Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2011 г. N 18АП-11881/11

г. Челябинск

15 декабря 2011 г.

Дело N А34-4049/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 декабря 2011 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Бояршиновой Е.В., Арямова А.А.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Мохначевой О.П.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 14.10.2011 по делу N А34-4049/2011 (судья Полякова А.И.).

Администрация Мишкинского района Курганской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконными и отмене постановления Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, ГУ МЧС по Курганской области) от 21.07.2011 N 52, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч.1, ч.4 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в сумме 150 000 руб. за нарушение требований пожарной безопасности.

Решением суда первой инстанции от 14.10.2011 заявленное требование удовлетворено, признано незаконным и отменено постановление ГУ МЧС по Курганской области, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч.1, ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в сумме 150 000 руб.

Заинтересованное лицо не согласилось с принятым судебным актом, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права.

В апелляционной жалобе просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленного требования отказать.

В обоснование доводов жалобы заинтересованное лицо указало, что заявителем совершено административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена ч.1, ч.4 ст. 20.4 КоАП РФ, в виде нарушения требований пожарной безопасности. При этом административным органом установлена вина администрации в совершении инкриминируемого ей правонарушении и мероприятия по надзору проведены в соответствии с действующим законодательством.

В жалобе заинтересованное лицо отметило, что административным органом при доказывании виновности администрации в совершении правонарушения установлено, что образовательные учреждения, владея зданиями и имуществом на праве оперативного управления, наделены правом содержания здания. Однако эти здания находятся в собственности администрации, следовательно, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности возлагается на нее. В обоснование своего довода заинтересованное лицо ссылается на ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По мнению заинтересованного лица отсутствуют основания для признания незаконным и отмене постановление ГУ МЧС по Курганской области.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу ГУ МЧС по Курганской области, в котором отклонил ее доводы, просит оставить без изменения решение суда, считает, что отсутствуют основания для привлечения администрации к административной ответственности, предусмотренной ч.1, ч.4 ст. 20.4 КоАП, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители сторон не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствии представителей сторон.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 06.07.2011 инспектором ГУ МЧС России по Курганской области во исполнение распоряжения органа государственного контроля от 30.05.2011 N 34 (л.д. 51-52) в присутствии и.о. директора школы Бахметьевой Е.Л. проведена плановая выездная проверка в отношении МОУ "Гладышевская основная общеобразовательная школа", расположенного по адресу: Курганская область, Мишкинский район, с.Гладышево, ул. Лесная, 1.

В ходе проверки установлены нарушения требований Правил пожарной безопасности, утвержденных приказом МЧС РФ N 313 от 18.06.2003, в частности: 1) в помещении здания применяется автоматическая пожарная сигнализация, оборудованная тепловыми пожарными извещателями - ППБ 01-03 пункт 3, НПБ 110-03 пункт 3; 2) дверь западной лестничной клетки на втором этаже не имеет приспособления для самозакрывания и с уплотнением в притворах - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 6.18 СНиП 21-01-97*; 3) дверь восточной лестничной клетки на втором этаже не имеет приспособления для самозакрывания и с уплотнением в притворах - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 6.18* СНиП 21-01-97*, в здании школы в северной стороне имеется пристроенное помещение котельной к спортивному залу - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 1.8 СНиП II-35- 76*.

На основании этого же распоряжения была проведена проверка и Малоокуневского филиала МОУ "Гладышевская основная общеобразовательная школа", расположенного по адресу: Курганская область, Мишкинский район, д.Малое Окунево, ул.Школьная, д.4.

В ходе проверки было выявлено: 1) в здании школы в западной стороне имеется встроенное помещение котельной - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 1.8 СНиП II- 35-76*; 2) здание школы не защищено автоматической пожарной сигнализацией - ППБ 01-03 пункт 3, НПБ 110-03 пункт 7.1 табл.1.

По результатам проверки составлен акт проверки от 04.07.2011 N 34, (л.д. 53-55).

06.07.2011 на основании материалов проверки в отношении заявителя составлены протоколы об административном правонарушении N 125, 126 предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ и протоколы N 124, 127 предусмотренном частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ в отношении администрации Мишкинского район (л.д. 12-27), заявитель о месте и времени составления протоколов извещен (исходящий заинтересованного лица N 450 от 04.07.2011, входящий заявителя N 04- 09/1693 от 05.07.2011).

