Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2011 г. N 05АП-8276/11

г. Владивосток

14 декабря 2011 г.

Дело N А24-3318/2011

Резолютивная часть постановления оглашена 12 декабря 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2011 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А. В. Пятковой

судей Т.А. Солохиной, Е.Л. Сидорович

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.С. Барановой

при участии

от истца - не явились, извещены

от ответчика - Черняк И.В. по доверенности от 01.09.2011, сроком действия до 31.12.2011, паспорт; Каплюк М.В. по доверенности от 22.01.2011, сроком действия до 31.12.2011, удостоверение

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае

апелляционное производство N 05АП-8276/2011

на решение от 13.10.2011 судьи Д.Н. Довгалюка

по делу N А24-3318/2011 Арбитражного суда Камчатского края

по иску (заявлению) Администрации городского округа "поселок Палана"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае

о признании незаконным предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа "поселок Палана" (далее заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании незаконным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (далее управление, Росфиннадзор, ответчик) от 04.07.2011 N 22 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Решением суда от 13.10.2011 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как вынесенное с нарушением норм материального права.

По мнению управления, при проведении контрольных действий, таких как контрольный обмер органы Росфиннадзора руководствуются Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными Приказом Министерства финансов от 13.06.1995 N 49, которые содержат подробный порядок проведения инвентаризации имущества.

В соответствии с п.2.3 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств персональный состав постоянно действующих и рабочих инвентаризационных комиссий утверждает руководитель проверяемой организации, в данном случае глава Администрации городского округа "поселок Палана", который в силу требований нормативно-правовых актов должен обеспечить точную и полную проверку фактического наличия имущества в установленные сроки (обеспечить рабочей силой для перевешивания и перемещения грузов, технически исправным весовым хозяйством, измерительными и контрольными приборами, мерной тарой).

Врио главы Администрации городского округа "Поселок Палана" Тихоновым М.А. было издано распоряжение от 15.05.2011 N 126-р, которым назначен представитель администрации, участвующий при проведении контрольного обмера.

В соответствии с требованиями Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств проведен выборочный контрольный обмер, результаты которого отражены в акте от 16.05.2011, подписанным должностным лицом Росфиннадзора Черняк И.В., представителем проверяемой организации Арцуевой З.С. и Петровой Т.М., осуществляющей технический надзор за реконструкцией и ремонтом автомобильных дорог.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что контрольные обмеры произведены ревизором управления Росфиннадзора.

Кроме того, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что акт контрольного обмера не содержит сведений об использованных измерительных приборах, о точности и достоверности производимых измерений.

Действующим законодательством не установлена какая-то конкретная форма акта контрольного обмера и не установлен перечень сведений, содержащихся в акте. Нормативными документами не предусмотрено, что в актах обмеров должна указываться методика или способ проведения обмеров. Обмеры в натуре производятся рулеткой, правила вычисления объемов работ указаны в сборниках строительных норм и правил по каждому виду строительно-монтажных работ.

В ходе составления акта контрольного обмера от 16.05.2011 измерения производились стандартной рулеткой: измерялась длина и ширина верхнего покрытия автомобильных дорог, съездов и отливов на этих дорогах. А также длина и ширина тротуаров, откосов, устройство бортовых камней в погонных метрах. Длина дороги по оси замерена аршином (шаг аршина 2 м.), а затем перепроверена рулеткой, расхождения по замерам не установлено. На основании записей произведен расчет фактического покрытия дорожного полотна с учетом съездов и отливов. Площади поверхности автомобильных дорог, тротуаров, откосов вычислялись математическим путем на основании показателей, полученных в результате обмеров.

Кроме того, рулетка, которой производились замеры поверена, о чем сделана отметка в начале ленты с указанием эталонной меры длины и допустимой погрешности, которая учтена при замерах путем округления десятых долей до целых чисел в большую сторону.

Таким образом, вывод суда о ненадлежащем содержании и оформлении акта не основан на нормах права.

Со стороны заявителя не представлено доказательств того, что произведенные управлением замеры не соответствуют действительности.

Более того, из письма Управления ФСБ России по Камчатскому краю от 21.10.2011 N 95/4/2-1428 следует, что в рамках проведения доследственной проверки проведен повторный контрольный обмер указанных автомобильных дорог, в результате которого установлено завышение объемов по выполненным работам на общую сумму 7.335.531 руб.

Соответственно выводы Территориального органа Росфинадзора, изложенные в акте контрольного обмера от 16.05.2011, а затем и в оспариваемом предписании, являются достоверными и обоснованными.

Кроме того, представленные в материалы дела акты выполненных работ формы КС-2, подписанные главой администрации городского округа "поселок Палана", на основании которых в период с 01.01.2008 по 31.12.2008 была произведена оплата ремонтных работ в сумме 79.000.000 руб. свидетельствуют о недостоверности первичных бухгалтерских документов заявителя, что также нашло отражение в акте проверки от 17.05.2011 N 54 и в оспариваемом предписании.

