Свобода передвижения в белорусском законодательстве в системе иных прав и свобод человека (Д.Г. Василевич, "Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.)

Свобода передвижения в белорусском законодательстве
в системе иных прав и свобод человека

Правам и свободам человека в современных условиях уделяется самое пристальное внимание как международными организациями, так и в юридической, философской, социологической и иной литературе. В юридической литературе можно отметить труды таких известных в этой области специалистов, как Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, Л.Д. Воеводин.

Права и свободы человека не только имеют универсальный характер, но и взаимосвязаны; ограничение или необоснованное (в ущерб другим лицам) расширение прав одних часто влияет на содержание всей системы прав других лиц. Можно утверждать, что система прав, свобод и обязанностей человека подобна периодической таблице Д.И. Менделеева. Подтверждением тому служит постоянный процесс выявления новых прав и свобод.

Реализация права на свободу передвижения, место жительства неразрывно связана с реализацией других прав и свобод - личных, политических, экономических, социальных, культурных. Свобода передвижения означает право на невмешательство в личную жизнь, включая выбор образа жизни. Безусловно, нет необходимости слепо копировать западные стандарты, когда "плодится" армия лиц без определенного места жительства.

В целях предотвращения деградации части населения полагаем целесообразными осуществление учета этих лиц, изучение причин их ухода из активной социальной жизни. Выполнение данной задачи вполне осуществимо с учетом существования института прописки (в настоящее время готовится акт о переходе на регистрационный учет населения), возможностей соответствующих служб правоохранительных органов, включая участковых инспекторов. Если уж специалисты, изучающие фауну Беларуси, при необходимости могут назвать достаточно точное число животных и птиц, обитающих в лесах, на водных просторах, то в данном-то случае речь идет о людях, которые живут не в лесу, а в населенных пунктах, но которые злоупотребляют своим правом на свободу передвижения и иногда совершают преступления (кражи, убийства), представляя определенную угрозу для других членов общества.

Необходимо наладить контроль за перемещением этих лиц, используя информационные технологии. Некоторое ущемление их в иных правах (например, неприкосновенности частной жизни) допустимо, поскольку их "частная" жизнь уже давно протекает совершенно публично - на улицах, в подъездах, в парках, скверах и т.п.

Свобода передвижения, как и свобода вообще, тесно связана с необходимостью не только уголовного или административного преследования, но и применения таких превентивных мер, как арест или задержание. Действующее в этой области законодательство нуждается в серьезном совершенствовании. Это касается сроков рассмотрения административных дел, судебной защиты, допуска адвоката и др.

Обеспечить каждому право на свободу передвижения - значит обеспечить равенство всех перед законом, который соответствует Конституции Республики Беларусь. Равенство, в свою очередь, предполагает равное отношение со стороны закона, возможность установления в нем с учетом дозволенных критериев лишь тех ограничений, которые разумны*(1).

Отсутствие прописки - еще не гарантия свободы передвижения. Эта свобода может быть ограничена, например, по расовому признаку. Так, в течение многих десятилетий чернокожие боролись за равные права с белыми. Им запрещено было пребывать в автобусах и другом транспорте (железнодорожном) для белых, учиться в учебных заведениях для белых, во многих городах еще в середине XX столетия были приняты муниципальные решения о специально отведенных местах для проживания чернокожих*(2). Потребовалось много усилий для ликвидации сегрегации на транспорте, в организациях обслуживания, местах общественного пользования.

Свобода передвижения предполагает право перемещать и свою собственность (имущество). В противном случае не может быть и речи о полноценной свободе передвижения.

В белорусской практике остается нерешенным вопрос о выплате пенсий тем гражданам Республики Беларусь, которые выехали на постоянное место жительства за рубеж, но сохранили свое гражданство.

В настоящее время пенсии выплачиваются лишь тем, кто уехал в государства, с которыми Республикой Беларусь заключены соответствующие международные соглашения. Известно, например, что в странах Прибалтики живет очень много граждан Республики Беларусь - пенсионеров, которым пенсия была назначена у нас, но в связи с выездом не выплачивается. Полагаем, что избранный путь - выплата пенсий таким лицам лишь при наличии международных соглашений - ошибочен и ограничивает зафиксированные в Конституции Республики Беларусь право на свободу передвижения (ст. 30), право на пенсионное обеспечение (ст. 47), равенство всех перед законом и недопустимость какой-либо дискриминации (ст. 22).

Согласно Конституции Республики Беларусь ее территория является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь (ст. 9). Уже это определение (а не только ст. 30 Конституции, на которую обычно ссылаются в литературе, когда касаются вопроса о свободе передвижения и выбора места жительства) дает правовую основу для утверждения о естественном характере данной свободы.

Насколько свободно государство в определении условий для приема в гражданство, существуют ли здесь ограничения либо его суверенная воля проявляется абсолютно?

