Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2011 г. N 15АП-13032/11

город Ростов-на-Дону

06 декабря 2011 г.

дело N А53-15465/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Н.,

судей Захаровой Л.А., Сулименко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Близнюк А.А.,

при участии:

от заявителя: представителя Харченко Д.А., по доверенности от 19.07.2011;

от заинтересованного лица: представителя Склярова А.А., доверенность от 20.09.2011; директора Осиповой С.В., приказ N 1521 от 17.12.2007;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.10.2011 по делу N А53-15465/2011, принятое судьей Борозинцом А.М., по заявлению Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области (Ростобрнадзор) к негосударственному образовательному учреждению для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги" об аннулировании лицензии на право ведения образовательной деятельности серии А N 339615, регистрационный номер 518 от 16.02.2010,

УСТАНОВИЛ:

Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области (далее - заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением к негосударственному образовательному учреждению для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги " (далее - заинтересованное лицо) об аннулировании лицензии на право ведения образовательной деятельности серии А N 339615, регистрационный номер 518 от 16.02.2010.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 27.10.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что несвоевременное исполнение негосударственным образовательным учреждением для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги " требований Ростобрнадзора обусловлено объективными причинами, поскольку внесение как самих изменений в устав учреждения, так и государственная регистрация изменений представляет собой длительный процесс; учреждением предпринимались меры к своевременному исполнению требований лицензирующего органа. При этом суд сослался на правовую позицию, изложенную Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 07.02.2002 N 16-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, Постановлениях от 21.11.2002 N 6, N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, а также правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в Информационном письме от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", согласно которым меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. При этом условие виновности деяния для возможности применения таких последствий, как приостановление либо аннулирование лицензии, является общим положением законодательства, входит в общие начала назначения наказания.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение и удовлетворить заявленные требования, сославшись на то, что пунктом 1 статьи 38 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" прямо предусмотрено, что неисполнение предписания в установленный срок является основанием для аннулирования лицензии. Однако судом сделаны выводы на основании Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796, утратившего законную силу. Кроме того, заявитель жалобы указывает, что решение суда порождает правовую коллизию, поскольку лицензия не аннулирована, а решение Ростобрнадзора о приостановлении действия лицензии не отменено.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо не согласилось с доводами апелляционной жалобы, указав на законность и обоснованность выводов суда первой инстанции, а также сославшись на то, что допущенные нарушения не являются грубыми нарушениями лицензионных условий, в связи с чем по смыслу пункта 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N 174, не являются основаниями для аннулирования лицензии.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Ростобрнадзора поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители НОУ для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги" не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в рамках исполнения полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, в соответствии с планом проверок Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области на 2010 год, а также на основании приказа от 19.01.2010 N 37 была проведена плановая проверка негосударственного образовательного учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

По результатам проверки в деятельности негосударственного образовательного учреждения выявлены нарушения законодательства об образовании, указанные в акте проверки от 19.02.2010 N 109. По результатам проверки в адрес образовательного учреждения было направлено предписание от 19.02.2010 N 109 и установлен срок для его исполнения - до 01.07.2011.

Однако к установленному сроку предписание исполнено не было. На основании обращений руководителя негосударственного образовательного учреждения от 01.07.2010, от 16.08.2010 приказами Ростобрнадзора от 01.07.2010 N 1336, от 01.09.2010 N 1688 были установлены новые сроки исполнения предписания от 19.02.2010 N 109 - до 01.09.2010 и до 01.02.2011 соответственно, о чем образовательное учреждение было информировано письменно (копии писем Ростобрнадзора от 07.07.2010 N 1810/2, от 09.09.2010 N 2804/2).

В срок до 01.02.2011 требования подпункта 2 пункта 1 предписания от 19.02.2010 N 109, касающиеся устава образовательного учреждения, вновь не были исполнены, о чем свидетельствуют представленные документы. В частности, согласно письмам образовательного учреждения от 01.02.2011 N 11, от 08.02.2011 N 20, от 25.10.2010 N 98, письму Службы управления персоналом СКЖД - филиала ОАО "РЖД" от 01.11.2010 исход. N 1609/нок проект устава образовательного учреждения, принятого решением общего трудового коллектива образовательного учреждения (протокол от 08.06.2010 N 04), направлен для утверждения в ОАО "РЖД" в ноябре 2010 года.

В связи с неисполнением предписания в соответствии с пунктом 6 Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20.02.2007 N 116, пунктом 40 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 277, и на основании пункта 1 приказа Ростобрнадзора от 08.02.2011 N 181 приостановлено действие лицензии на право ведения образовательной деятельности серии А N 339615, регистрационный N 518 от 16.02.2010, выданной образовательному учреждению, в части реализации им дополнительной образовательной программы "Год до школы". При этом образовательному учреждению установлен срок для устранения нарушений до 01.08.2011. О данных решениях Ростобрнадзора образовательное учреждение извещено письмом от 14.02.2011 N 602/2.

Однако до 01.08.2011 требования предписания образовательным учреждением вновь не были исполнены и им в Ростобрнадзор не представлены документы, подтверждающие исполнение предписания, неисполнение которого явилось основанием для приостановления действия лицензии.

Указанные обстоятельства послужили основанием для предъявления в арбитражный суд настоящего заявления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно и обоснованно руководствовался следующим.

