Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2011 г. N 02АП-7281/11

г. Киров

14 декабря 2011 г.

Дело N А28-8107/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 декабря 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Буторина К.И., действующего на основании доверенности от 04.08.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову

на решение Арбитражного суда Кировской области от 27.10.2011 по делу N А28-8107/2011, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,

по заявлению муниципального казенного учреждения "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" (ИНН 4345288563, ОГРН 1104345019184; место нахождения: 610004, г. Киров, ул. Ленина, д. 15)

к отделу государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову (место нахождения: 610000, г. Киров, пер. Химический, д. 1а)

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

муниципальное казенное учреждение "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" (далее заявитель, МКУ "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову (далее - ответчик, Отдел, административный орган) от 16.05.2011 N 43 АА 071801 о назначении Учреждению административного наказания по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 27.10.2011 заявленные требования муниципального казенного учреждения "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" удовлетворены, постановление ответчика признано незаконным и отменено.

Отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов жалобы ответчик указывает, что в действиях Учреждения имеются признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ. Согласно пункту 3.1.1. Устава одна из основных целей и задач Учреждения - обеспечение сохранности развития автомобильных дорог на территории муниципального образования "город Киров" (далее - МО "город Киров"), улучшение их технического состояния и содержание территорий общего пользования. В Уставе заявителя не предусмотрено, что администрация города Кирова должна передать ему или закрепить за ним на каком-либо праве какие-либо дороги и улицы в оперативное управление, автодорога Киров-Русское с 1 по 25 километр целиком входит в границы территории МО "город Киров". При таких обстоятельствах ответчик полагает, что Учреждение обязано осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий, должно обеспечить сохранность дорог на территории МО "город Киров", улучшение их технического состояния и содержания территорий общего пользования независимо от того, передан ли ему какой-либо участок дороги или улицы.

Доводы жалобы поддержаны представителем ответчика в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

Заявитель отзыв на апелляционную жалобу не представил, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, должностным лицом Отдела 21.04.2011 проведена проверка состояния проезжей части автомобильной дороги Киров-Русское от границ города до села Русского Октябрьского района г. Кирова, улиц пос. Садаковского. В ходе проверки выявлен факт нарушения требований пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, пунктов 3.1.2, 3.2.3 ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", несоблюдения требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог и улиц Октябрьского района г. Кирова, не принятия мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на данном участке дороги, если пользование таким участком угрожает безопасности дорожного движения.

Результаты проверки отражены в акте контрольного обследования улично-дорожной сети (л.д. 47-48), приложенных к нему фотоматериалах (л.д.49-70).

22.04.2011 государственным инспектором дорожного надзора Отдела вынесено определение о возбуждении в отношении Учреждения дела об административном правонарушении по статье 12.34 КоАП РФ (л.д. 33).

29.04.2011 в отношении заявителя в присутствии представителя МКУ "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" составлен протокол N 43 АА 130579 об административном правонарушении (л.д.22).

16.05.2011 начальник Отдела вынес постановление N 43 АА 071801, которым Учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 руб. (л.д. 21).

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель оспорил его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из недоказанности наличия в действиях Учреждения состава вменяемого правонарушения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент выявления вменяемого правонарушения) (далее - Закон N 196-ФЗ) установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, определено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

ГОСТ Р 50597-93 установлены перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения. Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды. Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.

Статьей 12.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

В силу вышеизложенного субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, является лицо, уполномоченное осуществлять содержание, эксплуатацию и ремонт дорог и дорожных сооружений.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом того обстоятельства, что на момент вынесения Отделом постановления от 16.05.2011 обязанность по содержанию участка автомобильной дороги Киров-Русское была возложена на Учреждение.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для опровержения указанного вывода в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона N 196-ФЗ обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Под дорожной деятельностью в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 N 19/41 утверждены Правила внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров (далее - Правила благоустройства), которыми установлен порядок и требования по содержанию и уборке городской территории, содержанию и внешнему благоустройству жилых и нежилых зданий, иных сооружений и объектов, проведению ремонтных и строительных работ зданий, сооружений, выполнение которых осуществляется путем совершения необходимых действий и заключения соответствующих договоров.

Из указанных правил следует, что к объектам внешнего благоустройства отнесены, в том числе городские дороги и элементы их благоустройства.

Согласно пункту 3.1 Правил благоустройства содержание территории города заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих, в том числе содержание и обустройство общегородских магистралей, улиц, включая тротуары.