Наряду с иными условиями законы о гражданстве многих стран предусматривают в качестве условия приобретения гражданства определенный ценз оседлости, т. е. постоянное проживание на территории государства в течение определенного срока (от 5 до 10 последних лет)*(3).

При решении данного вопроса очень важно определить, какие периоды засчитываются в срок проживания на территории государства.

В статье 14 Закона Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. "О гражданстве Республики Беларусь" предусмотрено, что любое лицо, достигшее 18-летнего возраста, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Республики Беларусь, если это лицо, в частности, проживает на территории Республики Беларусь после получения разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь в течение семи лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей названной статьи. Срок проживания на территории Республики Беларусь считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Республики Беларусь не более чем на три месяца в течение каждого года.

Следует обратить внимание на следующие коллизии между данным Законом и налоговым законодательством Республики Беларусь.

Согласно ст. 3 Закона Республики Беларусь от 21 декабря 1991 г. "О подоходном налоге с физических лиц" (с последующими изменениями и дополнениями)*(4) определение времени фактического нахождения физического лица на территории Республики Беларусь в целях признания этого лица налоговым резидентом Республики Беларусь производится в соответствии со ст. 17 Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь от 19 декабря 2003 г. Если положения указанной статьи не позволяют однозначно определить время фактического нахождения физического лица на территории Республики Беларусь, определение времени фактического нахождения этого лица на территории Республики Беларусь осуществляется в порядке, установленном Министерством Республики Беларусь по налогам и сборам. Порядок подтверждения физическим лицом времени его фактического нахождения на территории Республики Беларусь и представления в налоговые органы документов, необходимых для такого подтверждения, а также перечень таких документов устанавливаются указанным Министерством.

В соответствии с Налоговым кодексом налоговыми резидентами Республики Беларусь признаются физические лица, которые фактически находились на территории Республики Беларусь более 183 дней в календарном году. Ко времени фактического нахождения на территории Республики Беларусь относится время непосредственного пребывания физического лица на территории Республики Беларусь, а также время, на которое это лицо выезжало за пределы территории Республики Беларусь на лечение, отдых, в командировку или на учебу.

В статье 14 Налогового кодекса дано определение понятия "место жительства" применительно к физическому лицу - плательщику налогов: место жительства плательщика - место (населенный пункт, дом, квартира или иное жилое помещение), где это физическое лицо постоянно или преимущественно проживает, а при невозможности установить такое место жительства - место прописки (регистрации) или иное место, указанное в паспорте или другом удостоверении личности, либо место нахождения имущества этого лица; местом жительства несовершеннолетних в возрасте до 14 лет или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их родителей, усыновителей или опекунов. Таким образом, Налоговый кодекс для целей налогообложения на первое место ставит не требование проживать по месту прописки, а выявление места фактического проживания.

Для налогообложения достаточно присутствия на территории Республики Беларусь более 183 дней в календарном году, при зачете года в установленный семилетний срок для приема в гражданство допустимо отсутствие в течение каждого года не более трех месяцев. Такая формулировка ст. 14 Закона "О гражданстве Республики Беларусь" в принципе позволяет отсутствовать непрерывно шесть месяцев в течение двух лет.

В международной практике условие о сроке проживания на территории государства обычно присутствует в законодательстве, которым предусматривается прием в гражданство. Таким образом, существует связь граждан с территорией, учет которой особенно важен при правопреемстве.

При принятии 18 октября 1991 г. Закона "О гражданстве Республики Беларусь"*(5) законодатель определил, что гражданами Республики Беларусь будут являться не только лица, которые его приобретут в соответствии с этим Законом, но и все те, которые постоянно проживали на территории Республики Беларусь на день вступления в силу настоящего Закона (ст. 2). В постановлении Верховного Совета Республики Беларусь о введении в действие указанного Закона в качестве постоянно проживающих также были определены некоторые категории лиц, временно выехавших за пределы Беларуси (например, на срочную военную службу, обучение, лечение, на работу за границу).

Анализ Закона от 18 октября 1991 г. показывает, что гражданами Республики Беларусь ко дню его вступления в силу стали все, кто постоянно проживал на ее территории. Полагаем, законодатель в данном случае не учел, что в нашем государстве могли постоянно проживать и иностранцы, не желавшие менять гражданство своей страны на гражданство Республики Беларусь.

В данном Законе установлен своего рода срок давности для возможной отмены решения о приобретении или прекращении гражданства. Согласно его ст. 22 отмена решения по вопросам гражданства Республики Беларусь допустима в течение семи лет со дня принятия. Отмена решения возможна при представлении заведомо ложных сведений или подложных документов.