В судебном заседании представители управления доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме.

От Администрации городского округа "поселок Палана" в материалы дела поступил письменный отзыв, в котором доводы апелляционной жалобы отклонены, указано на законность и обоснованность решения суда.

Извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы Администрация своего представителя в судебное заседание не направила, в связи с чем коллегия на основании ст.156 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу управления в отсутствие неявившейся стороны.

Из материалов дела коллегий установлено.

В период с 11.05.2011 по 16.05.2011 на основании приказа Врио руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае от 04.05.2011 N 54 главным контролером-ревизором Черняк И.В. проведена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных Корякскому автономному округу на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог в пгт. Палана за 2007-2009 годы в Администрации муниципального образования городского округа "поселок Палана".

В ходе проверки установлено, что в 2007 году из бюджета субъекта Российской Федерации на развитие улично-дорожной сети пгт. Палана Корякского автономного округа выдела субсидия в сумме 79.000.000 руб.

В 2008 году Администрацией городского округа "поселок Палана" проведен открытый аукцион по размещению заказа на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог пгт. Палана по ул. Поротова, ул.Ленина, ул.Обухова.

По результатам конкурса заключены муниципальные контракты от 14.04.2008 N 36-к, от 24.06.2008 N 55-к, от 14.04.2008 N 37-к, от 24.06.2008 N 54-к, от 14.04.2008 N 38-к, от 24.06.2008 N 53-к на общую сумму 79.529.662 руб. с ООО "Коряксервисстрой"

Приемка выполненных работ осуществлялась на основании актов унифицированной формы КС-2, оплата за выполненные работы производилась на основании счетов-фактур, справок о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3). Акты формы КС-2 и справки формы КС-3 подписаны Администрацией, подрядчиком, техническим надзором, подписи заверены печатями.

В ходе проверки использования средств федерального бюджета проведен выборочный контрольный обмер, по результатам которого установлено завышение объема выполненных работ на сумму 6.710.592,19 руб., в том числе:

- устройство цементобетонных покрытий однослойными средствами малой механизации, толщина слоя 20 см на 239,16 кв.м - на сумму 845.131,19 руб.

- устройство цементобетонных покрытий однослойными средствами малой механизации, толщина слоя 20 см (тротуар) на 1.058,71 кв.м - на сумму 3.743.936,06 руб.;

- установка бортовых камней бетонных при ц/б покрытиях на 202,6 м - на сумму 197.997,55 руб.;

- укрепление откосов земляных сооружений посевом многолетних трав с подсыпкой растительной земли вручную на 3.093,29 кв.м - на сумму 1.149.040,56 руб.;

- укрепление бровки откосов земляных сооружений дерновой лентой на 2.932 м - на сумму 774.486,83 руб.

Нарушения, установленные в ходе проверки, отражены в акте от 17.05.2011 N 54.

27.06.2011 Росфиннадзором рассмотрены и отклонены направленные Учреждением разногласия по акту проверки от 17.05.2011 N 54.

На основании вышеуказанного акта проверки Управление направило Администрации предписание от 04.07.2011 N 22 об устранении нарушений бюджетного законодательства, которым Администрации предписано в срок до 09.09.2011 возместить в соответствии с действующим законодательством неправомерные расходы в сумме 6.710.592,19 руб. с последующим их возмещением в доход федерального бюджета.

Администрация, не согласившись с вынесенным предписанием, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, возражения заявителя, коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в силу следующего.

Согласно ч.1 ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля (п.1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (п. 4 Положения).

Согласно пп. 1, 5.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Территориальное Управление Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору в Камчатском крае осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

В соответствии с пп. 91, 94, 95 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки).

Согласно п. 97 Административного регламента заключительная часть акта ревизии (проверки) должна содержать обобщенную информацию о результатах ревизии (проверки), в том числе о выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены.

Пунктом 122 Административного регламента предусмотрено, что на основании материалов проверки руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, в котором указываются, в том числе, факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением (по нарушениям, связанным с использованием денежных средств), нормативно-правового акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение.

Исходя из ст.284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Как следует из оспариваемого предписания от 04.07.2011 N 32 основанием его вынесения стало выявленное в ходе проверки неправомерное расходование денежных средств в сумме 6.710.592,19 руб., в связи с невыполнением объемов работ по строительству, ремонту и реконструкции автомобильной дороги ООО "Коряксервисстрой" на основании муниципальных контрактов.

Факт невыполнения вышеуказанного объема работ был выявлен в ходе контрольного обмера. Результаты которого отражены в акте от 16.05.2011.

Положениями п. 82 Административного регламента установлено, что в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией в проверяемый период. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и т.п.

Согласно п. 83 данного Регламента контрольные действия могут проводиться сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Выборочный способ заключается в проведении контрольного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Объем выборки и ее состав определяются руководителем ревизионной группы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу.

