Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2011 г. N 16АП-3240/11

г. Ессентуки

13 декабря 2011 г.

Дело N А63-2432/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 декабря 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А., судей: Белова Д.А., Семенова М.У.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Петросян Л.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Департамента транспорта Краснодарского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.09.2011 по делу N А63-2432/11 (судья Зорин В.А.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Куликова И.О. (ОГРНИП 304263524400356)

к Министерству промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края (ОГРН 1082635017310), Министерству транспорта РФ, Департаменту государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта РФ, Департаменту транспорта Краснодарского края (ОГРН 1022301219940)

о признании решений и действий органов власти незаконными

при участии в судебном заседании:

от Департамента транспорта Краснодарского края - Глазков Е.А. (доверенность от 22.09.2011);

от индивидуального предпринимателя Куликова И.О.- Куликов И.О. (лично), Лозовой А.В. (доверенность от 01.12.2011);

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о месте и времени проведения судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Куликов Игорь Олегович (далее - ИП Куликов И.О., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Министерству промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края, Министерству транспорта Российской Федерации, Департаменту государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта РФ, Департаменту транспорта Краснодарского края о признании бездействия Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края по непринятию мер к восстановлению маршрута N 680 "Ставрополь - Краснодар" незаконным, о признании действий Департамента по транспорту и связи Краснодарского края, направленных на закрытие маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" незаконными, и обязании Департамента по транспорту и связи Краснодарского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Куликова И.О., о признании недействительным исключения из реестра маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", об обязании Министерства транспорта РФ, в соответствии с компетенцией Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России восстановить запись N 2668680 о регистрации маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ, об обязании Министерства транспорта РФ, в соответствии с компетенцией Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России восстановить маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар".

Решением суда от 15.09.2011 требования ИП Куликова И.О. удовлетворены частично. Признаны незаконными действия Департамента по транспорту Краснодарского края, направленные на закрытие маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" и направлении Минтрансу Российской Федерации предложений исключить межсубъектный автобусный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар" из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации. Департамент по транспорту и связи Краснодарского края обязан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Куликова И.О. Признаны недействительным исключение из реестра маршрута N680 "Ставрополь-Краснодар". Министерство транспорта Российской Федерации, в соответствии с компетенцией Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Министерства транспорта РФ обязан восстановить запись N2668680 о регистрации маршрута N680 "Ставрополь-Краснодар" в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации. Министерство транспорта Российской Федерации, в соответствии с компетенцией Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Министерства транспорта РФ обязан восстановить маршрут N680 "Ставрополь-Краснодар". В части требований о признании незаконным бездействия Министерства промышленности, энергетики и транспорта по Ставропольскому краю по непринятию мер к восстановлению маршрута N680 "Ставрополь-Краснодар" отказано.

Департамент транспорта Краснодарского края (далее - департамент) обжаловал решение суда в апелляционном порядке, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обосновании своих доводов департамент указал на то, что при реализации организации межсубъктного автобусного маршрута (его открытие и закрытие) уполномоченным органом одного субъекта РФ не влечет за собой обязательность принятия аналогичного решения органами других субъектов РФ. Автовокзалы, владельцы линейных сооружений полномочиями по согласованию открытия, переоформления, закрытия межсубъектных маршрутов не наделены. Суд применил нормы законодательства, не подлежащие применению по делу. Необоснованными являются выводы суда о согласовании перевозчиком с департаментом изменения маршрута в установленном порядке, об обязанности департамента уведомлять перевозчика об исключении спорного маршрута, о повторном исключении из реестра спорного маршрута. Необоснованной является ссылка суда на отсутствие действующей процедуры закрытия межсубъктного маршрута. Мотивировочная часть решения суда не содержит ссылки на законы, которому не соответствуют действия департамента.

Отзыв на апелляционную жалобы не предоставлен.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Куликов Игорь Олегович зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя 18.12.2003.

18.12.2003 ИП Куликовым И.О. была получена лицензия на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.

В соответствии с порядком формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства транспорта РФ от 14.08.2003 года N 178, ИП Куликов И.О. разработал и оформил межсубъектный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар" с двумя конечными пунктами "Ставрополь (автовокзал) - Краснодар (автовокзал)".

В апреле 2007 года представителями департамента и Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края было утверждено сводное расписание движения автобусов по регулярному автобусному маршруту между субъектами РФ на межсубъектном маршруте N 680 "Ставрополь-Краснодар" с указанием двух перевозчиков ИП Куликов И.О. и ООО "КубаньУРСавто".

В апреле 2007 года схема маршрута согласована представителями департамента и Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края.

В установленном порядке ИП Куликов И.О. получил расписание движения автобусов по регулярному автобусному маршруту N 680 "Ставрополь-Краснодар" и паспорт межсубъектного маршрута N 680, на основании которых с 2007 года осуществляет деятельность по перевозке пассажиров на межсубъектном автобусном маршруте N 680.