Полагаем, что установление семилетнего срока, по истечении которого нельзя отменять решение по вопросу о гражданстве, является ошибочным. Если речь идет о злоупотреблениях со стороны заявителя, то установление такого рода "амнистий" недопустимо, поскольку законодатель как бы поощряет совершение подобного рода действий. Ведь для приобретения гражданства или его прекращения установлены очень важные условия - это постоянное проживание в течение семи лет на территории Беларуси (а в некоторых случаях и это не требуется), соблюдение и уважение Конституции и иных актов законодательства и др. Представляется, что Закон "О гражданстве Республики Беларусь" следовало бы дополнить нормой, согласно которой при нарушении виновным лицом этих условий решение о предоставлении гражданства может быть пересмотрено.

Согласно ст. 14 Договора о создании Союзного государства, заключенного Беларусью и Россией 8 декабря 1999 г., граждане государств-участников одновременно являются гражданами Союзного государства, где признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. В этой статье также предусмотрено, что до принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств-участников, договорами между ними в данной области и Договором. В Договоре предусмотрено, что граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранными в Парламент Союзного государства, а также назначаться на должности в органы Союзного государства, граждане Союзного государства имеют право на создание союзных общественных объединений.

В развитие Договора о создании Союзного государства заключен ряд соглашений. Отметим особо Соглашение об обеспечении равных прав граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства на территориях государств - участников Союзного государства (подписано в Санкт-Петербурге 24 января 2006 г. и ратифицировано государствами-участниками). По существу, граждане двух государств реально уравнены в праве на свободу передвижения и выбор места жительства, хотя и сохранены некоторые формальные требования, например, относительно необходимости регистрации по истечении тридцати дней пребывания на территории другого государства.

Сравнительный анализ положений Договора о создании Союзного государства, указанного Соглашения и Договора о Конституции для Европы показывает, что в них много общего. Гражданство ЕС и гражданство Союзного государства является дополнительным к национальному. Оно возникает, если есть национальное гражданство. В Союзном государстве и в рамках ЕС предоставлено право участвовать в муниципальных (местных) выборах. Лишение национального гражданства влечет утрату гражданства Союзного государства. Общим является недопустимость какой-либо дискриминации в вопросах гражданства и связанных с этим прав. Конечно, на определенном этапе развития могут быть определенные преференции в реализации тех или иных прав и свобод. Однако это должно базироваться на законодательных актах, основанных на заключенных международных договорах.

По мере развития отношений в рамках Союзного государства возникнет необходимость, по нашему мнению, согласования не только визового порядка въезда иностранцев из третьих стран, но и условий и порядка приема в гражданство граждан третьих стран и лиц без гражданства, так как различный подход может существенно повлиять на интересы государства - участника Союзного государства. Желательно максимально упростить прием в гражданство государства-участника граждан другого Союзного государства, например, при условии проживания не только в Союзном, но и в своем государстве требуемый для иностранного гражданина период. Было бы полезно решить вопрос о возможности работы в национальных органах государственной власти граждан другого государства-участника.

Право на свободу передвижения тесно связано с политическими правами и свободами. Так, согласно Избирательному кодексу Республики Беларусь в список граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, включаются все граждане Республики Беларусь, достигшие ко дню или в день выборов, референдума, голосования об отзыве депутата 18 лет, постоянно или временно проживающие к моменту составления списка на территории данного участка для голосования и имеющие право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата. Гражданин, имеющий право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, может быть включен в список для голосования только на одном участке. В список граждан, имеющих право участвовать в выборах Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, республиканском референдуме, на участке для голосования, образованном за пределами Республики Беларусь, включаются граждане Республики Беларусь, проживающие на территории иностранного государства или находящиеся в длительной заграничной командировке. В указанный список при обращении в участковую комиссию включаются также граждане Республики Беларусь, прибывшие в иностранное государство в связи с частной, служебной, деловой или туристической поездкой. При этом нередко на практике в списки для голосования граждан включают не по месту их прописки, а по месту фактического жительства.

Проживание на конкретной территории в течение определенного времени иногда является условием избрания на соответствующий пост. Например, согласно ст. 80 Конституции Республики Беларусь Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Эта норма схожа с нормой, содержащейся в Конституции США.

На наш взгляд, гражданин Республики Беларусь, временно выехавший за границу на работу, также сохраняет возможность участия в выборах. Полагаем, что для решения вопроса о том, следует ли лицо относить к числу тех, кто непосредственно проживал в Республике Беларусь перед выборами (несмотря на то, что формально лицо находилось за ее пределами), можно использовать подходы Закона Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. "О гражданстве", хотя он утратил силу в связи с принятием Закона от 1 августа 2002 г.

Решениями Конституционного Суда Республики Беларусь от 15 июня 2001 г. N Р-120/2001 и от 19 июня 2001 г. N Р-121/2001 определен круг лиц, имеющих право участвовать в президентских выборах 2001 г.

