступить в правовые отношения с организацией, получившей разрешение на осуществление данного вида деятельности носят предположительный характер, никакими доказательствами по делу не подтверждены, кроме того, на момент проведения проверки 09.04.2011 г.. прокурором не установлено нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении ООО "Эко-Партнер" лицензируемого вида деятельности.

Таким образом, прокурором не обоснованно в защиту, чьих прав и законных интересов обратился с настоящим заявлением, а равно не привел доводов в обоснование того, когда прокурору стало известно о нарушении прав неопределенного круга лиц с учетом принятия Приказа и выдачи лицензии 07.10.2010 г..

Суд также правомерно посчитал, что лицензия не является ненормативным правовым актом, поскольку согласно пп. 1 ст.3 Закона о лицензировании под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Порядок и основания признания лицензии недействительной в Законе о лицензировании отсутствуют; а порядок приостановления и аннулирования лицензии закреплен в ст. 20 Закона о лицензировании, не предусматривающий избранный прокурором способ защиты нарушенных прав неопределенного круга лиц в части признания лицензии недействительной.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции, оставляя решение суда первой инстанции без изменения, исходит из недоказанности прокурором факта несоответствия представленных Обществом в лицензирующий орган документов требованиям действующего законодательства, а также недоказанности того обстоятельства, что у Управления Ростехнадзора отсутствовали правовые основания для издания оспариваемого приказа и выдачи лицензии на право осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности.

В соответствии с требованиями ст.27 Закона о прокуратуре при осуществлении возложенных на него функций прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В силу положений ст. 28 Закона о прокуратуре прокурор вправе внести представление на основе материалов прокурорской проверки по нарушениям прав человека и гражданина. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушений.

Вынесение представления Прокурора регламентируется нормами статьи 24 указанного закона; в соответствии с которой в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме.

Вместе с тем, из заявления и материалов дела не следует, что прокурором реализовано хотя бы одно из полномочий в отношении Южно-Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Исходя из вышеизложенного в рассматриваемом случае возбуждение прокурором дела путем подачи заявления в порядке статьи 198 АПК РФ, а равно с учетом предоставленных Законом о прокуратуре широких полномочий в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц и устранения допущенных нарушений нельзя признать обоснованным.

При совокупности изложенных обстоятельств, апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно всесторонне и объективно исследованы все представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделан правильный вывод об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих выводы суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено, в связи с чем, решение суда первой инстанции, подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 15 сентября 2011 года по делу N А03-10109/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.А. Усанина

Судьи

И.И.Бородулина В.А.Журавлева