Порядок и особенности формирования Общественной палаты России (Л.Ю. Грудцына, "Адвокат", N 7, июль 2007 г.)

Порядок и особенности формирования
Общественной палаты России

Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (далее - Закон) порядок формирования Общественной палаты РФ происходит в соответствии с определенным механизмом и состоит из нескольких взаимосвязанных этапов. "Старт" этой процедуры начинается за полгода до истечения срока полномочий действующих членов Общественной палаты. На первом этапе Президент РФ инициирует процедуру формирования нового состава Общественной палаты путем проведения консультаций:

- с общественными объединениями*(1);

- с объединениями некоммерческих организаций;

- с российскими академиями наук*(2);

- с творческими союзами*(3).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе такого объединения.

Конституция РФ вместе с тем запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Однако такое основание для ограничения, как "разжигание социальной розни", дает простор для вольных интерпретаций и предоставляет возможность для субъективизма и злоупотреблений со стороны работников госаппарата, от которых зависит реализация законодательства об общественных объединениях. Ведь достаточно тому или иному общественному объединению выступить против скопления огромных богатств в руках нескольких олигархов, чтобы попасть в категорию тех, кто разжигает социальную рознь, и на этом основании требовать ликвидации данной партии, с чем никак нельзя согласиться.

Можно выделить несколько характерных особенностей, присущих общественным объединениям. Во-первых, общественные объединения - это объединения самостоятельные. Они не являются структурными, функциональными или специализированными ячейками более широких объединений. Правда, общественные объединения могут входить в состав иных негосударственных объединений, но при этом они не утрачивают самостоятельности и сохраняют статус юридического лица, широкое внутреннее самоуправление, собственные программы и устав, право на самостоятельное определение направлений своей деятельности.

Самостоятельность отличает общественные объединения от вспомогательных подразделений, создаваемых при других негосударственных объединениях или органах государственной власти (общественных комитетах, комиссиях и т.п.).

Во-вторых, общественные объединения - это формирования добровольно объединившихся лиц. Члены общественных объединений в любое время могут выйти из них. Общественные объединения не могут создаваться по указанию органов государственной власти или местного самоуправления*(4).

В-третьих, общественные объединения - это целевые сообщества людей, т.е. людей, объединившихся для удовлетворения посредством совместной деятельности конкретных потребностей и интересов (например, Российская академия юридических наук, Союз писателей и др.).

В-четвертых, это объединения формальные. Иными словами, они имеют устав, определенные цели, задачи, внутри низ существуют отношения власти-подчинения.

В-пятых, общественные объединения - это сообщества с постоянным характером деятельности и равенства оснований для вступления и пребывания в них их членов (участников). Равенство участников отличает общественные объединения от таких образований, члены которых изначально выполняют строго заданные роли и не могут свободно ими обмениваться (семья).

В-шестых, это объединения, чья деятельность имеет общественно полезный характер. Данное качество означает, что деятельность общественных объединений не противоречит действующему законодательству, но не более того. Общественные объединения вовсе не обязаны сверять свою деятельность и отстаиваемые ценности с официальной политической линией государства и господствующими в обществе ценностными установками. Но общественно полезный характер деятельности общественных объединений отличает последние от объединений криминальных, мафиозных*(5).

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- общественное учреждение;

- орган общественной самодеятельности;

- политическая партия.

Однако согласно п. 1 ч. 2 ст. 6 Закона политические партии к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты не допускаются.

Заявления общественных объединений о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты оформляются решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений и должны содержать: информацию о деятельности общественного объединения; сведения о представителе, который может быть направлен и состав Общественной палаты.

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию (ст. 8 Федерального закона "Об общественных объединениях");

Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию (ст. 9 Федерального закона "Об общественных объединениях").

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителям и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании (ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях").

В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями) (ст. 11 Федерального закона "Об общественных объединениях).

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций (ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях").

Выбор этих субъектов общественных отношений обусловлен достаточно высокой общественной организованностью состоящих в них граждан (что подтверждает сам факт принятия ими решения объединиться и решать общие задачи совместными усилиями), их активной, как правило, гражданской и общественной позицией.

Из буквального прочтения ч. 1 ст. 8 Закона следует, что Президент РФ обязан проконсультироваться со всеми общественными объединениями, всеми объединениями некоммерческих организаций, всеми российскими академиями наук и всеми творческими союзами. В России сейчас зарегистрировано более сотни тысяч общественных объединений и все они, согласно ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, равны перед законом.

