Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2009 г. N 04АП-2741/09

г. Чита

1 сентября 2009 г.

Дело N А19-9909/08-62 Дело N А78-2565/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 1 сентября 2009 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Доржиева Э.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Павловой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Автохозяйства Управления внутренних дел по Забайкальскому краю на решение Арбитражного суда Читинской области от 17 июня 2009 года по делу N А78-2565/2009 по заявлению Автохозяйства Управления внутренних дел по Забайкальскому краю к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю о признании недействительным решения N 39 от 1 апреля 2009 года о нарушении законодательства при размещении заказов

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Открытого страхового акционерного общества "Ингосстрах", Общества с ограниченной ответственностью "Страховая компания "Согласие", Открытого страхового акционерного общества "Ресо-Гарантия"

(суд первой инстанции: Горкин Д.С.)

при участии в судебном заседании представителей:

от Автохозяйства УВД по Забайкальскому краю: Щеголева Н.В., удостоверение ЗБК N 017947, доверенность от 17 марта 2009 N 135;

от УФАС по Забайкальскому краю: Скосырская Е.В., удостоверение N 3511 от 01 апреля 2009, доверенность от 16 февраля 2009 N 9;

от ОСАО "Ингосстрах": не было (извещено);

от ООО "СК "Согласие": не было (извещено);

от ОСАО "РЕСО-Гарантия": не было (извещено),

и установил:

Автохозяйство Управления внутренних дел по Забайкальскому краю (далее - Автохозяйство УВД) обратилось в Арбитражный суд Читинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее - антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительным решения N 39 от 1 апреля 2009 года о нарушении законодательства при размещении заказов.

Определением Арбитражного суда Читинской области от 19 мая 2009 года (т. 1, л.д. 109) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Открытое страховое акционерное общество "Ингосстрах" (далее - ОСАО "Ингосстрах"), Общество с ограниченной ответственностью "Страховая компания "Согласие" (далее - ООО "СК "Согласие"), Открытое страховое акционерное общество "РЕСО-Гарантия" (далее - ОСАО "РЕСО-Гарантия").

Решением Арбитражного суда Читинской области от 17 июня 2009 года в удовлетворении заявленных Автохозяйством УВД требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемое решение вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов Автохозяйства УВД в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Автохозяйство УВД обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на следующие обстоятельства.

Страхование по ОСАГО имеет ряд особенностей, в связи с чем при отборе конкурсной комиссией финансовых организаций для оказания финансовых услуг по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств в качестве критерия оценки конкурсных заявок не может быть установлена цена контракта (страховой тариф). При установлении в качестве основного критерия цены договора выбор победителя конкурса невозможен, так как страховые тарифы по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структура и порядок применения страховщиками при определении страховых премий утверждены Постановлением Правительства РФ от 08.12.2005 N 739, а значит, все участники конкурса в соответствии с действующим законодательством должны предложить одну и ту же цену. Следовательно, цене контракта, которая входит в понятие "лучшие условия", не может отводиться 80% весового значения, и она не может являться решающим критерием при определении победителя конкурса. Поскольку иные критерии, указанные в статье 28 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" неприменимы, в качестве основного критерия (80%) был выбран критерий качества услуг. Таким образом, основной целью проведения конкурса Автохозяйством УВД являлось наиболее эффективное использование средств бюджетов, поскольку Автохозяйство УВД не может доверить страхование используемых в работе милиции автомашин субъекту, условия предоставления услуг которого невысокого качества. Решение УФАС нарушает права и законные интересы Автохозяйства, поскольку Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" запрещена эксплуатация транспортных средств, не застрахованных в порядке ОСАГО, что создает препятствия для исполнения служебных обязанностей милиции Забайкальского края.

Письменные отзывы на апелляционную жалобу антимонопольным органом, третьими лицами не представлены.