Статьями 6 и 7 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями законодательством субъекта Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии.

В силу статьи 14 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" контроль по соблюдению образовательным учреждением независимо от его организационно-правовой формы, предусмотренных лицензией условий обеспечивает государственный орган управления образованием или орган местного самоуправления, выдавший лицензию. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию.

Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 N 277 утверждено Положение о лицензировании образовательной деятельности, в соответствии со статьей 7 которого аттестация образовательных учреждений - соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов.

Согласно пунктам 23 - 24 статьи 33.1 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 в случае выявления нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган выдает лицензиату и (или) его учредителю предписание об устранении выявленного нарушения. В указанном предписании устанавливается срок его исполнения, который не может превышать шесть месяцев. Лицензирующий орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Лицензиат и (или) его учредитель представляют в лицензирующий орган отчет об исполнении указанного в пункте 23 настоящей статьи предписания, включающий в себя документы, содержащие сведения, подтверждающие его исполнение.

В случае неисполнения указанного предписания лицензиатом и (или) его учредителем (в том числе, если отчет об исполнении указанного предписания не представлен в лицензирующий орган до истечения срока, установленного указанным предписанием, или представленный отчет не подтверждает исполнение в установленный срок указанного предписания) лицензирующий орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и приостанавливает действие лицензии полностью или в отношении отдельных образовательных программ, образовательной деятельности филиала лицензиата, места осуществления образовательной деятельности на срок, не превышающий шести месяцев.

Меры по устранению правонарушений, принимаемые уполномоченными государственными органами посредством направления обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования или изъятия лицензии на право ведения образовательной деятельности, не могут в полной мере способствовать восстановлению нарушенного права и обеспечению соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере.

Согласно пункту 35 Положения "О лицензировании образовательной деятельности", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2000 N 796, лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Судом установлено, что основанием для обращения в суд с иском об аннулировании лицензии серии А N 339615 на право осуществления образовательной деятельности явилось неисполнение ответчиком предписания Ростобрнадзора от 19.02.2010 N 109 в срок до 01.07.2010, продленного до 01.08.2011.

Во исполнение предписания N 109 негосударственным образовательным учреждением для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги" были устранены нарушения законодательства об образовании. В адрес Ростобрнадзора 01.02.2011 направлено письмо N 11 об исполнении всех пунктов предписания от 19.02.2010, кроме пункта 2, с приложением необходимых документов.

Во исполнение пункта 2 предписания негосударственным образовательным учреждением для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги" подготовлены изменения в устав и направлены на утверждение учредителю - ОАО "РЖД". Распоряжением ОАО "РЖД" от 05.05.2011 N 995р утвержден устав негосударственного образовательного учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста "Начальная школа - детский сад N 64 открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

Учитывая, что изменения, внесенные в учредительные документы, требуют государственной регистрации, а именно: внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц, негосударственным образовательным учреждением в адрес ГУ Министерства юстиции по Ростовской области представлялись документы для регистрации внесенных изменений. Однако уведомлением от 16.08.2011 N 03/3813 ГУ Министерство юстиции по Ростовской области отказало учреждению во внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о некоммерческой организации. Для устранения замечаний регистрирующего органа негосударственным образовательным учреждением 09.09.2011 устав вновь направлен в ОАО "РЖД" для внесения исправлений и утверждение.

Таким образом, неисполнение предписания в срок, установленный Ростобрнадзором, обусловлено объективными обстоятельствами, связанными с процедурными вопросами принятия, утверждения устава, а также его регистрации в порядке, установленном законом. При этом из материалов дела следует, что учреждение от обязанности исполнения предписания не уклонялось, а, напротив, предпринимало все необходимые юридически значимые действия для внесения изменений в устав и его регистрации. Кроме того, сам по себе факт неисполнения предписания в срок не является основанием для аннулирования лицензии образовательного учреждения.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 07.02.2002 N 16-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, Постановлениях от 21.11.2002 N 6, N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Информационном письме от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. При этом условие виновности деяния для возможности применения таких последствий, как приостановление либо аннулирование лицензии, является общим положением законодательства, входит в общие начала назначения наказания.

Следовательно, аннулирование лицензии или приостановление ее действия на какой-либо срок является видом ответственности, привлечение к которому без установления вины лицензиата невозможно.

Прекращение действия лицензии является крайней мерой, ограничивающей право образовательного учреждения на осуществление деятельности, а потому ее применение допустимо лишь в крайних случаях.

Между тем материалы дела свидетельствуют о том, что несвоевременное исполнение негосударственным образовательным учреждением требований Ростобрнадзора обусловлено объективными причинами, поскольку внесение как самих изменений в устав учреждения, так и государственная регистрация изменений представляет собой длительную по времени процедуру, связанную с согласованием изменений в устав с учредителем, а также необходимостью регистрации изменений в установленном законом порядке. При этом из материалов дела следует, что учреждением предпринимались меры к своевременному исполнению требований лицензирующего органа.

Доводы заявителя жалобы не принимаются судом, как не соответствующие вышеизложенной правовой позиции Конституционного Суда РФ и ВАС РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.10.2011 по делу N А53-15465/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Региональной службы по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок со дня изготовления его полного текста в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Н. Иванова

Судьи

Л.А. Захарова О.А. Сулименко