Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2011 г. N 12АП-7896/11

г. Саратов

09 декабря 2011 г.

Дело N А06-1564/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 декабря 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Дубровиной О.А.,

судей Луговского Н.В., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бусянковой Е.И.,

при участии в судебном заседании представителя закрытого акционерного общества "Астраханский морской порт" - Трусова Д.А., действующего на основании доверенности от 02.08.2011 N 92-Д,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Астраханский морской порт"

на решение арбитражного суда Астраханской области от 18 августа 2011 года по делу N А06-1564/2011 (судья Блажнов Д. Н.),

по заявлению закрытого акционерного общества "Астраханский морской порт"

к федеральному государственному учреждению "Администрация морского порта "Астрахань", заинтересованные лица: Астраханская транспортная прокуратура Южной транспортной прокуратуры РФ, Линейный отдел милиции в портах г.Астрахани, Пограничное управление федеральной службы безопасности России по республики Калмыкия и Астраханской области,

о признании незаконными действий по проведению 08.02.2011 внеплановой проверки и признании незаконными результатов внеплановой проверки от 08.02.2011, отраженных в акте от 08.02.2011 N 9,

УСТАНОВИЛ:

в арбитражный суд Астраханской области обратилось закрытое акционерное общество "Астраханский морской порт" (далее по тексту - ЗАО "Астраханский морской порт", общество, заявитель) к Федеральному государственному учреждению "Администрация морского порта Астрахань" (далее по тексту - ФГУ "АМП Астрахань", учреждение, администрация) с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ), о признании незаконными действий по проведению 08.02.2011 внеплановой проверки и признании незаконными результатов внеплановой проверки от 08.02.2011, отраженных в акте от 08.02.2011 N 9.

Решением суда первой инстанции от 18.08.2011 в удовлетворении требований обществу отказано.

Заявитель не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

ФГУ "АМП Астрахань" возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на неё.

Заинтересованные лица, в нарушение статьи 262 АПК РФ и определения Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2011, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Учреждение и заинтересованные лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 АПК РФ, что подтверждается имеющимися в материалах дела уведомлениями о вручении почтовых отправлений. ФГУ "АМП Астрахань" заявлено ходатайство, удовлетворённое судом, о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя заявителя, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что она не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, исполняющим обязанности транспортного прокурора Астраханской транспортной прокуратуры Южной транспортной прокуратуры капитану морского порта Астрахани было адресовано поручение от 03.02.201 N 23/1-06-11 о поручении проведения проверок исполнения требований законодательства о противодействии терроризму и транспортной безопасности на объектах морского транспорта, уделив особое внимание соответствию предъявляемых требований уровню антитеррористической и контрдеверсионной устойчивости особо важных, уязвимых элементов инфраструктуры. Кроме того, указанным поручением предписывалось дать оценку действиям субъектов морского транспорта на предмет устранения нарушений, выявленных в предыдущие периоды (лист дела 55 тома 1).

По результатам проверки, проведённой ФГУ "АМП Астрахань" совместно с начальником кпп "Астрахань речной порт" отрпк "Астрахань", помощником Астраханского транспортного прокурора, оперативно уполномоченным ОБЭП ЛОМ в портах г. Астрахани, был составлен акт от 08.02.2011 N 9, которым зафиксированы следующие нарушения:

- ЗАО "Астраханский морской порт" пересмотр плана охраны в связи со сменой оператора портового средства не осуществлялся, для портового средства "Трусовский грузовой район" ЗАО "Астраханский морской порт", расположенного по адресу г. Астрахань, ул. Дзержинского, 74б, как нового оператора портового средства, оценка охраны не проводилась, и план охраны не разрабатывался;

- охрану границ портового средства, одновременно являющегося границами морского порта Астрахань, не обеспечивают подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области транспорта, соответствующие подразделения федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел и (или) организации, находящиеся в его ведении;

- не представлен "Порядок использования технических средств охраны";

- ограждение периметра портового средства охранной сигнализацией не оборудовано;

- посты охраны не оборудованы электрозвонковой сигнализацией;

- на портовом средстве установлена система видеонаблюдения в интересах охраны, однако на постах охраны не используется ввиду неисправности приёмного оборудования;

- ограждение территории не обеспечивает полноценную защиту от несанкционированного проникновения;

- недостатки, выявленные в ходе предыдущих проверок (от 05.10.2010 акт N 48, акт от 12.01.2011 N 1) - не устранены (за исключением ведения журнала ДЛПС и подготовленного списка работников предприятия, работающих в разные смены) (листы дела 50-51 тома 1).