О месте и времени судебного заседания третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 15519060, 15519039, 15519053, 15519046, 15619008, 15518995, 15518988, 15519022 и 15519015, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. ОСАО "Ингосстрах" заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей Автохозяйства УВД и антимонопольного органа, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в феврале 2009 года Автохозяйство УВД разместило на официальном сайте извещение о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств в 2009 году (т. 1, л.д. 29-32). Одновременно с извещением Автохозяйством УВД (заказчиком) была опубликована конкурсная документация (т. 1, л.д. 88-101).

В соответствии с пунктом 18.2 конкурсной документации критериями оценки конкурсных заявок является:

1. Качество услуг и квалификация участника конкурса установлены в значении критерия 8 баллов = 80%:

- наличие государственных контрактов по ОСАГО с юридическими лицами по городу Чите и Забайкальскому краю;

-деловая репутация участника конкурса;

- опыт работы заказчика с участником конкурса;

- наличие в штате квалифицированного персонала;

- наличие договора с СТО, договора на эвакуацию транспортных средств, оказание юридической помощи. Наличие круглосуточной диспетчерской службы и т.д.;

- прочие (благодарственные письма, дипломы и т.д.).

2. Цена контракта установлена в значении критерия 2 балла = 20%.

Протоколом вскрытия конвертов от 19 марта 2009 года N 13 зафиксированы заявки на участие в открытом конкурсе в порядке очередности поступления ООО "СК "Согласие", ОСАО "РЕСО-Гарантия", ОАО СК "РОСТРА", ОСАО "Ингосстрах" (т. 1, л.д. 33-36).

Согласно протоколу рассмотрения заявок от 23 марта 2009 года N 14 к участию в конкурсе допущены ООО "СК "Согласие", ОСАО "РЕСО-Гарантия", ОСАО "Ингосстрах" (т.1, л.д. 37-39).

Протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 24 марта 2009 года N 15 победителем признано ООО "СК "Согласие", второй номер присвоен ОСАО "Ингосстрах". Критериями оценки установлены: качество услуг - 80%, цены контракта - 20% (т. 1, л.д. 40-51).

8 апреля 2009 года с победителем конкурса ООО "СК "Согласие" был заключен государственный контракт N 9/2009 (т. 1, л.д. 52-56).

ОСАО "РЕСО-Гарантия" в соответствии со статьей 57 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" обратилось в УФАС с жалобой на действия Автохозяйства УВД при проведении конкурса (т. 1, л.д. 85-87).

По результатам рассмотрения жалобы в соответствии со статьей 17 названного Федерального закона комиссией УФАС было вынесено решение от 1 апреля 2009 года, которым Автохозяйство УВД признано нарушившим часть 6 статьи 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (т. 1, л.д. 21-22), ему выдано предписание от 1 апреля 2009 года об аннулировании торгов в виде открытого конкурса (т. 1, л.д. 102).

Суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Автохозяйством УВД требований, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского законодательства Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования Автохозяйства УВД могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого им ненормативного правового акта (решения УФАС от 1 апреля 2009 года N 39) закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов Автохозяйства УВД при принятии этого решения.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Автохозяйства удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, поданных участниками размещения заказа, признанными участниками конкурса. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.

В части 4 статьи 28 указанного Федерального закона определен примерный перечень критериев оценки заявок на участие в конкурсе. На основании части 7 этой статьи порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством РФ. До настоящего времени данный порядок Правительством РФ не установлен.

Согласно части 7 статьи 65 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" до установления Правительством РФ порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с названным Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей этому Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - самостоятельно в соответствии с указанным Федеральным законом. При этом заказчиком в извещении о проведении открытого конкурса, и конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные данным Федеральным законом, и их значения.

На основании части 4 статьи 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации. При этом критериями оценки заявок на участие в конкурсе помимо цены контракта могут быть:

- функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;

- качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

- расходы на эксплуатацию товара;

- расходы на техническое обслуживание товара;

- сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

- срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;

- объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;

В соответствии с частью 15 статьи 22 этого Федерального закона конкурсная документация должна содержать порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

В силу части 6 статьи 28 данного Федерального закона не допускается использование иных критериев оценки заявок на участие в конкурсе. При этом значимость критерия "качество услуги" не может составлять более 20%.