07.06.2007 года паспорт межсубъектного маршрута N 680 внесен в реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ за N 2668680.

13.06.2008 и 07.12.2009 расписание движения автобусов по регулярному автобусному маршруту между субъектами РФ на межсубъектном маршруте N 680 "Ставрополь-Краснодар" было изменено. Изменения были внесены в реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ за N 2668680.

14.04.2010 департамент в одностороннем порядке без согласования с Министерством промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края, письмом N 60-1716/10-04-04 просил Минтранс России исключить межсубъектный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар" из реестра.

06.05.2010 Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России исключил из реестра указанный межсубъектный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированный ранее в реестре за N 2668680.

08.06.2010 департамент в одностороннем порядке без согласования с Министерством промышленности обратился в Минтранс России с письмом N 60-2725/10-04-04 об отзыве согласования технологической документации и повторной просьбой об исключении из реестра межсубъектного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар".

16.07.2010 Минтранс России письмом N 03-04/09-269 сообщил департаменту, что на основании его обращения внесены соответствующие изменения в общий рестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ.

11.08.2010 года департамент письмом N 60-3894/10-04-04 уведомил Министерство промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края о прекращении движения автобусов по межсубъектному маршруту N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированного ранее в Реестре за N 2668680.

Не согласившись с действиями департамента, ИП Куликов И.О. оспорил их в судебном порядке.

Решением суда от 15.09.2011 требования ИП Куликова удовлетворены частично.

Суд, частично удовлетворяя требования ИП Куликова И.О., исходил из следующего.

Из содержания статьи 201 Арбитражного кодекса РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании незаконными решений, действий (бездействий) государственного органа являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанными решениями, действиями (бездействиями) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Из обстоятельств дела следует, что на момент обращения в суд ИП Куликов И.О. обладал информацией об оспариваемом решении, однако узнал об исключении межсубъектного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированного ранее в реестре за N 2668680 из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ из протокола об административном правонарушении от 27.12.2010. ИП Куликов И.О. не знал мотивации и оснований исключения из указанного реестра.

Основанием к составлению протокола об административном правонарушении от 27.12.2010. послужило сообщение департамента о исключении межсубъектного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированный ранее в реестре за N 2668680 из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами РФ. При этом департамент указал, что перевозки пассажиров продолжаются. О том, что указанный маршрут исключен из реестра, никто из ответчиков надлежащим образом не поставил в известность ИП Куликова И.О.

ИП Куликов И.О. обращался к ответчикам по делу за письменными разъяснениями по вопросу мотивированного основания исключения из реестра Минтранса РФ межсубъектного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированного ранее в реестре за N 2668680.

Данные обстоятельства обосновывают уважительность пропуска срока подачи заявления ИП Куликова И.О. в судебном порядке. Таким образом, суд первой инстанции обосновано указал, что срок подлежит восстановлению. Доводы апелляционной жалобы в этой части подлежат отклонению.

Действия, фактически направленные на закрытие маршрута, произведены департаментом в одностороннем порядке, без учета мнения и интересов Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края.

Принятие департаментом в одностороннем порядке решения об отзыве подписи руководителя и печати путем отзыва согласования технологической документации с паспорта маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", а также направление Минтрансу Российской Федерации спорных писем от 14.04.2010 года за N 60-1716/10-04-04 и от 08.06.2010 года за N 60-2725/10-04-04 нарушает действующее законодательство, права и законные интересы ИП Куликова И.О., осуществляющего на данном маршруте пассажирские перевозки; выходит за рамки согласования - департамент не предпринял действий, направленных на выяснение мнения Министерства промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края относительно целесообразности закрытия спорного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", отозвав подпись и печать подписи руководителя и печати путем отзыва согласования технологической документации с паспорта маршрута N 680 в одностороннем порядке.

Действия департамента, выразившиеся в отзыве подписи руководителя и печати путем отзыва согласования технологической документации с паспорта маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" и направлении Департаменту государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского Минтранса Российской Федерации предложения исключить межсубъектный автобусный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар", внесенный Минтрансом России в общий реестр за N 2668680, из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, суд считает неправомерными, в связи с тем что указанные действия не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы ИП Куликова И.О., так как создают препятствия в осуществлении им предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров.

Согласно пункту 5.6 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, межрегиональное сообщение - это сообщение между городами (населенными пунктами) по маршруту, пересекающему административные границы субъектов Российской Федерации. Таким образом, понятия "межсубъектные автобусные маршруты" и "межрегиональные автобусные маршруты" тождественны.

Поскольку оспариваемые действия департамента касаются межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", то Закон Краснодарского края от 07.07.1999 N 193-КЗ "Об пассажирских перевозках автомобильным транспортом и городском электрическом транспортом в Краснодарском крае" не подлежит применению к спорным правоотношениям.

В соответствии с пунктом 3 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178), открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 7 Порядка N 178 предусмотрено, какие документы рассматриваются для решения вопроса об организации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации. Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном завершении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Порядка N 178).