Формально получается, что если Президент РФ не проконсультировался к моменту объявления им списка из 42 особо заслуженных граждан хотя бы с одним общественным объединением, оно в дальнейшем будет вправе обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту РФ свое мнение по вопросу формирования Общественной палаты. Данный вопрос требует законодательного уточнения путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" (разъясняющих суть подобных консультаций и более точно определяющих, с каким же количеством общественных объединений, союзов и т.д. необходимо проконсультироваться Президенту РФ).

Как отмечено в заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 16 декабря 2004 г. "На проект Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации", положение о том, что в ее состав входят граждане Российской Федерации, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, представители общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений, представляется наиболее целесообразным с точки зрения обеспечения согласования интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и органов государственной власти для решения наиболее важных для населения России вопросов.

Формулировка ч. 2 ст. 2 Закона устанавливает, по сути, обязанность граждан России, выбранных Президентом РФ в результате консультаций с общественными объединениями, союзами и т.д. в качестве кандидатов в члены общественной палаты заявить о своем согласии (или несогласии) войти в состав Общественной палаты путем уведомления о своем решении Президента РФ. Причем срок, в течение которого кандидаты в члены Общественной палаты РФ должны заявить о своем решении, ограничен 30 днями с момента получения от Президента РФ такого предложения.

Несмотря на то что закон, даже в случае отказа гражданина от предложения стать членом Общественной палаты, однозначно требует письменно уведомить об этом Президента РФ (т.е. обязывает к конкретному действию), возможно и бездействие кандидата в члены Общественной палаты, а именно неуведомление в течение 30-дневного срока о принятом им решении. В данном случае предложение Президента РФ считается принятым по умолчанию, и Президент РФ утверждает определенных им членов Общественной палаты*(6).

Второй этап формирования состава Общественной палаты заключается в утверждении Президентом РФ со дня получения письменного согласия гражданина России войти в состав Общественной палаты или по истечении 30-дневного срока со дня уведомления гражданина о предоставлении ему такой возможности. Утверждение первых 42 членов осуществляется в форме Указа Президента РФ. Сразу после этого Президент РФ предлагает им приступить к дальнейшему формированию состава Общественной палаты, т.е. определению кандидатур еще 42 членов Общественной палаты.

Не позднее 30 дней со дня принятия Президентом РФ соответствующего Указа об утверждении первых 42 членов Общественной палаты общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения вправе направить в Общественную палату (сформированную к тому времени на треть) заявления о желании включить своих представителей в ее состав. Такие заявления должны в обязательном порядке удовлетворять следующим требованиям:

- быть оформленными решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений;

- содержать информацию о деятельности общественного объединения;

- содержать сведения о представителе, который может быть направлен в Общественную палату.

Третий этап формирования состава Общественной палаты заключается в том, что в соответствии с ч. 5 ст. 8 Закона члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения. Указанное решение принимается в течение 60 дней со дня утверждения Президентом РФ определенных им членов Общественной палаты.

Решение о приеме в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений принимается в соответствии с процедурой конкурсного отбора, которая установлена Регламентом Общественной палаты. То, что процедура отбора в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений устанавливается Регламентом Общественной палаты, предусмотрено также п. 10 ч. 2 ст. 4 Закона.

Согласно ст. 41 Регламента Общественной палаты 42 члена Палаты утверждаются указом Президента РФ. В течение 60 дней после этого члены Палаты, утвержденные Президентом РФ, осуществляют конкурсный отбор и принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

В течение 30 дней по истечении вышеуказанного срока члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, осуществляют конкурсный отбор и принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей региональных и межрегиональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Группа представителей из числа членов Общественной палаты, утвержденных указом Президента РФ, организует сбор заявлений от общероссийских общественных объединений о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты. В соответствии с п. 4 ст. 8 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" заявления направляются в течение 30 дней после соответствующего указа Президента РФ. Заявление о желании включить своего представителя в состав Общественной палаты оформляется решением руководящего коллегиального органа общественного объединения.