Пунктом 3.2 Правил благоустройства установлено, что физические и юридические лица содержат закрепленные за ними территории.

В состав закрепленной территории согласно Правилам благоустройства включается предоставленная территория (земельный участок, предоставленный гражданам и юридическим лицам в соответствии с действующим законодательством) и прилегающая территория (земельный участок из территорий общего пользования, являющийся смежным с границами земельного участка, предоставленного под соответствующий объект).

Границы закрепленных территорий определяются и утверждаются уполномоченными органами администрации города Кирова.

Для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления (часть 4 статьи 51 Закона N 131-ФЗ).

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

На основании пункта 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со статьей 296 названного Кодекса.

В силу пункта 1 статьи 296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Материалами дела подтверждается, что Учреждение создано в соответствии с постановлением администрации города Кирова от 19.04.2011 N 1095 (далее - постановление N 1095, л.д.9) в связи с совершенствованием правового положения муниципальных учреждений путем изменения типа муниципального учреждения "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова".

Пунктом 2 указанного постановления определено, что Учреждение создано в целях организации мероприятий по обеспечению сохранности и развития автомобильных дорог на территории муниципального образования "город Киров", улучшения их технического состояния, содержания территорий общего пользования.

Пунктом 6.1 постановления N 1095 указано на необходимость подготовить перечень имущества, подлежащего закреплению за МКУ "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" на праве оперативного управления.

Основными направлениями деятельности Учреждения в силу пунктов 3.1.1, 3.2.2, 3.2.6 Устава являются обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог на территории муниципального образования "город Киров", улучшения их технического состояния, содержания территорий общего пользования; участие в разработке и реализации ведомственных целевых программ по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения; выполнение функций заказчика и заключение от имени муниципального образования муниципальных контрактов по содержанию и ремонту проезжей части дорог.

Пунктом 4.3 Устава заявителя установлено, что имущество, являющееся муниципальной собственностью, закрепляется за Учреждением на праве оперативного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным, утверждение ответчика, что по смыслу возложенных на Учреждение функций и задач передача ему имущества в оперативное управление не требуется, отклоняется судом как не основанное на нормах действующего законодательства и представленных в дело доказательствах.

Доводы жалобы, что Уставом Учреждения не предусмотрена обязанность администрации города Кирова по передаче имущества (дорог, улиц) в оперативное управление заявителя не принимаются с учетом положений пункта 6.1 постановления N 1095 и пункта 4.3 Устава заявителя.

Ссылаясь на пункт 3.1.1 Устава Учреждения, ответчик не доказал, что на МКУ "Дирекция дорожного хозяйства города Кирова" возложено обеспечение сохранности и развития именно всех автомобильных дорог на территории муниципального образования "город Киров".

В рассматриваемом случае, как правильно указал суд первой инстанции, материалами дела не подтверждается, что участок автомобильной дороги Киров-Русское с 1 по 25 километр находится на балансе Учреждения.

Доказательств передачи заявителю в оперативное управление указанной автомобильной дороги или ее части, подписания актов приема-передачи, в материалы дела не представлено.

Доводы заявителя, что спорный участок автодороги Учреждению не передавался, в силу чего обязанность по содержанию данного участка у заявителя отсутствует, административным органом не опровергнуты.

В нарушение части 4 статьи 210 АПК РФ ответчик не доказал, что на Учреждение возложена ответственность за содержание автомобильной дороги Киров-Русское с 1 по 25 километр, за надлежащую организацию исполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию участка, обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств на данном участке дороги.

Таким образом, ответчиком не доказано, что Учреждение является субъектом вменяемого ему правонарушения.

Доводы апелляционной жалобы, что у Учреждения имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку при проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности, суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

Эти обстоятельства подлежали установлению административным органом при вынесении постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии с подпунктами 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; мотивированное решение по делу.

Согласно пункту 3 статьи 26.1 КоАП РФ одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 16 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Из содержания оспариваемого постановления не представляется возможным установить наличие вины Учреждения в совершении вменяемого административного правонарушения.

При вынесении постановления административный орган ограничился лишь констатацией выявленных нарушений, однако, вопрос о наличии вины Учреждения в совершении вменяемого ему правонарушения им не исследовался.

Принимая во внимание недоказанность административным органом наличия признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, оснований для привлечения заявителя к административной ответственности у ответчика не имелось.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление. Решение Арбитражного суда Кировской области от 27.10.2011 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 27.10.2011 по делу N А28-8107/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

А.В. Караваева Т.В. Лысова