Пунктом 84 Административного регламента установлено, что решение об использовании сплошного или выборочного способа проведения контрольных действий по каждому вопросу программы ревизии (проверки) принимает руководитель ревизионной группы исходя из содержания вопроса программы ревизии (проверки), объема финансовых и хозяйственных операций, относящихся к этому вопросу, состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации, срока ревизии (проверки) и иных обстоятельств.

Из акта проверки от 17.05.2011 N 54 следует, что контрольные действия, проведенные в ходе проверки были проведены выборочным способом, контрольный обмер был произведен на основании распоряжения Врио главы Администрации городского округа "поселок Палана" от 15.05.2011 N 126-р, принятым в порядке, установленном Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными Приказом Минфина РФ от 13.06.1995 N 49.

Однако коллегия учитывает, что согласно п. 2.3. Методических рекомендаций от 13.06.1995 N 49 персональный состав постоянно действующих и рабочих инвентаризационных комиссий утверждает руководитель организации. Документ о составе комиссии (приказ, постановление, распоряжение регистрируют в книге контроля за выполнением приказов о проведении инвентаризации.

В состав инвентаризационной комиссии включаются представители администрации организации, работники бухгалтерской службы, другие специалисты (инженеры, экономисты, техники и т.д.), также в комиссию могут быть включены представители службы внутреннего аудита организации, независимые аудиторские организации.

Отсутствие хотя бы одного члена комиссии при проведении инвентаризации служит основанием для признания результатов инвентаризации недействительными.

Ссылка представителей Управления на распоряжение Врио главы Администрации городского округа "поселок Палана" от 15.05.2011 N 126-р, как на документ, послуживший основанием для проведения выборочного контрольного обмера, коллегией не принимается, поскольку данным распоряжением должностное лицо Администрации лишь назначило своего представителя для участия в контрольном обмере.

Распоряжение на проведение инвентаризации в соответствии с Приказом Минфина РФ от 13.06.1995 N 49 руководителем администрации принято не было.

Также следует учитывать, что в состав комиссии не включены работники бухгалтерской службы администрации, участие которых в силу требований методический указаний от 13.06.1995 N 49 является обязательным.

Таким образом, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что выборочный контрольный обмер был произведен в соответствии с пп. 82-84 Административного регламента на основании решения должностного лица Росфиннадзора, как заранее запланированное и предусмотренное программой проверки от 04.05.2011 контрольное действие, а не в порядке инвентаризации, как на это указывает управление.

Коллегия также поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что акт контрольного обмера не может быть принят в качестве надлежащего доказательства по делу, поскольку данный акт от 16.05.2011 не содержит указаний, каким измерительным прибором были произведены замеры, нет данных о произведенных замерах, указана лишь площадь и выявленные отклонения, а каким образом данные отклонения были рассчитаны, материалы дела не содержат, что лишает суд возможности проверить правильность расчетов.

Доводы управления о применении в ходе замеров поверенной рулетки коллегией не принимается, как неподтвержденный материалами дела.

Доказательства того, что использованные в ходе контрольного действия измерительные приборы "аршин" и "рулетка" могли обеспечить достоверность и точность производимых ими измерений, в материалах дела отсутствуют.

На основании вышеизложенного, коллегия соглашается с судом первой инстанции, что Управлением Росфиннадзора в Камчатском крае не представлено надлежащих доказательств правильности и точности произведенных контрольных обмеров, а также расчетов завышения объема выполненных работ. Выводы Росфиннадзора о завышении объема выполненных работ в тех размерах и суммах, которые указаны в акте проверки и в оспариваемом предписании, преждевременны и носят предположительный характер.

Поскольку выводы о неправомерном расходовании денежных средств в сумме 6.710.592,19 руб. сделаны только на основании акта контрольного обмера от 16.05.2011, суд первой инстанции правомерно признал предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае от 04.07.2011 N 22 незаконным.

Довод апелляционной жалобы о том, что достоверность и обоснованность результатов проверки и вынесения оспариваемого предписания подтверждает письмо Управления ФСБ России по Камчатскому краю от 21.10.2011 N 95/4/2-1428, из которого следует, что в рамках проведения доследственной проверки проведен повторный контрольный обмер указанных автомобильных дорог, в результате которого установлено завышение объемов по выполненным работам на общую сумму 7.335.531 руб., коллегией отклоняется, поскольку результаты доследственной проверки основаны на других замерах и отношений к акту контрольного обмера от 16.05.2011 не имеют. Кроме того, из данного письма не следует, что проверялся тот же участок дороги, а выявленная сумма неправомерных расходов не соответствует сумме, установленной в ходе проверки и отраженной в предписании от 04.07.2011 N 22.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 13.10.2011 по делу N А24-3318/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А. В. Пяткова

Судьи

Т.А. Солохина Е.Л. Сидорович