В целях ознакомления членов Общественной палаты с общероссийским общественным объединением и получения всесторонней информации о его общественной деятельности общероссийское общественное объединение направляет в Общественную палату:

- копию устава общероссийского общественного объединения;

- копию свидетельства о государственной регистрации общероссийского общественного объединения, произведенной не менее чем за год до вступления в силу Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации";

- информацию о деятельности общероссийского общественного объединения;

- сведения о представителе общероссийского общественного объединения, выдвигаемом в качестве кандидата в члены Общественной палаты;

- документы, подтверждающие деятельность общероссийского общественного объединения в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и наличие в них своих структурных подразделений - организаций, отделений или филиалов и представительств. Таковыми могут быть регистрационные документы либо иные документы, подтверждающие деятельность структурных подразделений;

- иные материалы, которые общероссийское общественное объединение сочтет необходимым представить членам Общественной палаты.

Группа членов Общественной палаты, осуществляющая сбор заявлений, в соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", определяет дату, время и место проведения собрания членов Общественной палаты, утвержденных Президентом РФ для проведения процедуры конкурсного отбора с целью приема в члены Общественной палаты 42 представителей из числа кандидатов, выдвинутых общероссийскими общественными объединениями. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 3/4 из числа членов Общественной палаты, утвержденных указом Президента РФ. Голосование проводится необходимое количество раз до избрания 42 представителей из числа кандидатов, выдвинутых общероссийскими общественными объединениями, если этот результат не будет достигнут после первого голосования. Собрание проводится в течение 60 дней после издания упомянутого указа Президента РФ.

При осуществлении процедуры конкурсного отбора с целью приема в члены Общественной палаты представителя общероссийского общественного объединения могут учитываться следующие критерии:

- дата создания общероссийского общественного объединения;

- количество членов, участников, волонтеров, штатных сотрудников общероссийского общественного объединения;

- количество региональных и местных структурных подразделений общероссийского общественного объединения;

- перечень реализованных общероссийских и межрегиональных программ общероссийским общественным объединением с учетом достигнутых результатов социально-правовой направленности;

- экспертные оценки деятельности общероссийского общественного объединения;

- тираж и направление собственных изданий и иных опубликованных печатных материалов общероссийского общественного объединения;

- публикации в средствах массовой информации, информация в Интернете и иная информация о деятельности общероссийского общественного объединения;

- упоминание о деятельности общероссийского общественного объединения в официальных документах органов власти;

- структура и объем финансовых средств общероссийского общественного объединения;

- наличие договоров общероссийского общественного объединения о взаимодействии с органами государственной власти, учреждениями и организациями;

- дипломы, сертификаты и награды, полученные общероссийским общественным объединением;

- участие общероссийского общественного объединения в международных организациях и международных проектах, а также взаимодействие с ними;

- сведения о представителе общероссийского общественного объединения, выдвинутом в качестве кандидата в члены Общественной палаты (опыт работы в социальной сфере, стаж работы в общественных организациях, образование, участие в законотворческой деятельности, тематические публикации и т.п.);

- рекомендательные письма;

- комплектность и подлинность документов.

Порядок принятия решения о приеме в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений регулируется ст. 43 Регламента Общественной палаты, согласно которой представители общероссийских общественных объединений избираются в состав Общественной палаты ее членами, утвержденными указом Президента РФ, путем рейтингового голосования. В бюллетень для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые руководящими коллегиальными органами общероссийских общественных объединений, за исключением лиц, взявших самоотвод, и лиц, которые были отозваны соответствующими руководящими коллегиальными органами общественных объединений. Принятыми считаются кандидаты, набравшие наибольшее число голосов. Решение об избрании 42 членов Общественной палаты от общероссийских общественных объединений оформляется протоколом и публикуется в средствах массовой информации.

Члены Общественной палаты образуют семь инициативных групп (по числу федеральных округов), которые инициируют процесс подготовки собраний в субъектах Российской Федерации и конференций в федеральных округах, а также содействуют их проведению. Члены инициативной группы входят в состав рабочих групп по подготовке собраний и конференции в соответствующем федеральном округе. Рабочая группа субъекта Федерации определяет дату, время и место проведения собрания и информирует об этом межрегиональные и региональные общественные объединения через средства массовой информации.

Межрегиональные и региональные общественные объединения направляют заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты и о желании принять участие в собрании по адресу, определенному рабочей группой. Заявление о желании включить своего представителя в состав Общественной палаты оформляется решением руководящего коллегиального органа межрегионального и регионального общественного объединения.

