Банк России против Росфиннадзора (Д. Бондаренко, "эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2007 г.)

Банк России против Росфиннадзора

Выступая в 2001 году с очередным Посланием перед Федеральным Собранием Российской Федерации, Президент Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что "нет смысла цепляться за неработающие ограничения в валютной сфере. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике". Так, в соответствии с проводимым Россией курсом на интеграцию в мировую экономику в стране был осуществлен ряд мероприятий по либерализации валютных операций, правовой основой которых стал Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Среди содержащихся в Законе новелл российского валютного права - нормативное закрепление принципов валютного регулирования и валютного контроля, одним из которых в настоящее время является принцип единства системы валютного регулирования и валютного контроля.

В самом общем виде юридическое содержание указанного принципа сводится к тому, что Закон предусматривает единую систему органов валютного регулирования и валютного контроля, а также четко разграничивает их полномочия в установленной сфере деятельности.

С одной стороны, Банк России, будучи наряду с Правительством РФ органом валютного регулирования, издает в пределах своей компетенции акты, обязательные для резидентов и нерезидентов (акты органов валютного регулирования). С другой - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом валютного контроля и наделена полномочиями по применению установленных законодательством РФ мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.

Идея законодателя была проста: один орган устанавливает требования, обязательные для соблюдения всеми лицами, которым они адресованы; другой - осуществляет контроль и надзор за их выполнением и в случае выявления нарушений применяет соответствующие санкции. Однако создатели Закона даже и подумать не могли о том, что теперь, спустя три года после его вступления в силу, в различных российских регионах возникнет череда неожиданных споров, в которых Банк России и Росфиннадзор - звенья одной цепи - окажутся по разные стороны баррикад.

Законом предусмотрена обязанность резидентов и нерезидентов вести учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям. Правом же устанавливать единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления наделен ЦБ РФ как орган валютного регулирования.

Реализуя данные полномочия, Банк России в 2004 году издал Положение от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций". В целях учета валютных операций по внешнеторговому контракту и осуществления контроля за их проведением резидент представляет в уполномоченный банк - банк, в котором резидентом на основании внешнеторгового контракта оформлен паспорт сделки - документы, подтверждающие факт ввоза товаров на таможенную территорию РФ или вывоза товаров с таможенной территории РФ, выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них. Эти так называемые подтверждающие документы представляются резидентом одновременно с двумя экземплярами справки о подтверждающих документах, форма и порядок заполнения которой установлены в Приложении N 1 к Положению N 258-П. При этом п. 2.4 Положения N 258-П предусмотрены сроки выполнения резидентами возложенной на них обязанности.

Далее, согласно Закону резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Частью 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 15.25 КоАП РФ относится к компетенции Росфиннадзора и его территориальных управлений. На протяжении всего периода действия Положения N 258-П орган валютного контроля при выявлении в ходе проверок фактов нарушений резидентами требований актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования привлекал виновных лиц к административной ответственности, в том числе и за нарушение сроков представления справок о подтверждающих документах.

Учитывая то обстоятельство, что административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение, а минимальный размер административного штрафа по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ составляет 40 тыс. рублей, можно достаточно ясно представить себе масштабы деятельности Росфиннадзора и его территориальных управлений.

За предыдущие три года в России сложилась устойчивая практика толкования и применения Положения N 258-П как агентами валютного контроля (таможенными органами и уполномоченными банками) и самим Росфиннадзором, так и судебными органами. Тот факт, что несвоевременное представление резидентом уполномоченному банку справки о подтверждающих документах образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ни разу не подвергался сомнению.

В конце 2006 - начале 2007 г. в разных российских регионах состоялись несколько схожих арбитражных судебных разбирательств между территориальными управлениями Росфиннадзора и юридическими лицами - резидентами: обжалование постановлений о назначении административных наказаний по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. Резиденты утверждали, что были привлечены к административной ответственности неправомерно, поскольку справка о подтверждающих документах не является формой учета и отчетности по валютным операциям и административная ответственность за нарушение срока ее представления в уполномоченный банк в настоящее время не установлена. В ряде случаев заявители ссылались на некие письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля ЦБ РФ, содержащие разъяснения по данному вопросу.

