Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2011 г. N 12АП-9194/11

г. Саратов

07 декабря 2011 г.

Дело N А12-10275/2011

Резолютивная часть постановления объявлена "06" декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "07" декабря 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.,

судей Луговского Н.В., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Жаткиной М.Т.,

при участии в заседании: от Администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области - представитель Фролов С.Н., по доверенности от 11.01.2011 г.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области,

на решение арбитражного суда Волгоградской области от "24" октября 2011 года по делу N А12-10275/2011 (судья Е.С. Пятернина)

по заявлению Администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской,

к Отделению надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора - ГУ МЧС России по Волгоградской области, МУП Среднеахтубинское ЖКХ"

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Волгоградской области обратилась Администрация городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (далее - Администрация, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании недействительным и отмене предписания Отделения надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области N 97/01/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 28.04.2011, как не соответствующего требованиям статьям 15, 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункту 8.1 статья 14.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ППБ 01 -03, статьям 6, 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 24 октября 2011 года заявленные требования администрации удовлетворены в части, а именно признано недействительным предписание Отделения надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области N 97/01 /1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 28.04.2011 в части пунктов 5, 8, в удовлетворении остальной части требований отказано.

С вынесенным решением суда первой инстанции администрация не согласилась и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда по основаниям изложенным в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Как видно из материалов дела, в период с 05 по 28 апреля 2011 в соответствии с поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 25.02.2011 г.. N ИШ-П4-1111 на основании распоряжения от 04.04.2011 г.. N 97 проведена внеплановая проверка Администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности.

В ходе проверки выявлены нарушения Администрацией требований Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.21994 "О пожарной безопасности", Федерального закона N 123 -ФЗ от 22.07.208 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01 -03), утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313, а именно: Имеющаяся площадка с твердым покрытием на реке Ахтуба не предоставляет возможность для пожарных автомобилей забор воды в любое время года, что является нарушением пунктов 11, 94 ППБ 01-03; Допускается заграждение улиц блоками, что препятствует проезду пожарной техники (улица Лесхозная, улица Туркестанская), что является нарушением пункта 23 ППБ 01 -03, статьи 63 пункта 6 Федерального закона N 123 от 22.07.2008; У водоисточников, а также по направлению движения к ним не в полном объёме установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий). На них должны быть четко нанесены цифры, указывающие расстояние до водоисточников, что является нарушением пункта 90 ППБ 01 -03; Не своевременно очищается от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и т. п. (овраг около здания администрации района, переулок Полтавский, улица Л. Толстого), что является нарушением пункта 21 ППБ 01-03; На территории населенного пункта допускаются свалки горючих отходов (овраг около здания администрации района, переулок Полтавский, улица Л. Толстого), что является нарушением пункта 32 ППБ 01 -03; Территория населенного пункта не в полном объеме обеспечена первичными средствами пожарной безопасности, что является нарушением пунктов 3,108 ППБ 01 -03; статьи 19 ФЗ N 69 от 21.12.1994 г.; пункта 8.1 статьи 14.1 ФЗN 131 от 06.10.2003; Не выполнены подъезды с твёрдым покрытием у гидрантов по следующим адресам: улица Черниговская 23, микрорайон около Д/С "Петушок"; ПУ-50, что является нарушением пункта 89 ППБ 01 -03; Не восстановлена работоспособность пожарных гидрантов в городском поселении: улица Сибирская 16; улица Гагарина район ГИБДД; улица Ленина 65; пересечение улица Ст. Разина и улица Горького; улица Профсоюзная; улица Гайдара; улица Юная, что является нарушением статьи 62, пункта 2 статьи 63, пункта 16 статья 67, статьи 68 ФЗ N 123 от 22.07.2008, пунктов 11, 94,89 ППБ 01-03; Не заключён договор на обслуживание пожарных гидрантов с организацией имеющей лицензию на проведение данного вида работ, что является нарушением пункта 3 ППБ 01 -03, части 39 пункта 1 статьи N128 от 08.08.2001.

В здание Администрации городского поселения рабочего поселка Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области: Пути эвакуации отделаны горючими материалами, сертификат пожарной безопасности на данный материал не представлен, что является нарушением пунктов 40, 53 ППБ 01 -03; Здание администрации не в полном объеме оборудовано автоматической установкой пожарной сигнализацией, а именно не установлены датчики на чердачном помещении, что является нарушением пункта 4 НПБ-110-03; Не обозначены места размещения огнетушителей соответствующими указательными знаками, в соответствии с требованиями, что является нарушением НПБ-160-97; В помещении, где установлены приемные приборы автоматической пожарной сигнализации, не вывешены инструкции о порядке действий дежурного персонала при получении сигналов о пожаре и неисправности автоматической пожарной сигнализации, что является нарушением пунктов 3,97 ППБ 01-03, пункта 1.3.10 РД 009-01-96;. Огнетушители не пронумерованы, отсутствует журнал учета проверки наличия и состояния огнетушителей, что является нарушением пункта 5.34 НПБ 166-97.