Вместе с заявлением общественное объединение направляет:

- копию свидетельства о государственной регистрации межрегионального и регионального общественного объединения, произведенной не менее чем за год до вступления в силу Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации";

- копию устава межрегионального и регионального общественного объединения;

- информацию о деятельности межрегионального и регионального общественного объединения;

- сведения о представителе межрегионального и регионального общественного объединения, выдвигаемом в качестве кандидата в члены Общественной палаты;

- иные материалы, которые межрегиональное и региональное общественное объединение сочтет необходимым представить членам Общественной палаты.

Собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее половины представителей от межрегиональных и региональных общественных объединений, направивших соответствующие заявления. Правом голоса обладают представители вышеозначенных объединений, направивших заявления. На собрании выдвигаются по 20 делегатов на конференцию федерального округа.

Рабочие группы по подготовке конференции федерального округа назначают дату, время и место проведения конференций, о чем уведомляют соответствующих делегатов и общественность. Конференция считается правомочной, если в ней принимает участие не менее половины делегатов, избранных на собраниях в субъектах РФ, входящих в состав одного федерального округа. Данные делегаты должны представлять межрегиональные и региональные общественные объединения, зарегистрированные не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, входящих в состав этого федерального округа. В результате проведения конференций должно быть выдвинуто не менее 10 кандидатов в члены Общественной палаты от каждого федерального округа. Если по каким-либо причинам конференция не будет проведена, рабочая группа по подготовке конференции в федеральном округе определяет новую дату, время и место проведения конференции.

Рабочая группа Общественной палаты, состоящая из руководителей семи инициативных групп определяет дату, время и место проведения собрания членов Палаты с целью проведения процедуры принятия в члены Общественной палаты 42 представителей из числа кандидатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, из расчета по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, входящих в один федеральный округ. Собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее трех четвертых из числа членов Общественной палаты. Голосование проводится необходимое количество раз до избрания 42 представителей из числа кандидатов, выдвинутых межрегиональными и региональными общественными объединениями, если этот результат не будет достигнут после первого голосования.

При проведении процедуры принятия решений о приеме в члены Общественной палаты представителя от межрегионального и регионального общественного объединения могут учитываться следующие критерии:

- дата создания общественного объединения;

- количество членов, участников, волонтеров, штатных сотрудников общественного объединения;

- перечень реализованных межрегиональных и региональных программ с учетом достигнутых результатов социально-правовой направленности;

- экспертные оценки деятельности общественного объединения;

- тиражи и наименование собственных изданий и иных опубликованных печатных материалов общественного объединения;

- публикации в средствах массовой информации, информация в Интернете и иная информация о деятельности общественного объединения;

- упоминание о деятельности общественного объединения в официальных документах органов власти;

- структура и объем финансовых средств общественного объединения;

- наличие договоров общественного объединения о взаимодействии с органами государственной власти, учреждениями и организациями;

- дипломы, сертификаты и награды, полученные общественным объединением;

- сведения о представителе общественного объединения, выдвинутом в качестве кандидата в члены Общественной палаты (опыт работы в социальной сфере, стаж работы в общественных организациях, образование, участие в законотворческой деятельности, тематические публикации и т.п.);

- участие общественного объединения в международных организациях и международных проектах, а также взаимодействие с ними;

- рекомендательные письма.

Расходы на проведение собраний в субъектах Российской Федерации и конференций в федеральных округах финансируются за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты.

Согласно ст. 45 Регламента Общественной палаты представители региональных и межрегиональных общественных объединений избираются в состав Палаты ее членами путем рейтингового голосования. Голосование по кандидатам проводится по каждому федеральному округу отдельно. В бюллетень для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на конференциях в федеральных округах, за исключением лиц, взявших самоотвод и лиц, которые были отозваны соответствующими руководящими коллегиальными органами межрегиональных и региональных общественных объединений. Принятыми в состав Общественной палаты считаются кандидаты, набравшие наибольшее число голосов. Решение об избрании 42 членов от региональных и межрегиональных общественных объединений оформляется протоколом и публикуется в средствах массовой информации.