В одном случае речь шла о том, можно ли лиц, приехавших в Республику Беларусь из других бывших союзных республик, рассматривать гражданами по рождению, в другом - о выехавшем за пределы Республики Беларусь руководителе БНФ З. Позняке, полагавшем, что есть угроза его преследования в уголовном порядке на родине и потому попросившем политического убежища за рубежом. Конституционному Суду было непросто сформулировать свою позицию, так как не все было однозначно. Однако во втором решении явно прослеживалась идея способствовать демократичности выборов, исключить конфликт.

Согласно ст. 92 Конституции членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области, г. Минска не менее пяти лет. Таким образом, в отличие от требований к кандидату на пост Президента, к будущему члену Совета Республики не предъявляется требование проживания на соответствующей территории не менее пяти лет непосредственно перед выборами. Вместе с тем данную конституционную норму следует применять разумно, а возможно, и детализировать ее в Законе "О Национальном собрании Республики Беларусь". Полагаем, что лицо должно прожить на территории области или г. Минска не менее пяти лет после достижения совершеннолетия. В зачет указанного пятилетнего срока вряд ли должно включаться время, когда будущий натор" ходил в школу или детский сад. Такое правило исключило бы формальный подход и содействовало бы тому, что претендентами на должности членов Совета Республики были бы только те, кто уже имеет определенный политический опыт, знает проблемы конкретной области или г. Минска, ведь Совет Республики - это палата территориального представительства.

Полагаем, что давно назрела необходимость пересмотра нормативных правовых актов, имеющих отношение к прописке, а регистрация должна быть более либеральной. В том виде, в каком прописка существовала в советский период, сохранять ее нельзя. Да и процессы (экономические, политические, социальные), которые произошли в государстве и обществе после распада СССР, привели к существенному изменению законодательства и практики. Например, граждане в связи с развитием рыночных отношений получили больше возможностей для приобретения жилья, а значит, и изменения в силу этого места работы.

Гражданин должен иметь право стать на учет в бюро по трудоустройству не только там, где его место жительства (регистрации), но и в ином месте, где он полагает возможным трудиться. Другое дело, что для предотвращения злоупотреблений своим правом, когда человек посчитает необходимым стать на учет в различных органах по трудоустройству, может быть введена хотя бы символическая плата, компенсирующая работу персонала с его учетными данными.

Представляется, что право на образование также не должно ограничиваться местом жительства.

Существующая "привязка" права на медицинское обслуживание граждан к месту их жительства является, на наш взгляд, разумной, особенно в силу распределения средств бюджета в этой сфере в расчете на одного проживающего. Возможны ограничения свободы передвижения в целях защиты здоровья. Например, могут быть предусмотрены правила о прохождении медицинской проверки (контроля), установлен карантин в отношении лиц, возвращающихся из стран, где возникла эпидемия. Правительство вправе на основе закона высказать свои рекомендации о нежелательности поездок как по мотивам охраны здоровья, так и в других случаях. Уместно отметить, что в зарубежных странах правительство либо иное ведомство (например, Министерство иностранных дел) довольно часто высказывают такие рекомендации.

Исходя из условий формирования рынка жилья, право на строительство дома или квартиры не должно зависеть от места жительства гражданина Республики Беларусь. Определенные ограничения могут быть установлены лишь с точки зрения санитарных норм и пользования льготами.

Если же увязывать в более широком контексте свободу передвижения и пользование отдельными категориями лиц (ветеранами) льготами (например, на оплату коммунальных услуг, топлива, проезд), то их следует предоставлять в зависимости не от места прописки, а от фактического проживания. Назрела необходимость свести к минимуму количество подтверждающих справок. Для этого в качестве "головного" ответственного органа следует определить Министерство жилищно-коммунального хозяйства и его органы на местах. Помочь решить данную проблему по принципу "одного окна" могут информационные технологии, тем более что до 2010 г. должна быть реализована Государственная программа информатизации Республики Беларусь на 2003-2005 гг. и на перспективу до 2010 г. "Электронная Беларусь", утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2002 г. N 1819.

Отдельные элементы регистрации уже компьютеризированы, но их необходимо свести в один банк данных, которым могли бы пользоваться различные государственные службы (коммунальные, здравоохранения, образования, пограничные, налоговые и др.). Координирующую роль при этом должно выполнять Министерство внутренних дел. Формирование базы данных целесообразно осуществлять на уровне города, района, сельсовета.

Д.Г. Василевич,

аспирант Академии управления при

Президенте Республики Беларусь

"Журнал российского права", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998. С. 155-156.

*(2) См.: Василевич Г.А. Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект. Минск, 1995. С. 298-299.

*(3) См.: Чудаков М.Ф. Избирательный процесс: понятие и основные стадии. Минск, 2001. С. 24, 26.

*(4) См.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. N 9. Ст. 145.

*(5) См.: Там же.