Кроме того, 06.07.2011 во исполнение распоряжения органа государственного контроля от 30.05.2011 N 35 (л.д. 56-57) этим же инспектором в присутствии директора школы Павлова Ю.Ф. проведена плановая выездная проверка в отношении МОУ "Восходская средняя общеобразовательная школа", расположенного по адресу: Курганская область, Мишкинский район, с.Восход, ул.Садовая, 5.

В ходе проверки установлены нарушения требований Правил пожарной безопасности, утвержденных приказом МЧС РФ N 313 от 18.06.2003, а именно: 1) в помещениях здания применяется автоматическая пожарная сигнализация, оборудованная тепловыми пожарными извещателями - ППБ 01-03 пункт 3, НПБ 110-03 пункт 3; 2) дверь северной лестничной клетки восточной части на втором этаже из основного здания школы не имеет приспособления для самозакрывания и с уплотнением в притворах - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 6.18 СНиП 21-01- 97*; 3) дверь северной лестничной клетки западной части на втором этаже из основного здания школы не имеет приспособления для самозакрывания и с уплотнением в притворах - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 6.18 СНиП 21-01- 97*; 4) дверь западной лестничной клетки на втором этаже из здания школы-интерната не имеет приспособления для самозакрывания и с уплотнением в притворах - ППБ 01-03 пункт 3, пункт 6.18* СНиП 21-01- 97*; 4) на втором этаже отсутствуют ручные пожарные извещатели - ППБ 01-03 пункт 3, НПБ 88-2001 прил.13;

На основании указанного распоряжения также проведена проверка Сладкокарасинского филиала МОУ "Восходская средняя общеобразовательная школа", расположенного по адресу: Курганская область, Мишкинский район, д.Сладкокарасинское, ул.Школьная, д.12. В ходе проверки было выявлено:- 1)здание школы не защищено автоматической пожарной сигнализацией - ППБ 01-03 пункт 3, НПБ 110-03 пункт 7.1 табл.7; 2) высота эвакуационного выхода из здания школы в тамбур менее 1.90 см. (фактически 1.70см.) - ППБ 01-03 пункт 3, СНиП 21-01-97 пункт 6.16; 3) из здания школы имеется один эвакуационный выход - ППБ 01-03 пункт 3, СНиП 21-01-97 пункт 6.13.

По результатам проверки составлен акт проверки от 04.07.2011 N 35 (л.д. 58-60).

06.07.2011 на основании материалов проверки составлены протоколы об административном правонарушении N 128, 129 предусмотренном ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ в отношении администрации Мишкинского района (л.д. 28-35).

Административный орган пришел к выводу, что администрация МО Мишкинского района виновна в совершении административных правонарушений, поскольку являясь лицом, уполномоченным владеть, пользоваться и распоряжаться зданиями школ при передаче на праве оперативного управления, была обязана и имела возможность профинансировать и выполнить требования пожарной безопасности, но путем бездействия-невыполнения не приняла все зависящие от нее меры по соблюдению требований пожарной безопасности в части выявленных нарушений.

ГУ МЧС России по Курганской области постановлением по делу об административном правонарушении от 21.07.2011 N 52 заявитель привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.1, ч.4 статьи 20.4. КоАП РФ в виде штрафа в сумме 150 000 руб. (л.д. 5-11).

Заявитель, считая постановление административного органа не соответствующим законодательству, нарушающим его права, обратился с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из недоказанности заинтересованным лицом в действиях заявителя состава инкриминируемого ему административного правонарушения и вины в его совершении.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч.6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Статьей 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно пункту 4 указанной статьи нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере - на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.4 КоАП РФ, посягает на общественный порядок и общественную безопасность. Объектом правонарушения является пожарная безопасность - составная часть общественной безопасности, представляющая собой совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами и направленных на обеспечение государственных мер по борьбе с огнем.

Согласно ст. 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федерального закона) руководители организаций обязаны, в том числе, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использование не по назначению.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что согласно Плану проведения плановых проверок на 2011 год проведение выездных проверок было запланировано в отношении указанных выше образовательных учреждений.

Согласно актам проверок N 34 и N 35 от 30.05.2011 они проводились с участием законных представителей юридических лиц (директоров школ), цель проверки - контроль за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности, однако объяснения от руководителей школ надзорным органом не были взяты, обстоятельства совершения вменяемых правонарушений в момент проведения плановых проверок не устанавливались (к примеру, имели ли школы свои мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, какие действия предпринимались руководителями школ во избежание правонарушений (к примеру, направление собственнику, либо учредителю заявок по планированию в смете на 2011 выделение денежных средств для школ на принятие мер по пожарной безопасности, иные действия).