Наконец, четвертый этап формирования состава Общественной палаты заключается в том, что 42 члена, утвержденные указом Президента РФ, и 42 члена, утвержденные в соответствии с процедурой конкурсного отбора (более подробно см. главу 6 Регламента Общественной палаты), принимают решение о приеме оставшихся 42 членов - представителей межрегиональных и региональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения. Сделать это необходимо в определенный срок - в течение 30 дней с момента принятия решения о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений. Таким образом, на данном этапе завершается полное комплектование состава Общественной палаты (126 членов).

Согласно ч. 7 ст. 8 Закона в течение 30 дней со дня подписания Президентом РФ указа об утверждении членов Общественной палаты в федеральных округах должны быть проведены конференции делегатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. На этих конференциях должен быть сформирован состав представителей от межрегиональных общественных объединений.

Норма представительства на конференции устанавливается из расчета по 20 делегатов, избранных на каждом собрании представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимом в каждом субъекте, входящем в состав одного федерального округа. Указанные собрания проводятся в субъектах Российской Федерации в течение 30 дней со дня утверждения Президентом РФ определенных им членов Общественной палаты.

Конференции проводятся в федеральных округах в течение 60 дней со дня утверждения Президентом РФ определенных им членов Общественной палаты.

Перечень федеральных округов утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (в редакции Указа Президента РФ от 21 июня 2000 г. N 1149)*(7) и включает следующие округа:

Центральный федеральный округ (центр - г. Москва),

Северо-Западный федеральный округ (центр - г. Санкт-Петербург),

Южный федеральный округ (центр - г. Ростов-на-Дону),

Приволжский федеральный округ (центр - г. Нижний Новгород),

Уральский федеральный округ (центр - г. Екатеринбург),

Сибирский федеральный округ (центр - г. Новосибирск),

Дальневосточный федеральный округ (центр - г. Хабаровск).

Делегаты на конференции в федеральных округах избираются на собраниях представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимых в каждом субъекте Российской Федерации.

В соответствии с ч. 9 ст. 8 Закона проведение собраний в субъектах Российской Федерации и конференций в федеральных округах осуществляется по инициативе и при содействии:

- членов Общественной палаты, утвержденных Президентом РФ;

- представителей общероссийских общественных объединений, принятых в члены Общественной палаты.

Субъект Российской Федерации - это родовое (обобщающее) понятие - государственное образование в составе Российской Федерации, являющееся субъектом федеративных правоотношений*(8).

Субъектами России являются входящие в ее состав республики (государства), национально-территориальные или автономные государственные образования (автономная область, автономные округа), а также территориальные или территориально-государственные образования (края, области, города федерального значения). Конституция РФ (ч. 1 ст. 65) содержит исчерпывающий перечень и официальное наименование всех 86 субъектов Федерации*(9).

В состав России входят:

- 21 республика (Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия);

- 7 краев (Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край);

- 48 областей (Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область);

- два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург);

- семь автономных округов (Агинский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ);

- одна автономная область (Еврейская автономная область).

Административно-территориальное устройство субъекта Федерации и территориальное устройство местного самоуправления в Российской Федерации - разные, хотя и близкие категории. Обе связаны с "пространственной" организацией власти. Только первая - с организацией государственной, а вторая - муниципальной власти. Границы муниципальных территориальных единиц могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, а могут и не совпадать.

Основные вопросы статуса субъектов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(10). В соответствии с ч. 10 ст. 8 Закона выбор представителей межрегиональных и региональных общественных объединений осуществляется путем голосования из числа кандидатур, определенных на конференциях, проведенных в федеральных округах, из расчета по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. Для обеспечения возможности выбора также установлено, что число кандидатур, определенных на конференции, должно составлять не менее 10 человек.

В ч. 11 ст. 8 Закона определены условия, при одновременном выполнении которых конференция правомочна выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты. Первое условие касается количественного состава делегатов - в работе конференции должны принять участие не менее половины делегатов, избранных на собраниях представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимых в субъектах РФ, входящих в состав одною федерального округа. Второе условие относится к числу субъектов Российской Федерации, представляемых указанными делегатами, - они должны представлять межрегиональные и региональные общественные объединения, зарегистрированные не менее чем в половине субъектов РФ, входящих в состав этого федерального округа*(11).