После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (пункт 9 Порядка N 178). Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику.

Анализ указанных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что организация межсубъектного автобусного маршрута, в том числе его открытие и закрытие, проводится по согласованию уполномоченных органов субъектов Российской Федерации.

Полномочие департамента по отзыву подписи и печати, путем отзыва технологической документации с ранее согласованного паспорта маршрута нормативными правовыми актами не предусмотрено.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие наличие у департамента полномочий отзыва технологической документации и соблюдение действующего порядка отзыва технологической документации.

В соответствии с пунктом 2 Порядка N 178, работа по формированию сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется Министерством транспорта Российской Федерации с привлечением Российского автотранспортного союза и других организаций.

Согласно пункту 3 Порядка N 178, открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В силу пункта 8 Порядка N 178, представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном заключении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия.

Решение вопроса о целесообразности открытия маршрутов для перевозки пассажиров и определение потребности в пассажирских перевозках лежит на Министерстве транспорта.

Порядок N 178, содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых для открытия новых межрегиональных автобусных маршрутов. Иные законы, регламентирующие правила перевозки пассажиров и багажа не содержат дополнительного перечня документов, необходимых для открытия межрегиональных маршрутов.

В соответствии со статьей 14 Закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе и уполномоченными на то должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их компетенции, при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения, в случае нарушения действующего законодательства.

Однако, как следует из материалов дела, комиссией по обследованию автобусных маршрутов представлений не выносилось, решение о прекращении автобусного движения на спорном маршруте органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации не принималось.

С учетом изложенного правовые основания для отзыва подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" путем отзыва технологической документации и направления предложения исключить указанный маршрут из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации у ответчика Департамента по транспорту и связи Краснодарского края отсутствовали.

Таким образом, департаментом не представлены доказательства того, что его действия, выразившиеся в отзыве подписи руководителя и печати путем отзыва согласования технологической документации с паспорта маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" и направлении Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный автобусный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар" из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, соответствуют закону.

Согласно пункту 62 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" при осуществлении лицензируемой им деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия (совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий).

Поскольку основной деятельностью ИП Куликова И.О., осуществляемой в рамках действия лицензии, является осуществление и организация перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, отзыв подписи руководителя и печати виде отзыва согласования технологической документации с паспорта маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" и направлении Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный автобусный маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар" из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации препятствует осуществлению им предпринимательской деятельности, чем нарушает законные права и интересы ИП Куликова И.О.

В целях организации и бесперебойной работы по маршруту с помощью Государственной программы поддержки малого бизнеса ИП Куликовым И.О. был получен кредит на приобретение автобусов, были организованы рабочие места водителей. Кроме того, были заключены гражданско-правовые договоры на оказание услуг по перевозке с юридическим лицами (автовокзалами). Закрытие маршрута в одностороннем порядке нарушает права и обязанности юридических лиц, заключивших гражданско-правовые договора на оказание услуг по перевозке и прекращает трудовые правоотношения возникшие между ИП Куликовым И.О. и физическим лицами, осуществляющими трудовые обязанности в качестве водителей автотранспортных средств по указанному маршруту.

Требования ИП Куликова И.О., заявленные к Министерству промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края о признании незаконным бездействия по непринятию мер к восстановлению маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", суд считает не подлежащими удовлетворению, поскольку материалами дела опровергаются доводы ИП Куликова И.О.

Министерством промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края представлены неоднократные письменные обращения в Министерство транспорта РФ и департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта РФ с просьбой разъяснения оснований исключения из реестра маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" и восстановления в реестре Министерства транспорта РФ указанного маршрута.

Требования ИП Куликова И.О. к Министерству транспорта РФ недействительным исключение из реестра маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированного ранее в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации N 2668680, об обязании Министерства транспорта Российской Федерации, в соответствии с компетенцией Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России восстановить запись N 2668680 о регистрации маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар" в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации и восстановлении маршрута N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированный ранее в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации N 2668680, суд считает подлежащими удовлетворению.

Исключение названного маршрута из реестра Министерства транспорта РФ, основано на незаконном отзыве технологической документации по маршруту N 680 "Ставрополь- Краснодар", совершенному департаментом в адрес Министерства транспорта РФ в отсутствие соответствующих полномочий. Маршрут N 680 "Ставрополь-Краснодар", зарегистрированный ранее в общем реестре регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации N 2668680 исключен из названного реестр без письменного согласования с Министерством промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции вынес обоснованное и правомерное решение.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда и не подтверждают неправильного применения судом норм материального и процессуального права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При рассмотрении дела судом первой инстанции была дана надлежащая правовая оценка имеющимся в материалах дела доказательствам, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки выводов суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции надлежит оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.09.2011 года по делу N А63-2432/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Д.А. Белов М.У. Семенов