Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2011 г. N 04АП-4829/11

г. Чита

15 декабря 2011 г.

Дело N А10-2339/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 8 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 3 октября 2011 года по делу N А10-2339/2011 по заявлению Государственного учреждения "Управления капитального строительства Правительства Республики Бурятия" (ОГРН 1020300965630, ИНН 0323082240) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республики Бурятия (ОГРН 1040302993598, ИНН 0326023500) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 14 июня 2011 года по делу N 219 и предписания об устранении нарушения земельного законодательства

с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (ОГРН 1020300971415, ИНН 0326004709), Государственного учреждения здравоохранения "Центр восточной медицины Министерства здравоохранения Республики Бурятия" (ОГРН 1020300971910, ИНН 0323039904) и Общества с ограниченной ответственностью "Ваш Дом" (ИНН 0323100690, ОГРН 1020300904095)

(суд первой инстанции: Мархаева Г.Д.-С.)

при участии в судебном заседании:

от ГУ "Управление капитального строительства Правительства Республики Бурятия": Бардаханов Алексей Васильевич, доверенность от 20 ноября 2011 года N 2144;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республики Бурятия: Будаев Чингис Святославович, специалист-эксперт отдела правового обеспечения, доверенность от 30 июня 2011 года N 93;

от Министерства строительства и модернизации ЖКХ: не было (извещено);

от ГУЗ "Центр восточной медицины Министерства здравоохранения Республики Бурятия": не было (извещено);

от ООО "Ваш дом": не было (извещено)

и установил:

Государственное учреждение "Управление капитального строительства Правительства Республики Бурятия" (далее - ГУ УКС, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (далее - административный орган, Управление Росреестра) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 14 июня 2011 года по делу N 219 и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 14 июня 2011 года.

Определениями Арбитражного суда Республики Бурятия от 11 августа и от 6 сентября 2011 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное учреждение здравоохранения "Центр Восточной медицины Министерства здравоохранения Республики Бурятия" (далее - ГУЗ "Центр восточной медицины"), Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Министерство) и Общество с ограниченной ответственностью "Ваш дом" (далее - ООО "Ваш дом").

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 3 октября 2011 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление о назначении административного наказания признано незаконным и отменено полностью, а обжалуемое предписание признано недействительным. Суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности наличия в действиях (бездействии) ГУ УКС нарушения земельного законодательства и состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также установил ряд нарушений порядка привлечения Учреждения к административной ответственности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росреестра обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и нарушение судом норм материального и процессуального права. В частности, административный орган считает, что обязанность по оформлению правоустанавливающих документов на земельные участки возложена на заказчика (в данном случае - Учреждение). Управление Росреестра считает необоснованными суждения суда первой инстанции о нарушении порядка привлечения ГУ УКС к административной ответственности, обращая внимание на то, что дело об административном правонарушении было возбуждено уполномоченным должностным лицом при наличии предусмотренного статьей 28.1 КоАП РФ повода для этого. По мнению заявителя апелляционной жалобы, необходимость участия в проверке лица, в отношении которого будет возбуждено дело об административном правонарушении, законом не предусмотрена. Административный орган также считает, что суд первой инстанции, признав недействительным предписание в полном объеме, вышел за пределы заявленных требований, и обращает внимание на имеющиеся (как он полагает) расхождения между оглашенной резолютивной частью и письменной резолютивной частью обжалуемого судебного акта.

В отзыве от 29 ноября 2011 года на апелляционную жалобу ГУ УКС выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания третьи лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200044230431 и 67200044230394, возвращенным конвертом N 67200044230387, а также отчетом о публикации 17 ноября 2011 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 и частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей ГУ УКС и Управления Росреестра, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ГУ УКС является некоммерческой организацией, созданной в целях выполнения функций государственного заказчика-застройщика по лимитам государственных капитальных вложений. Основными видами деятельности Учреждения являются: выполнение функций уполномоченного государственного заказчика-застройщика по объектам, строительство которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Бурятия, муниципальных образований; получение и оформление данных для проектирования объектов строительства; подготовка заданий на строительство; техническое сопровождение проектной стадии; оформление разрешительной документации на строительство и реконструкцию, контроль за сроками выданных технических условий на присоединение инженерных коммуникаций; обеспечение освобождения территории строительства; технический надзор и др. (пункт 2.2 Устава). ГУ УКС также осуществляет предпринимательскую деятельность по видам деятельности, указанным в пункте 2.2 Устава и предоставление инжиниринговых услуг по функциям заказчика-застройщика (пункт 2.4 Устава) (т. 2 л.д. 47-58).