Не согласившись с действиями ФГУ "АМП Астрахань" по проведению 08.02.2011 внеплановой проверки, а также с её результатами, отражёнными в акте от 08.02.2011 N 9, посчитав, что они не соответствуют положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований заявителя, исходил из отсутствия правовых оснований для признания недействительными оспариваемых действий и результатов, отражённых в акте, поскольку акт проверки не возлагает на заявителя каких либо обязанностей и не содержит выводов о принятии мер реагирования по результатам проверки в отношении заявителя.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ЗАО "Астраханский морской порт" является юридическим лицом, осуществляющим такие виды деятельности как погрузочно-разгрузочные работы, складские операции, хранение товаров, выполнение функций оператора международных смешанных перевозок, эксплуатацию грузовых, контейнерных терминалов, обслуживание судов в портах, предоставление буксирных, бункеровочных и иных услуг, а также иные виды деятельности в соответствии с Уставом общества.

Решением арбитражного суда Астраханской области от 25.02.2011 и постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2011 по делу N А06-7938/2010, установлено, что в соответствии с договором аренды от 01.07.2009 N 7/45 земельного участка, находящегося в государственной собственности Астраханской области, ЗАО "Астраханский морской порт" является арендатором земельного участка, площадью 20 956 кв.м, расположенного по ул. Дзержинского 74б в г. Астрахани, из категории земель населённых пунктов, предоставленный в пользование на условиях аренды для эксплуатации зданий и сооружений порта.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 30.03.2011 N 604 капитан морского порта Астрахань, которому было адресовано вышеназванное поручение исполняющего обязанности транспортного прокурора, является органом управления ФГУ "АМП Астрахань" (листы дела 30-37 тома 1).

В соответствии со статьёй 11 Федерального закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Администрация морского порта, в том числе, осуществляет следующие функции:

- обеспечивает безопасность плавания судов в акватории морского порта, на подходах к нему, а также стоянки судов в морском порту;

- обеспечивает порядок в морском порту;

- принимает меры по защите морского судоходства и объектов инфраструктуры морского порта от актов незаконного вмешательства в границах морского порта;

- взаимодействует с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по вопросам осуществления государственного портового, таможенного, пограничного, иммиграционного, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного, ветеринарного, экологического и иных предусмотренных законодательством Российской Федерации видов государственного контроля и надзора в морских портах;

- предпринимает меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций в морском порту, участвует в организации работ по ликвидации таких ситуаций;

- осуществляет в пределах своих полномочий контроль за безопасностью портовых гидротехнических сооружений.

В силу пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 указанного закона предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как следует из материалов дела, основанием для проведения проверки заявителя послужило поручение прокуратуры, следовательно, в рассматриваемом случае администрацией проведена проверка по поручению прокуратуры, действующей в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Согласно положениям названного Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному и незамедлительному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечёт за собой установленную законом ответственность.

В силу требований пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении прокурорского надзора положения данного закона не применяются (Постановление ФАС Поволжского округа от 31.08.2010 N А57-4637/2010).

Кроме того, согласно пункту 8 Технологической схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морском пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации "Астрахань", утверждённой координационным советом морского пункта пропуска "Астрахань" от 31.03.2011, государственный контроль судов осуществляется у причалов портовых средств, являющихся режимными участками, в том числе у "Трусовского грузового района" ЗАО "Астраханский морской порт".

Таким образом, в силу пункта 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ, в редакции, действовавшей в период проведения проверки порта, положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применялись при осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 9 Федерального закона "О государственной границе Российской Федерации" от 01.04.1993 N 4730-1 под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и животных, определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.12.2009 N 1977-Р установлены границы Морского порта Астрахань.

