Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2011 г. N 04АП-4833/11

г. Чита

13 декабря 2011 г.

Дело N А19-14660/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 8 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 декабря 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королевой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Зрение" на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2011 года по делу N А19-14660/2011 по заявлению Министерства здравоохранения Иркутской области (ОГРН 1083808001243, ИНН 3808172327) к Обществу с ограниченной ответственностью "Зрение" (ОГРН 1053812040116, ИНН 3812082531) о привлечении к административной ответственности

(суд первой инстанции: Шубина Т.Ю.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Министерство здравоохранения Иркутской области (далее - административный орган, Министерство, Минздрав) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 2 л.д. 23), к Обществу с ограниченной ответственностью "Зрение" (далее - Общество, ООО "Зрение") о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2011 года заявленные требования Министерства удовлетворены, ООО "Зрение" привлечено к ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что стандарты оказания медицинской помощи не являются нормативными правовыми актами и носят рекомендательный характер (при этом стандарт и медицинская технология являются нетождественными понятиями); подпись пациента Боровиковой В.В. о согласии на выполнении операции имеется в стационарной карте (истории болезни) клиники "Сэнжёли", где проводилась операция; договоры на оказание платных услуг с пациентами Комаровой Ю.К. и Арсеньевым П.Д. не заключены, поскольку лечение проводилось бесплатно. Кроме того, Общество обращает внимание на то, что контроль за соответствием качества медицинских услуг осуществляется на основании договора о проведении контроля качества оказания медицинской помощи от 27 июля 2010 года, заключенного между ООО "Зрение" и МУЗ "Клиническая больница N 1 в г. Иркутске". Общество также считает, что внеплановая документарная проверка в отношении него была проведена с нарушением порядка, предусмотренного статьями 11 и 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц), поскольку о предстоящей проверки Общество не было уведомлено, а с распоряжением о проведении проверки было ознакомлено одновременно с протоколом об административном правонарушении. Заявитель апелляционной жалобы не согласен с выводами, изложенными в протоколе об административном правонарушении, и указывает на то, что административный орган незаконно (без соблюдения установленного порядка) привлек к проверке эксперта Щуко А.Г. ООО "Зрение" также обращает внимание на то, что врач-офтальмолог Корнилова Т.С. является кандидатом медицинских наук, медицинский стаж составляет 22 года и является сертифицированным специалистом по применению биоматериала "Аллоплант". Кроме того, Общество оспаривает выводы суда первой инстанции о длящемся характере административного правонарушения, считая, что датой его окончания является 16 апреля 2011 года, доказательств продолжения деятельности с нарушением лицензионных требований после этой даты административным органом не представлено.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200044230707 и 67200044230691, а также отчетом о публикации 17 ноября 2011 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в свете "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Обществом заявлено ходатайство от 22 ноября 2011 года о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. В отзыве на апелляционную жалобу административный орган также указал на возможность рассмотрения дела в отсутствие его представителей.

В соответствии с частью 3 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО "Зрение" зарегистрировано в качестве юридического лица 27 декабря 2005 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1053812040116.

В соответствии с лицензией на осуществление медицинской деятельности от 29 сентября 2010 года N ЛО-38-01-000605 (т. 1, л.д. 35-37) Общество вправе осуществлять первичную медико-санитарную помощь по офтальмологии.

5 июля 2011 года в Минздрав поступило заявление председателя подкомиссии по офтальмологии при Ассоциации хирургов Иркутской области А.Г. Щуко о проведении проверки деятельности лечебно-консультативного кабинета "Зрение" и решения вопроса об аннулировании лицензии на медицинскую деятельность врача Корниловой Т.С. (т. 1, л.д. 11-12)

25 июля 2011 года Министерством вынесено распоряжение N 10-13-мр (т.1, л.д. 13-15) о проведении в отношении Общества внеплановой документарной проверки по вопросу соблюдения лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности.

В ходе проверки были выявлены нарушения лицензионных требований и условий, установленных подпунктом "з" пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), а именно - невыполнение стандартов, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 N 707 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва", от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз", от 13.10.2006 N 704 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом" и от 13.10.2006 N 705 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой".