В период с 22 марта 2011 года по 18 апреля 2011 года Управлением Росреестра в отношении ГУЗ "Центр восточной медицины" проведена плановая проверка на предмет соблюдения земельного законодательства, по результатам которой составлен акт от 18 апреля 2011 года N 126.

В ходе проверки установлено, что ГУЗ "Центр восточной медицины" на праве постоянного бессрочного пользования принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 03:24:020204:13 и 03:24:020204:62, расположенные в районе Верхней Березовки. На указанных земельных участках ведется строительство лечебного корпуса, котельной, водонапорной башни. При этом каких-либо сведений о государственной регистрации прав на здание лечебного корпуса, водонапорной башни отсутствуют.

Земельный участок с кадастровым номером 03:24:020204:13, расположенный по адресу: г. Улан-Удэ, в 50-ти метрах по направлению на восток относительно ориентира - здание клиники по адресу: г. Улан-Удэ, Верхняя Березовка, д. 11 а, вид разрешенного использования - строительство лечебного корпуса, находится в государственной собственности Республики Бурятия. Общая площадь земельного участка составляет 17 900 кв.м.

В ходе проведения инструментальной проверки установлено, что 1 000 кв.м. ГУЗ "Центр восточной медицины" не используется. Площадь земельного участка, используемая этим медицинским учреждением, составляет 16 920 кв.м., а земельный участок площадью 20 кв.м., смежный с земельным участком с кадастровым номером 03:24:020204:13, занят самовольно (т. 1 л.д. 102).

Земельный участок площадью 4900 кв.м. с кадастровым номером 03:24:020204:62, вид разрешенного использования - строительство котельной, также находится в государственной собственности Республики Бурятия.

В ходе проведения инструментальной проверки установлено, земельный участок площадью около 290 кв.м. ГУЗ "Центр восточной медицины" не используется. Площадь земельного участка, используемая этим медицинским учреждением, составляет 5 190 кв.м. Земельные участки 130 кв.м. с северной стороны и 450 кв.м. с западной стороны, смежные с земельным участком с кадастровым номером 03:24:020204:62, заняты самовольно (т. 1 л.д. 98).

По данному факту 23 мая 2011 года главным специалистом-экспертом отдела государственного земельного контроля Управления Росреестра Рычковым М.Н. в отношении ГУ УКС составлен протокол об административном правонарушении (т. 1 л.д. 27).

Постановлением Управления Росреестра о назначении административного наказания от 14 июня 2011 года ГУ УКС привлечено к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ.

В тот же день Учреждению выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства, в соответствии с которым ГУ УКС предписано в срок до 14 октября 2011 года устранить допущенное нарушение, а именно: оформить в установленном законом порядке правоустанавливающие документы на земельные участки; освободить земельные участки общей площадью 600 кв.м., смежные с земельными участками с кадастровыми номерами 03:24:020204:13 и 03:24:020204:62.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых постановления и предписания, исходя из следующего.

Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Таким образом, объективную сторону данного административного правонарушения составляет, в том числе, использование земельного участка без правоустанавливающих документов на землю. Именно такое правонарушение, как следует из содержания оспариваемого постановления, апелляционной жалобы и объяснений представителя административного органа, и вменено Учреждению.

Под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, сопряженное с невыполнением установленной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на него.

На основании имеющихся в материалах дела доказательств судом первой инстанции установлено, что строительство объектов лечебного корпуса на 70 коек, котельной, водонапорной башни осуществляется для государственных нужд Республики Бурятия. При этом государственным заказчиком является Министерство, а заказчиком-застройщиком - ГУ УКС, а разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию указанных объектов выданы ГУЗ "Центр восточной медицины" (т. 2, л.д. 21 и 42).

Как правильно указал суд первой инстанции, наличие у Учреждения статуса заказчика-застройщика не означает само по себе, что Учреждение одновременно является землепользователем спорных земельных участков и обязано оформить на себя правоустанавливающие документы на эти земельные участки.

Поддерживая позицию суда первой инстанции в этой части, суд апелляционной инстанции дополнительно отмечает следующее.

Из материалов дела следует, что спорные земельные участки находятся в государственной собственности Республики Бурятия и принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования ГУЗ "Центр восточной медицины", которое в силу статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации и является землепользователем.

В соответствии со статьей 269 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

Статьей 20 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (пункт 1). Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками (пункт 4).