Арбитражные суды, соблюдая принцип единообразия, ограничивались в большинстве случаев обычным систематическим толкованием норм ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, ч. 4 ст. 5, п. 2 ч. 2 ст. 24, ст. 25 Закона и п. 2.1, 2.2, 2.4 Положения N 258-П и отклоняли все подобные доводы резидентов как несостоятельные. Встречалась и иная аргументация.

Весьма оригинальным представляется вывод Арбитражного суда Свердловской области, который в одном из своих решений указал, что установление законодателем срока выполнения публично-правовой обязанности теряет смысл, если при этом отсутствует ответственность за его нарушение. С точки зрения логики данный вывод безупречен, с точки зрения права, к сожалению, - не подкреплен какими-либо ссылками на нормативные правовые акты.

Оценивая упомянутые выше письма Департамента финансового мониторинга и валютного контроля Банка России, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа и Федеральный арбитражный суд Уральского округа обратили внимание на следующие обстоятельства. Данные письма не вносят каких-либо изменений в нормативные акты, устанавливающие порядок представления подтверждающих документов, равно как и не обладают признаками нормативных правовых актов. Они не устанавливают прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, поскольку не прошли надлежащую процедуру регистрации и не были официально опубликованы. Поэтому данные письма носят рекомендательный, информационный (разъяснительный) характер и не обязательны для применения юридическими и физическими лицами.

В начале 2007 года в Арбитражном суде г. Москвы состоялось судебное разбирательство между юридическим лицом - резидентом, с одной стороны, и Росфиннадзором и его территориальным управлением - с другой. Резидент требовал признать незаконными и отменить постановление территориального управления Росфиннадзора о назначении ему административного наказания по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ и решение Росфиннадзора, которым указанное постановление оставлено без изменения. Данный спор заслуживает особенного внимания, поскольку резиденту удалось настоять на привлечении Банка России к участию в деле в качестве третьего лица.

Явившиеся в судебное заседание представители Банка России сообщили следующее. Закон различает понятия "учет и отчетность по валютным операциям" и "документы и информация, связанные с проведением валютных операций". В настоящее время обязанность по учету проводимых резидентами валютных операций возложена на уполномоченные банки, справка о подтверждающих документах, в свою очередь, относится к документам и информации, связанным с проведением валютных операций. Иными словами, полномочия ЦБ РФ по установлению единых форм учета и отчетности по валютным операциям реализованы им только в отношении уполномоченных банков. Для резидентов, не являющихся уполномоченными банками, и нерезидентов формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления не установлены, в связи с чем ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за нарушение порядка или сроков представления справки о подтверждающих документах.

Арбитражный суд г. Москвы удовлетворил требования резидента в полном объеме, мотивировав свое решение тем, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования толкуются в пользу резидентов. Однако при пересмотре дела в Девятом арбитражном апелляционном суде решение суда первой инстанции было отменено и в удовлетворении требований заявителю отказано. В последующем постановление суда апелляционной инстанции было оставлено без изменения постановлением ФАС Московского округа.

В целом позиция арбитражных судов ясна: толкование норм материального права является исключительной прерогативой суда, и любые действия, направленные на его подмену каким-либо иным лицом, недопустимы. Вероятно, одна из причин, по которой арбитражные суды соглашаются с Росфиннадзором по спорному вопросу, заключается в том, что орган валютного контроля придерживается достаточно четкой и последовательной правовой позиции, основанной на буквальном толковании российского законодательства.

Вместе с тем позиция ЦБ РФ представляется весьма противоречивой. С одной стороны, Банк России отказывается давать какие-либо официальные разъяснения в порядке, установленном Положением ЦБ РФ от 18.07.2000 N 115-П. В то же время его представители, озвучивая мнение ЦБ РФ в судебных заседаниях, утверждают, что это не умозаключения частных лиц, а официальная позиция самого Банка.

Последнее слово в этой борьбе еще не сказано, но уже сейчас очевидно одно: неважно, за кем останется это последнее слово, гораздо важнее - сохранение единства системы валютного регулирования и валютного контроля, которое находится под серьезной угрозой.

Д. Бондаренко,

аспирант кафедры административного и финансового права МГИМО(У)

МИД России

"эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2007 г.