По результатам проверки составлен акт от 28.04.2011 N 97, из которого следует, что проверка осуществлялась с участием ведущего специалиста по вопросам ГО и ЧС администрации городского поселения рабочего поселка Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Васильева В. Н.

По итогам проверки выдано предписание от 28.04.2011 N 97/01/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, согласно которого Администрации необходимо устранить в срок до 01.07.2011 выявленные нарушения.

Считая такое предписание административного органа несоответствующим законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием признать его недействительным.

Рассмотрев указанное заявление, суд первой инстанции указал на то, что п.5,8 предписания не соответствует установленному законодательству, в связи, с чем признал их незаконными, в остальной части предписание соответствует установленному законодательству.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия Двенадцатого арбитражного апелляционного суда считает обоснованным по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Основанием для отмены решения суда первой инстанции, податель жалобы считает, что предписание вынесено с нарушением Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее -Федеральный Закон N 294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Пунктом 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ в качестве одного из оснований проведения внеплановой выездной проверки предусмотрен - приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются, в том числе: наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами (часть 2 статьи 14 Федерального закона N294-ФЗ).

Как следует из материалов дела, основанием для издания распоряжения и проведения проверки явилось распоряжение Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору Кириллова Г.Н. от 05.03.2011 г. N 46, изданное в соответствии с поручением Первого Заместителя Председателя Правительства РФ Шувалова И.И. от 25.02.2011 г. N ИШ-П4-1111 о проведении в рамках осуществления государственного пожарного надзора проверки готовности населенных пунктов и ЗАТО к пожарному периоду 2011 года.

При осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 положения Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются до 01.08.2011 г. (ч. 5 ст. 27 данного Закона). Частью 4 ст. 1 названного Закона установлено, что особенности организации и проведения проверок, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

В статье 6 Федерального закона N 69-ФЗ также предусмотрено, что главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право в том числе: проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов, в том числе в не рабочее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений; давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности.

Приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности (далее - Административный регламент).

Пунктом 55 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень действий, которые при проведении проверки государственный инспектор по пожарному надзору не вправе осуществлять:

1) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа ГПН;

2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении лица, в отношении которого проводится выездная проверка, его уполномоченного представителя или иного должностного лица организации, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному в абзаце третьем подпункта 2 пункта 46 настоящего Административного регламента;

3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

4) отбирать образцы продукции для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

6) превышать установленные сроки проведения проверки;

7) осуществлять выдачу проверяемым лицам предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

Из материалов дела следует, что порядок проведения проверки Управлением соблюден, а действий, которые должностное лицо Управления было не вправе совершать, государственный инспектор не совершал.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля), частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки). О проведении внеплановой выездной проверки,, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Судом первой инстанции установлено, что о проведении проверки с 05.04.2011 Администрация была уведомлена письмом "Об организации проведения мероприятия по контролю" от 04.04.2011 N 4-43/169, факт вручения данного письма 04.04.2011 подтверждается штампом Администрации на бланке документа, что не оспаривается заявителем.

В акте проверки от 28.04.2011 указано, что с распоряжением о проведении проверки ознакомлен заместитель главы администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Соколов В.В., проверка осуществлялась с участием ответственного за пожарную безопасность - ведущего специалиста по вопросам ГО и ЧС администрации городского поселения рабочий поселок Средняя Ахтуба Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Васильева В.Н., которому 28.04.2011 была вручена копия акта проверки, каких-либо возражений не заявлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами, сделанными в решении о том, что административным органом не допущены нарушения, которые повлекли бы отмену вынесенного предписания.

Кроме того, в ходе судебного заседания суд дал оценку каждому оспариваемому пункту нарушений требований пожарной безопасности и установил, что на момент проведения проверки нарушения пунктов с 1 по 4, 6, 7, с 9 по 16 предписания имело место.

В рассматриваемом случае мероприятия, указанные в предписание, являются по своему характеру первичными мерами пожарной безопасности, выполнение которых, в силу вышеуказанных норм является обязанностью органа местного самоуправления, каковым является Администрация.

Административный орган в рассматриваемом случае не вышел за пределы своих полномочий и при проведении данной проверки имел право на проведение действий предупредительного и профилактического характера.

В силу части 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд должен оценить относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

По смыслу статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для удовлетворения требования заявителя о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие обжалуемых действий нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявителем в нарушение указанной нормы АПК РФ не представлено в материалы дела доказательств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции при вынесении решения оценены все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено, в силу чего основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от "24" октября 2011 года по делу N А12-10275/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через Арбитражный суд 1-ой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

С.А. Кузьмичев

Судьи

Н.В. Луговской М.Г. Цуцкова