В частности, было установлено, что при оказании медицинской помощи пациенту Комаровой Ю.К. допущены следующие нарушения:

- отсутствие договора возмездного оказания услуг между ООО "Зрение" и Комаровой Ю.К.;

- диагностические мероприятия не соответствуют приказу Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 N 707 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва" (в карте амбулаторного больного отсутствует дата первичного обращения; отсутствует обоснование диагноза "Неврит зрительного нерва"; не указано, какого нерва (справа или слева); отсутствует анамнез заболевания глаз; отсутствует детализация жалоб; отсутствуют данные периметрии, данные рефрактометрии; данные исследования чувствительной и двигательной сферы при патологии центральной нервной системы);

- лечение также не соответствует приказу Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 N 707 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва";

- нарушение стандарта, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз", а именно: 1) диагноз хронический промежуточный вялотекущий увеит вне обострения не соответствуют МКБ-10 - диагноз промежуточный увеит неправомерен, неправильно определена фаза заболевания; 2) отсутствует обоснование диагноза хронический промежуточный вялотекущий увеит вне обострения (отсутствуют данные лабораторных исследований, ультразвуковое исследование глазного яблока, ультразвуковое исследование глазницы, данные регистрации чувствительности и лабильности зрительного анализатора, отсутствует расшифровка, описание и интерпретация данных электрофизиологических исследований зрительного анализатора, данные лабораторных исследований, проведенных для определения этиологии увеита (вирусный, туберкулезный, герпетический или на фоне ревматологических заболеваний);

- несоответствие в части назначения лекарственной терапии - через 2 месяца (в мае 2011 года) развился периферический увеит обоих глаз, что могло быть следствием ведения аллопланта по типу симпатической реакции со стороны правого глаза, при этом повторно вводится этот же материал, а также проводится аутолимфосорбция биоматериалом на оба глаза;

- отсутствует подпись Комаровой Ю.К. об отказе от госпитализации в стационар.

При оказании медицинской помощи пациенту Арсеньеву П.Д. установлены следующие нарушения:

- отсутствует договор возмездного оказания услуг между ООО "Зрение" и законным представителем Арсеньева П.Д.;

- обследование не соответствует стандарту, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз"; 1) при обращении пациента 26 марта 2011 года необоснованно назначена массивная противовирусная терапия и необоснованное назначение иммуномодуляторов, при повторном обращении 4 апреля 2011 года не отражена динамика заболевания, не указан эффект от назначенного лечения; 2) описание локального статуса не соответствует принятым нормам, приведены взаимоисключающие описания (конъюнктива гиперемирована - инъекция смешанная; запотелость эндотелия - при этом указано: влага прозрачная; диски зрительного нерва бледные - монотонные с височной стороны). Встречаются непрофессиональные термины, не отражающие в полной мере объективную картину глазного дна: "по периферии глазного дна - истончение пигментного эпителия", "отек, дополнительны фокусы"; 3) диагноз: миопия, хронический промежуточный вялотекущий увеит не соответствует классификации МКБ-10; 4) постановка диагноза нейрохориоритенита неясной этиологии (согласно схеме лечения) или промежуточного увеита (согласно записи в амбулаторной карте) обоих глаз у ребенка 11 лет вызывает сомнение, диагноз не обоснован, должен быть подтвержден данными лабораторных и инструментальных исследований (УЗИ глазных яблок и орбит, рефрактометрия, скиаскопия), которые в амбулаторной карте отсутствуют;

- лечение не соответствует стандарту, утвержденному приказом Минздравсоцразвития России от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз" для решения вопроса о выполнении склероукрепляющей операции необходимы данные УЗИ в динамике (как минимум 2 исследования с интервалом в 6 месяцев - 1 год), которыми бы было подтверждено увеличение передне-задней оси обоих глаз. На фоне увеита оперативное лечение противопоказано.