Таким образом, пунктом 1 статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации установлены определенные ограничения по использованию земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании (в частности, установлен императивный запрет на распоряжение такими земельными участками).

С учетом приведенных норм права является несостоятельным в правовом отношении вывод Управления Росреестра о необходимости и возможности передачи ГУЗ "Центр восточной медицины" прав на спорные земельные участки Учреждению с оформлением соответствующих правоустанавливающих документов.

Представитель административного органа не смог представить суду апелляционной инстанции какого-либо правового обоснования того, каким образом ГУ УКС могло оформить правоустанавливающие документы на спорные земельные участки, принадлежащие на праве постоянного (бессрочного) пользования ГУЗ "Центр восточной медицины".

Поскольку материалы дела не содержат надлежащих и допустимых доказательств, свидетельствующих о наличии у ГУ УКС статуса землепользователя спорными земельными участками (акт проверки от 18 апреля 2011 года N 126 и объяснение Анчиновой Л.Б. таковыми признать нельзя), суд первой инстанции постановил правильный вывод о недоказанности наличия в действиях Учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, в связи с чем признал оспариваемое постановление незаконным.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о недействительности предписания от 14 июня 2011 года об устранении нарушения земельного законодательства, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно статье 71 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 августа 2011 года) специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами (пункт 1). Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 утверждено Положение о государственном земельном контроле.

Вместе с тем, с даты вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц), то есть с 1 июля 2009 года, при осуществлении государственного земельного контроля на земельных участках, используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, нормы названного Положения о государственном земельном контроле и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственных инспекторов по использованию и охране земель, применяются в части, не противоречащей Закону о защите прав юридических лиц.

В силу части 1 статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе:

- частями 2 и 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц;

- частью 1 статьи 14 Закона о защите прав юридических лиц (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

- частью 4 статьи 16 Закона о защите прав юридических лиц (в части непредставления акта проверки);

- частью 3 статьи 9 Закона о защите прав юридических лиц (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок).

Как уже отмечалось выше, плановая выездная проверка, по результатам которой было выдано предписание от 14 июня 2011 года, была проведена не в отношении Учреждения, а в отношении ГУЗ "Центр восточной медицины".

Следовательно, требования частей 2, 3 и 12 статьи 9, части 16 статьи 10, части 1 статьи 14 и части 4 статьи 16 Закона о защите прав юридических лиц применительно к ГУ УКС административным органом не соблюдались (в частности, отсутствовали основания для проведения плановой проверки Учреждения, распоряжение о проведении проверки в отношении ГУ УКС не принималось, о предстоящей проверке Учреждение не уведомлялось, акт проверки Учреждения не составлялся и ему не представлялся).

На основании части 1 статьи 17 Закона о защите прав юридических лиц одним из правовых (формализованных) результатов проверки является выдача юридическому лицу предписания об устранении выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, предписание от 14 июня 2011 года об устранении нарушения земельного законодательства на основании части 1 статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц подлежит признанию недействительным и отмене.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Учреждение оспаривало названное предписание только в части возложения обязанности произвести оформление земельных участков в установленном порядке, признается необоснованным, поскольку из заявления ГУ УКС вовсе не следует, что предписание оспаривалось в указанной части. Напротив, буквальное толкование заявленного требования (т. 1, л.д. 4) во взаимосвязи с позволяет суду апелляционной инстанции сделать вывод о том, что как постановление о назначении административном наказании, так и предписание оспаривались Учреждением в полном объеме.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что между оглашенной судом первой инстанции резолютивной частью и письменной резолютивной частью обжалуемого судебного акта имеются расхождения (о способе устранения прав и законных интересов Учреждения) проверен и также не нашел своего подтверждения. Более того, представитель Управления Росреестра в ходе рассмотрения апелляционной жалобы просил не учитывать данный довод во внимание.

Таким образом, нарушений норм процессуального права, на которые указывалось в апелляционной жалобе, не установлено.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 000 рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

При применении данной нормы необходимо учитывать сумму административного штрафа, назначенную в качестве административного наказания административным органом. Учитывая, что размер назначенного Учреждению административного штрафа не превышает 100 000 рублей, то в части постановления о назначении административного наказания применяется порядок обжалования, установленный частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 3 октября 2011 года по делу N А10-2339/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 3 октября 2011 года по делу N А10-2339/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа (в части выводов о незаконности постановления от 14 июня 2011 года о назначении административного наказания по делу N 219 - с соблюдением положений части 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов Д.Н. Рылов