В силу пункта 1.3 Инструкции "По внутриобъектовому пропускному режиму в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации "Астраханский порт" на участке "Трусовского грузового района" ЗАО "Астраханский морской порт", утвержденной генеральным директором общества, а также согласованной капитаном порта Астрахань, начальником ПУ ФСБ России по республике Калмыкия и Астраханской области, начальником Астраханской таможни, территория портового средства ЗАО "Астраханский морской порт" - режимная, установленная в пределах границ ПС, доступ на которую осуществляется службой безопасности по согласованию с органами пограничного контроля.

В соответствии с пунктом 2.1 Инструкции в режимную зону и на объекты ПС допускаются руководители и сотрудники ФСБ, МВД, прокуратуры, ФГУ "АМП Астрахань".

Кроме того, положения части 2 статьи 8.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в морских портах, проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в морских портах, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" были введены Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ, и вступили в силу после проведения оспариваемой проверки.

Таким образом, проверка ЗАО "Астраханский морской порт", проведённая 08.02.2011 должностными лицами ФГУ "АМП "Астрахань" совместно с начальником кпп "Астрахань речной порт" отрпк "Астрахань", помощником Астраханского транспортного прокурора, оперативно уполномоченным ОБЭП ЛОМ в портах г. Астрахани, была проведена по заданию прокуратуры, в пределах полномочий администрации, предусмотренных статьёй 11 Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также при взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В связи с изложенным, довод подателя апелляционной жалобы о проведении проверки не в рамках прокурорского надзора не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Согласно статье 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Между тем, учитывая, что проверка, проведённая в отношении заявителя, не подпадает под порядок организации и проведение проверки, установленные указанным законом, то по основаниям несоответствия проверки данному закону не могут быть признаны недействительными ее результаты, отраженные в акте от 08.02.2011 N 9.

Кроме того, указанный акт не является безусловным доказательством выявленных нарушений со стороны заявителя, и при продолжении проверочных мероприятий в отношении заявителя подлежит оценке наряду и во взаимосвязи с другими доказательствами и обстоятельствами, включая объяснения должностных лиц ЗАО "Астраханский морской порт" и анализ действующего законодательства.

С учётом сложившейся правоприменительной практики, письменный документ расценивается арбитражный судом как ненормативный правовой акт или решение органа, должностного лица, если он содержит властные предписания, влекущие юридические последствия и направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей физического или юридического лица, которым этот документ адресован.

В рассматриваемом случае акт проверки от 08.02.2011 N 9 не обладает квалифицирующими признаками для признания его ненормативным правовым актом (решением) органа местного самоуправления.

По смыслу статей 198 АПК РФ и 13 ГК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 следует, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным при наличии в совокупности двух условий: 1) несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту; 2) нарушение этим актом (решением) прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лица, обратившегося в арбитражный суд за судебной защитой.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления заинтересованного лица без удовлетворения.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанций, обоснованно указав на отсутствие нарушения спорным актом и действиями по проведению внеплановой проверки прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, правомерно, в соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Довод общества, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что оно не было ознакомлено с результатами проверки и не получило акт проверки, не соответствует действительности, так как при проверке от заявителя присутствовал начальник службы безопасности ЗАО "Астраханский морской порт" Янгосоров И.Н., который не согласился с результатами проверки, что свидетельствует об обеспечении участия заявителя при проведении проверки.

Кроме того, действующим законодательством предусмотрены процессуальные последствия в случае ненаправления заинтересованному лицу акта проверки, а не в случае неполучения его последним.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на допущенное при проведении проверки нарушение положений статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, основано на неправильном толковании норм материального права, поскольку, как указывалось выше, в силу требований пункта 3 статьи 1 указанного закона при осуществлении прокурорского надзора положения данного закона не применяются.

Заявитель в апелляционной жалобе также указывает, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.04.2000 N 324 "Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания" именно на администрации морских портов возложены обязанности контроля по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных протии безопасности мореплавания.

Между тем, указанное обстоятельство не лишает органы прокуратуры права осуществлять прокурорский надзор в рамках Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, заявителем, в нарушение положений статей 65, 67 и 68 АПК РФ, не представлено.

Таким образом, оценив в совокупности материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия считает, что выводы, изложенные в обжалуемом решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом применены нормы права, подлежащие применению, в связи с чем, апелляционная жалоба общества не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Астраханской области от 18.08.2011 по делу N А06-1564/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Астраханский морской порт" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Дубровина

Судьи

Н.В. Луговской М.Г. Цуцкова