При оказании медицинской помощи пациенту Боровиковой В.И. установлены следующие нарушения:

- обследование и лечение не соответствует стандартам, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз", от 13.10.2006 N 704 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом" и от 13.10.2006 N 705 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой", а именно: 1) описание локального статуса не соответствует принятым нормам, приведены взаимоисключающие описания (ДЗН бледные - монотонные - с сероватым оттенком); 2) диагноз: возрастная макулярная дегенерация (ВМД) влажная форма обоих глаз не обоснован, не соответствует описанию локального статуса; 3) при первичном осмотре в динамике отсутствуют данные периметрии, при этом имеется запись о том, что после операции пациентка отмечает улучшение полей зрения и остроты зрения; 4) нет указания на форму перенесенного инсульта, нет консультации невролога - если больная перенесла геморрагический инсульт - введение аллопланта не показано; 5) не диагностирован макулярный разрыв сетчатки правого глаза, который лечится только хирургическим путем, введение аллопланта не показано; 6) нет подписи пациентки о согласии на выполнение операции - введение аллопланта.

Результаты проверки оформлены Актом проверки от 10 августа 2011 года N 20 (т. 1, л.д. 16-24), на основании которого составлен протокол об административном правонарушении от 10 августа 2011 года N 9 (т. 1, л.д. 28-34).

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ и части 1 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО "Зрение" к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции о наличии в действиях Общества события и состава вмененного ему административного правонарушения, исходя из следующего.

В соответствии с подпунктом 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действовавшего в период возникновения спорных правоотношений (далее - Закон о лицензировании), медицинская деятельность подлежит лицензированию.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действующей с 6 мая 2011 года, лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В силу статьи 2 Закона о лицензировании выполнение лицензиатом лицензионных требований и условий, установленных положением о лицензировании конкретных видов деятельности, обязательно при осуществлении лицензионного вида деятельности.

Согласно части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", действующей с 1 июля 2011 года, исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

В примечании к статье 14.1 КоАП РФ указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с пунктом 6 Положения о лицензировании медицинской деятельности указано, что под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подпунктами "а" - "г" и "е" - "з" пункта 5 этого Положения.

В свою очередь, на основании подпункта з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности одним из лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности является обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам).

До 25 апреля 2011 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений, на территории Иркутской области применялось Положение о системе контроля качества медицинской помощи в медицинских организациях Иркутской области, утвержденное совместным приказом Главного управления здравоохранения Администрации Иркутской области и ГУ "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования граждан Иркутской области" от 17.12.2003 N 759/115 (далее - Положение о ККМП, т. 1, л.д. 109-160).

Согласно приложению N 11 к Положению о ККМП под качеством медицинской помощи понимается совокупность характеристик, подтверждающих соответствие оказанной медицинской помощи имеющимся потребностям пациента (населения), его ожиданиям, современному уровню медицинской науки и технологии. Характеристики качества медицинской помощи: адекватность, доступность, преемственность, действенность, результативность, эффективность, безопасность, своевременность, способность удовлетворять ожидания и потребности, стабильность процесса и результата, постоянное совершенствование и улучшение.

Оценка качества - определение соответствия оказанной медицинской помощи установленным на данный период стандартам, ожиданиям и потребностям отдельных пациентов и групп населения.

Пунктом 1.4 Положения о ККМП предусмотрено, что качественную медицинскую помощь характеризует, в частности:

- доступность, безопасность, адекватность и эффективность;

- обоснованность применяемых медицинских технологий (выполнение врачебного процесса);

- отсутствие врачебных ошибок;

- удовлетворенность больного медицинским обслуживанием, желание повторно лечиться в этой медицинской организации.

Под контролем качества медицинской помощи понимается система критериев, позволяющих определить своевременность, адекватность, полноту и эффективность оказания медицинской помощи как в определенной медицинской организации, у определенного врача, на определенной территории, так и отдельному больному. Контроль качества медицинской помощи конкретному больному предусматривает сопоставление с формализованными картами протоколов ведения больных, которые содержат унифицированный набор и объем диагностических и лечебных мероприятий, а также требования к срокам и результатам лечения при конкретных нозологических формах болезней (пункт 1.2 Положения о ККМП).

Согласно пункту 3.1 Положения о ККМП ответственным за организацию контроля качества медицинской помощи является руководитель медицинской организации.