Согласно части 2 этой же статьи оценка сопоставления конкурсных заявок на участие в конкурсе осуществляется конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного контракта в соответствии с критериями и в порядке, установленном конкурсной документацией.

Конкурсная документация Автохозяйства УВД содержит порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, что не противоречит требованиям части 15 статьи 22 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Вместе с тем, установленные Автохозяйством УВД значения критериев качества услуг - 80% и цены контракта - 20% противоречат требованиям части 6 статьи 28 названного Федерального закона, которая ограничивает значимость критериев, указанных в подпунктах 1 и 1.1. части 4 этой же статьи ("функциональные характеристики" и "качество работ, услуг или квалификация участника конкурса").

Следовательно, установив критерий "качество услуги" более 20% Автохозяйство УВД нарушило положения части 6 статьи 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в случае установления в качестве основного критерия цены договора выбор победителя конкурса невозможен, так как все участники конкурса в соответствии с действующим законодательством должны предложить одну и ту же цену, в связи с чем цена не может являться решающим критерием при определении победителя конкурса, рассмотрен, но не может быть принят во внимание, исходя из следующего.

Действительно, в силу пункта 6 статьи 9 Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" установленные страховые тарифы обязательны для применения страховщиками. Страховщики не вправе применять ставки и (или) коэффициенты, отличные от установленных страховыми тарифами.

Согласно статье 8 данного Федерального закона государственное регулирование страховых тарифов осуществляется посредством установления в соответствии с настоящим Федеральным законом экономически обоснованных страховых тарифов или их предельных уровней, а также структуры страховых тарифов и порядка их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования. Страховые тарифы по обязательному страхованию (их предельные уровни), структура страховых тарифов и порядок их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования устанавливаются Правительством РФ. При этом доля страховой премии, применяемая при расчете страховых тарифов и непосредственно предназначенная для осуществления страховых и компенсационных выплат потерпевшим, не может быть менее чем 80% от страховой премии.

В настоящее время применяются Страховые тарифы по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структура и порядок применения страховщиками при определении страховой премии, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 08.12.2005 N 739.

Применение страховщиками базовых ставок или коэффициентов, отличных от установленных Постановлением Правительства РФ от 08.12.2005 N 739, означает недобросовестную конкуренцию и влечет предусмотренную законом административную ответственность (постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 января 2009 года по делу N А74-1717/08-Ф02-6963/08, от 25 февраля 2009 года по делу А74-1552/08-Ф02-263/08, от 26 февраля 2009 года по делу N А74-1551/08-Ф02-232/09 и от 26 февраля 2009 года по делу N А74-2167/08-Ф02/530/09).

Однако требования части 6 статьи 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" носят императивный характер и не предусматривают исключения для финансовых (страховых) услуг, в связи с чем превышение критерия "качество услуги" означает нарушение действующего законодательства. Законодатель, имея на это дискреционные полномочия, вправе был установить подобное ограничение безотносительно к конкретным видам товаров (работ, услуг).

В компетенцию арбитражного суда не входит проверка соответствия друг другу норм Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Вместе с тем, в пункте 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П указано, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

С учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации при разрешении настоящего спора необходимо применять именно положения Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который специально предназначен для регулирования отношений в области размещения заказов на оказание услуг для государственных нужд.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что при проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств в 2009 году Автохозяйством УВД были нарушены положения части 6 статьи 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в связи с чем антимонопольным органом в рамках имеющихся у него полномочий было вынесено решение от 1 апреля 2009 года N 39 о нарушении законодательства при размещении заказов.

Иные доводы апелляционной жалобы также проверены, но они не опровергают правильных и обоснованных выводов суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Читинской области от 17 июня 2009 года по делу N А78-2565/2009, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Читинской области от 17 июня 2009 года по делу N А78-2565/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов Э.П. Доржиев