Банк России против Росфиннадзора
Выступая в 2001 году с очередным Посланием перед Федеральным Собранием Российской Федерации, Президент Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что "нет смысла цепляться за неработающие ограничения в валютной сфере. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике". Так, в соответствии с проводимым Россией курсом на интеграцию в мировую экономику в стране был осуществлен ряд мероприятий по либерализации валютных операций, правовой основой которых стал Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".
Среди содержащихся в Законе новелл российского валютного права - нормативное закрепление принципов валютного регулирования и валютного контроля, одним из которых в настоящее время является принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля.
В самом общем виде юридическое содержание указанного принципа сводится к тому, что Закон предусматривает единую систему органов валютного регулирования и валютного контроля, а также четко разграничивает их полномочия в установленной сфере деятельности.
С одной стороны, Банк России, будучи наряду с Правительством РФ органом валютного регулирования, издает в пределах своей компетенции акты, обязательные для резидентов и нерезидентов (акты органов валютного регулирования). С другой - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом валютного контроля и наделена полномочиями по применению установленных законодательством РФ мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.
Идея законодателя была проста: один орган устанавливает требования, обязательные для соблюдения всеми лицами, которым они адресованы; другой - осуществляет контроль и надзор за их выполнением и в случае выявления нарушений применяет соответствующие санкции. Однако создатели Закона даже и подумать не могли о том, что теперь, спустя три года после его вступления в силу, в различных российских регионах возникнет череда неожиданных споров, в которых Банк России и Росфиннадзор - звенья одной цепи - окажутся по разные стороны баррикад.
Законом предусмотрена обязанность резидентов и нерезидентов вести учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям. Правом же устанавливать единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления наделен ЦБ РФ как орган валютного регулирования.
Реализуя данные полномочия, Банк России в 2004 году издал Положение от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций". В целях учета валютных операций по внешнеторговому контракту и осуществления контроля за их проведением резидент представляет в уполномоченный банк - банк, в котором резидентом на основании внешнеторгового контракта оформлен паспорт сделки - документы, подтверждающие факт ввоза товаров на таможенную территорию РФ или вывоза товаров с таможенной территории РФ, выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них. Эти так называемые подтверждающие документы представляются резидентом одновременно с двумя экземплярами справки о подтверждающих документах, форма и порядок заполнения которой установлены в Приложении N 1 к Положению N 258-П. При этом п. 2.4 Положения N 258-П предусмотрены сроки выполнения резидентами возложенной на них обязанности.
Далее, согласно Закону резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Частью 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 15.25 КоАП РФ относится к компетенции Росфиннадзора и его территориальных управлений. На протяжении всего периода действия Положения N 258-П орган валютного контроля при выявлении в ходе проверок фактов нарушений резидентами требований актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования привлекал виновных лиц к административной ответственности, в том числе и за нарушение сроков представления справок о подтверждающих документах.
Учитывая то обстоятельство, что административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение, а минимальный размер административного штрафа по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ составляет 40 тыс. рублей, можно достаточно ясно представить себе масштабы деятельности Росфиннадзора и его территориальных управлений.
За предыдущие три года в России сложилась устойчивая практика толкования и применения Положения N 258-П как агентами валютного контроля (таможенными органами и уполномоченными банками) и самим Росфиннадзором, так и судебными органами. Тот факт, что несвоевременное представление резидентом уполномоченному банку справки о подтверждающих документах образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ни разу не подвергался сомнению.
В конце 2006 - начале 2007 г. в разных российских регионах состоялись несколько схожих арбитражных судебных разбирательств между территориальными управлениями Росфиннадзора и юридическими лицами - резидентами: обжалование постановлений о назначении административных наказаний по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Резиденты утверждали, что были привлечены к административной ответственности неправомерно, поскольку справка о подтверждающих документах не является формой учета и отчетности по валютным операциям и административная ответственность за нарушение срока ее представления в уполномоченный банк в настоящее время не установлена. В ряде случаев заявители ссылались на некие письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля ЦБ РФ, содержащие разъяснения по данному вопросу.
Арбитражные суды, соблюдая принцип единообразия, ограничивались в большинстве случаев обычным систематическим толкованием норм ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ч. 4 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 24, ст. 25 Закона и п. 2.1, 2.2, 2.4 Положения N 258-П и отклоняли все подобные доводы резидентов как несостоятельные. Встречалась и иная аргументация.
Весьма оригинальным представляется вывод Арбитражного суда Свердловской области, который в одном из своих решений указал, что установление законодателем срока выполнения публично-правовой обязанности теряет смысл, если при этом отсутствует ответственность за его нарушение. С точки зрения логики данный вывод безупречен, с точки зрения права, к сожалению, - не подкреплен какими-либо ссылками на нормативные правовые акты.
Оценивая упомянутые выше письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля Банка России, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа и Федеральный арбитражный суд Уральского округа обратили внимание на следующие обстоятельства. Данные письма не вносят каких-либо изменений в нормативные акты, устанавливающие порядок представления подтверждающих документов, равно как и не обладают признаками нормативных правовых актов. Они не устанавливают прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, поскольку не прошли надлежащую процедуру регистрации и не были официально опубликованы. Поэтому данные письма носят рекомендательный, информационный (разъяснительный) характер и не обязательны для применения юридическими и физическими лицами.
В начале 2007 года в Арбитражном суде г. Москвы состоялось судебное разби