На основании пункта 3.1.1 Положения о ККМП одной из ступеней ведомственного контроля качества медицинской помощи является самоконтроль лечащего врача, который включает:

- оценку состояния здоровья больного при первичном обращении в медицинскую организацию;

- выявление дефектов в оказании медицинской помощи на предшествующем этапе (при их наличии информирование руководителя медицинской организации) - дефекты ведения медицинской документации, организации работы, обследования, диагностики, лечения, экспертизы нетрудоспособности;

- составление плана обследования и лечения больного (с учетом устранения выявленных дефектов предыдущего этапа);

- оформление медицинской документации в соответствии с требованиями.

Как уже отмечалось, в ходе проведенной проверки Министерством было установлено, что при оказании медицинской помощи Комаровой Ю.К., Арсеньеву П.Д. и Боровиковой В.И. Обществом допущено невыполнение разработанных на основании статьи 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 стандартов, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 N 707 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва", от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз", от 13.10.2006 N 704 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом" и от 13.10.2006 N 705 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой".

В частности, пунктами 1.1 и 1.2 Стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва предусмотрено, что при диагностике применяется периметрия, исследование чувствительной и двигательной сферы при патологии центральной нервной системы, а при лечении - рефрактометрия; пунктом 1.1 Стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаза предусмотрено применение при диагностике скиаскопии, рефрактометрии, ультразвукового исследования глазного яблока и глазницы, регистрация чувствительности и лабильности зрительного анализатора, расшифровка, описание и интерпретация данных электрофизиологических исследований зрительного анализатора.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела медицинские карты амбулаторных больных Комаровой Ю.К., Арсеньева П.Д. и Боровиковой В.В. (т. 1, л.д. 42-53), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ООО "Зрение" было допущено нарушение названных стандартов в части диагностических мероприятий (не проведены соответствующие лабораторные и ультразвуковые исследования, отсутствует надлежащее обоснование диагноза).

Для подобного суждения, по мнению суда апелляционной инстанции, в рассматриваемом случае (учитывая характер допущенных нарушений) не требуется проведение какой-либо экспертизы, в связи с чем соответствующий довод заявителя апелляционной жалобы подлежит отклонению.

При этом собственно факт неосуществления всех предусмотренных названными стандартами медицинской помощи диагностических мероприятий Обществом по существу не оспаривается.

Акт проверки от 10 августа 2011 года, в котором зафиксированы выявленные нарушения стандартов, подписан законным представителем Общества Корниловой Т.С. без каких-либо замечаний (т. 1, л.д. 24), а в протоколе об административном правонарушении от 10 августа 2011 года ею дано следующее объяснение: "частично не согласна, вреда больным не нанесено, зрение сохранено или улучшено" (т. 1, л.д. 34).

Суд апелляционной инстанции полагает, что подобные нарушения действующих стандартов стали возможными в результате ненадлежащего осуществления Обществом ведомственного контроля качества медицинской помощи, что указывает на несоблюдение ООО "Зрение" лицензионного требования и условия, предусмотренного подпунктом з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно указал на то, что допущенные Обществом нарушения являются не только нарушениями подпункта з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, но и одновременно нарушением подпункта е) пункта 5 этого Положения, согласно которому одним из лицензионных требований (условий) является соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

На возможность дополнительной квалификации противоправных действий ООО "Зрение" указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".

При этом суд апелляционной инстанции исходит из того, что указанное в протоколе об административном правонарушении от 10 августа 2011 года N 9 событие правонарушения и представленные доказательства (в частности, акт проверки от 10 августа 2011 года N 20) являются достаточными для квалификации противоправного деяния в качестве нарушения лицензионного требования и условия, предусмотренного подпунктом е) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что по смыслу пункта 1.3 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по выдаче разрешения на применение новых медицинских технологий, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 20.07.2007 N 488, к медицинским технологиям относятся совокупности методов (приемов, способов) лечения, диагностики, профилактики, реабилитации, средств, с помощью которых данные методы осуществляются.