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждено и сторонами не оспаривается, что администрация Мишкинского района для участия в проведении проверок не была приглашена, акты проверок N 34 и N 35 в ее адрес не направлялись.

Вместе с тем, руководствуясь ст. 28.1 КоАП РФ, административный орган счел материалы проверок достаточным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении как непосредственное обнаружение данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и 04.07.2011 направил в адрес заявителя определения от 04.07.2011 N 449, N 450 о вызове законного представителя Администрации Мишкинского района для принятия решения о привлечении к административной ответственности.

Данным определением административный орган ставит в известность о проведении проверок по соблюдению школами обязательных требований пожарной безопасности, о выявлении нарушений, которые обозначены в актах N 34, N 35 (но без их направления в адрес заявителя), а также о том, что по материалам проверки было установлено - собственником муниципальных школ является Администрация Мишкинского района, в действиях (бездействии) которой имеются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 1, частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Кроме этого, в определении указано, что законный представитель обязан подтвердить свои полномочия, представить устав, свидетельство о регистрации юридического лица, свидетельство о праве собственности на объекты, административным органом в отношении заявителя были составлены указанные выше протоколы N 124-129 от 06.07.2011.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в силу ч. 1 ст. 38 Федерального закона "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Требования пожарной безопасности установлены в Правилах пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - Правила пожарной безопасности), обязательные для применения и исполнения организациями независимо от их организационно - правовых форм собственности, их должностными лицами и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица.

В силу п. 10 указанных Правил собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований государственных инспекторов по пожарному надзору.

Ответственность за нарушение правил пожарной безопасности возлагается как на собственника, так и на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях.

Из материалов дела следует, что здания школ и имущество распоряжениями администрации Мишкинского района были переданы на праве оперативного управления по актам приема-передачи, однако административный орган ни в протоколах, ни в оспариваемом постановлении не установил каким образом был урегулирован вопрос об объеме обязанностей в области обеспечения правил пожарной безопасности, поскольку к ответственности за нарушение этих правил должно быть привлечено лицо, которое не выполнило возложенную на него обязанность.

Как правильно отметил суд, вменяя в вину заявителю бездействие в невыполнении обязанностей по выполнению требований пожарной безопасности, административный орган не указал - в чем конкретно выразилось бездействие заявителя, а также не доказал возможность заявителя профинансировать и выполнить требования пожарной безопасности.

Информация по исполнению местного бюджета заинтересованным лицом от заявителя в части выделения денежных средств на выполнение мероприятий по пожарной безопасности по проверяемым школам, при проведении проверочных мероприятий не была истребована. Сведения о действиях заявителя при составлении проекта бюджета в части планирования статей расхода на пожарную безопасность для учебных учреждений на 2011 год либо иные какие то действия, свидетельствующие о возможности финансирования школ, но бездействие заявителя исключило эту возможность, отсутствуют. Из оспариваемого постановления не представляется возможным установить чье противоправное, виновное действие (бездействие) образовало состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1, ч.4 ст. 20.4 КоАП РФ.

В силу статьи 36 Устава Мишкинского района (л.д. 146) к полномочиям администрации Мишкинского района относится управление и распоряжение муниципальной собственностью в порядке, установленном Мишкинской районной Думой (подпункт 6), осуществление муниципального контроля (подпункт 9.1).

На основании пункту 4 статьи 51 Устава Администрация Мишкинского района осуществляет полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений, определяет порядок деятельности муниципальных учреждений.

Названным утавом Администрации Мишкинского района полномочия собственника муниципального имущества не переданы.

Апелляционная инстанция также исходит из того, что из содержания оспариваемого постановления усматривается, что административный орган констатировал только факт выявленного нарушения, подробно описав его объективную сторону. Вместе с тем такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

При вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения административным органом не исследовался.

В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении административного органа не указано в чем конкретно состоит вина учреждения, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной частью 1, частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ. Отсутствуют такие указания и в протоколах об административных правонарушениях.

Как правомерно отметил суд первой инстанции, указанное описание существа совершенного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

Данное нарушение процессуальных требований носит существенный характер, что не позволяет всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом. Исходя из изложенных обстоятельств, обоснованным является решение суда первой инстанции о признании незаконным и отмене постановления административного органа, поскольку административным органом не доказан в действиях заявителя состав вменяемых ему в вину административных правонарушений

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 14.10.2011 по делу N А34-4049/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

Е.В. Бояршинова А.А. Арямов