В стандартах, утвержденных приказами Минздравсоцразвития России от 13.10.2006 N 707 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным невритом зрительного нерва", от 12.09.2005 N 568 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с сочетанной патологией глаз", от 13.10.2006 N 704 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с конъюнктивитом" и от 13.10.2006 N 705 "Об утверждении стандарта медицинской помощи больным старческой катарактой", содержатся медицинские технологии диагностики и лечения заболеваний глаз, поэтому несоблюдение этих стандартов нарушает лицензионные требования и условия, предусмотренные подпунктами е) и з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что названные стандарты не являются нормативными правовыми актами и поэтому в соответствии с пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти их нарушение не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, рассмотрен, но признан необоснованным в силу следующего.

Названные стандарты разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положениями статьи 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан в целях оказания амбулаторно-поликлинической помощи.

По своей природе эти стандарты являются техническими нормами и относятся к такой категории актов, как государственные и отраслевые стандарты, технические условия, различного рода классификаторы. При этом круг субъектов, которым предназначены данные стандарты, ограничен организациями, оказывающими амбулаторно-поликлиническую помощь.

Следовательно, стандарты, содержащие определенные медицинские технологии, не являясь нормативно-правовыми актами, обязательными для неограниченного круга лиц, тем не менее, подлежат применению в качестве технических норм организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в области офтальмологии.

При этом соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности и обеспечение лицензиатом при осуществлении такой деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам), являются лицензионными требованиями и условиями.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП формы вины не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В подтверждение события и состава вменяемого ООО "Зрение" административного правонарушения Минздравом в материалы дела представлены, в частности, протокол об административном правонарушении от 10 августа 2011 года N 9 (т. 1, л.д. 28-34), акт проверки от 10 августа 2011 года N 20 (т. 1, л.д. 16-24), лицензия от 29 сентября 2010 года N ЛО-38-01-000605 (т. 1, л.д. 35-37), медицинские карты амбулаторного больного (т. 1, л.д. 42-53).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные доказательства, суд апелляционной инстанции полагает, что они являются достаточными для квалификации противоправного деяния ООО "Зрение" по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ и подтверждают наличие в его действиях состава указанного административного правонарушения, в том числе вину в совершении правонарушения.

Довод Общества о том, что соблюдение им требований подпункта з) пункта Положения о лицензировании медицинской деятельности подтверждается договором о проведении контроля качества оказания медицинской помощи от 27 июля 2010 года, заключенным с МУЗ "Клиническая больница N 1 в г. Иркутске" (т. 1, л.д. 68-69) и актом экспертизы качества медицинской помощи и оформления медицинской документации от 18 июля 2011 года (т. 1, л.д. 65-67), не может быть принят во внимание в связи со следующим.

Во-первых, как уже отмечалось выше, Обществом не в полной мере соблюдаются предусмотренные Положением о ККМП мероприятия ведомственного контроля качества медицинской помощи.

Во-вторых, в материалах дела имеется достаточно доказательств (протокол об административном правонарушении, акт проверки, медицинские карты амбулаторного больного), опровергающих выводы, содержащиеся в акте экспертизы качества медицинской помощи и оформления медицинской документации от 18 июля 2011 года, и достоверно подтверждающих невыполнение Обществом требований подпунктов е) и з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.

В-третьих, в акте экспертизы качества медицинской помощи и оформления медицинской документации от 18 июля 2011 года указано, что проверяемым периодом являлся июль 2011 года, тогда как Обществу вменяется совершение правонарушений, имевших место с 1 ноября 2010 года по 16 апреля 2011 года.

Относительно иных доводов заявителя апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 5 статьи 27 Закона о защите прав юридических лиц (в редакции Федерального закона от 01.07.2011 N 169-ФЗ) до 1 августа 2011 года положения этого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении лицензионного контроля.

Предусмотренные статьями 11 и 14 Закона о защите юридических лиц правила регулируют порядок организации проверки и, следовательно, не применяются до 1 августа 2011 года при осуществлении лицензионного контроля.

В рассматриваемом случае внеплановая документарная проверка была проведена на основании распоряжения N 1013-мр, вынесенного 25 июля 2011 года, в связи с чем ссылки Общества на нарушение Министерством положений статей 11 и 14 Закона о защите прав юридических лиц подлежат отклонению.

Кроме того, вменяемое Обществу административное правонарушение достоверно подтверждается не только (и не столько) актом проверки от 10 августа 2011 года N 20, но и иными доказательствами по делу, в том числе протоколом об административном правонарушении и медицинскими картами амбулаторных больных.

Довод ООО "Зрение" об истечении срока давности привлечения к административной ответственности несостоятелен в силу следующего.

В силу части 2 статьи 4.1 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, установленные частью 1 этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, то есть со дня выявления факта его совершения должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 июня 2007 года N 1373/07 указано, что длящимся является правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом, и характеризуется непрерывным осуществлением состава определенного противоправного деяния.

По сути, аналогичное понятие длящегося административного правонарушения приведено в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2008 года N 9199/07.

Лицо, осуществляющее подлежащую лицензированию деятельность с грубым нарушением лицензионных требований и условий, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока такая деятельность не прекращена. В настоящем деле допущенное Обществом правонарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, то есть является длящимся.

В рассматриваемом случае днем обнаружения и выявления совершенного ООО "Зрение" административного правонарушения является день составления акта проверки и протокола об административном правонарушении, то есть 10 августа 2011 года, в связи с чем на момент вынесения обжалуемого решения срок давности привлечения к административной ответственности не истек.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

В пункте 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что в особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, поэтому суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.

По мнению суда апелляционной инстанции, осуществление ООО "Зрение" (коммерческой организацией) предпринимательской деятельности, связанной с оказанием населению медицинских услуг, с грубым нарушением лицензионных требований и условий, выразившимся в несоблюдении требований подпунктов е) и з) пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, посягает в данном конкретном случае на права и интересы неопределенного круга лиц (потребителей таких услуг, пациентов) и нарушает законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей.

Несоблюдение утвержденных стандартов оказания медицинской помощи свидетельствует не только о нарушении лицензионных требований и условий, но и о нарушении предусмотренных статьями 19 и 30 Основ законодательства об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 прав пациентов на достоверную информацию о состоянии здоровья, надлежащее обследование и лечение.

Изложенное согласуется с правовой позицией, выраженной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2008 года N 11938/07.

Согласно положениям части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей может быть вынесено в течение одного года со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, в любом случае (если даже и не рассматривать совершенное правонарушение в качестве длящегося) годичный срок давности привлечения Общества к административной ответственности (исчисляемый в таком случае с 16 апреля 2011 года) на момент вынесения обжалуемого решения не истек.

Нарушений порядка привлечения ООО "Зрение" к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно части 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2008 N 241 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности" с 20 апреля 2008 года лицензирование медицинской деятельности осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 23 Положения о Министерстве здравоохранения Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 16.07.2010 N 174-пп, Минздрав осуществляет лицензирование медицинской деятельности учреждений муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).

Согласно приказу Министерства от 28.06.2010 N 277-мпр "О перечне должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере здравоохранения" (т. 1, л.д. 86-87) начальник отдела лицензирования и контроля качества медицинской помощи Минздрава Дертышникова О.В. является должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.

Протокол об административном правонарушении от 10 августа 2011 года N 9 составлен при участии заблаговременно извещенного законного представителя ООО "Зрение" - директора Корниловой Т.С., которой были разъяснены предусмотренные КоАП РФ права и обязанности, предоставлена возможность дать письменные пояснения.

Административный штраф назначен судом первой инстанции в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы также проверены, но при изложенных выше фактических обстоятельствах и правовом регулировании они не опровергают правильных по существу и обоснованных выводов суда первой инстанции о наличии в действиях ООО "Зрение" состава вмененного ему административного правонарушения, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Оснований для применения положений части 1 статьи 1.7 КоАП РФ также не имеется, поскольку Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не отменяет лицензирование медицинской деятельности.

Учитывая характер совершенного Обществом административного правонарушения, суд апелляционной инстанции не считает возможным квалифицировать его в качестве малозначительного и освободить Общество от административной ответственности в порядке статьи 2.9 КоАП РФ.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно части 6 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено данным Кодексом.

В соответствии с частью 4.1 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 000 рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

Учитывая, что назначенный судом первой инстанции Обществу административный штраф не превышает 100 000 рублей, то применяется порядок обжалования, установленный частью 4.1 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2011 года по делу N А19-14660/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2011 года по делу N А19-14660/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Е.В. Желтоухов