Первое пленарное заседание Общественной палаты проводится не позднее чем через 30 дней со дня сформирования правомочного состава Общественной палаты. При этом Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошло более трех четвертых от установленного Законом числа членов Палаты. С учетом того, что ч. 1 ст. 6 Закона установлено число членов, утверждаемых Президентом РФ, представителей общероссийских общественных объединений и представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, можно сделать вывод, что Общественная палата является правомочной в том случае, если в ее состав вошло не менее чем 32 члена, утвержденных Президентом РФ, 32 представителя общероссийских общественных объединений и 32 представителя межрегиональных и региональных общественных объединений.

Пленарные заседания Общественной палаты в соответствии с ч. 1 ст. 16 Закона являются одной из основных форм ее работы. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона на первом пленарном заседании члены Палаты избирают Совет и секретаря Общественной палаты.

Через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты в соответствии с ч. 13 ст. 8 Закона срок полномочий ее членов истекает.

За шесть месяцев до истечения указанного срока, т.е. после истечения одного года и шести месяцев со дня первого пленарного заседания Общественной палаты, Президент РФ инициирует процедуру формирования нового состава Палаты; эта процедура начинается с того, что Президент РФ определяет кандидатуры граждан Российской Федерации в члены Общественной палаты.

Необходимость введения новых членов в состав Общественной палаты возникает в следующих случаях: а) если при формировании в рассмотренном выше порядке так и не будет сформирован полный состав Общественной палаты; б) если будут досрочно прекращены полномочия хотя бы одного члена Общественной палаты.

При истечении срока полномочий членов Общественной палаты инициируется процедура формирования нового состава. Порядок введения новых членов аналогичен рассмотренному выше порядку формирования состава Общественной палаты. Отличия заключаются лишь в количестве членов, вводимых в состав Палаты, и в сроках проведения процедур. Поскольку Общественная палата формируется из равного количества граждан России, утверждаемых Президентом РФ, представителей общероссийских общественных объединений и представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, очевидно, что в порядке, установленном ч. 15 ст. 8 Закона, в состав Общественной палаты вводятся недостающие до установленного числа - 42 - граждане России, утверждаемые Президентом РФ, и (или) представители общероссийских общественных объединений, и (или) представители межрегиональных и региональных общественных объединений соответственно*(12).

Решение о приеме в члены Общественной палаты представителей межрегиональных и региональных общественных объединений должно быть принято в течение 30 дней либо со дня, когда стало известно, что полный состав не сформирован, либо со дня прекращения полномочий члена (членов) Палаты.

Формирование Общественной палаты производится за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение ее деятельности. Данное положение основано на норме п. 1 ст. 28 Закона о том, что расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год.

Расходы на формирование Общественной палаты включают в себя, в частности, расходы на проведение:

- конкурсного отбора кандидатов членами Общественной палаты, утвержденными Президентом РФ, на основании которого принимается решение о приеме в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений;

- конференций делегатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, входящих в состав одного федерального округа, на которых формируется состав представителей от межрегиональных и региональных общественных объединений;

- собраний представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимых в каждом субъекте Российской Федерации, входящем в состав одного федерального округа, на которых избираются делегаты на указанные конференции;

- совместного собрания членов Общественной палаты, утвержденных Президентом РФ, и представителей общероссийских общественных объединений, принятых в члены Общественной палаты, на котором принимается решение о приеме в члены Общественной палаты представителей межрегиональных и региональных общественных объединений*(13).

Л.Ю. Грудцына,

кандидат юридических наук,

адвокат московской коллегии адвокатов "Адвокат",

член РАЮН, дипломант Высшей юридической премии "Фемида"

за 2006 г.

"Адвокат", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Порядок реализации гражданами своего конституционного права на объединение регламентируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

*(2) Правовое положение академий наук в России, имеющих государственный статус, определено ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

*(3) Законодательная основа создания творческих союзов закреплена в ст. 16 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

*(4) Солдатов С.А. Общественные объединения в Российской Федерации. Автореф. дис: доктора юрид. наук. М., 1995. С. 28.

*(5) См., напр.: Солдатов С.А. Общественные организации в Российской Федерации. М., 1994. С. 142; Котов А.Н., Попов А.В. Право общественных объединений и политических партий // Проблемы науки конституционного права. Екатеринбург, 1998. С. 128-160.

*(6) См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2006. С. 53, 54.

*(7) СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748.

*(8) В этом определении отражена юридическая природа субъекта Федерации как политико-территориального образования - государственное образование.

*(9) С 1 декабря 2005 г. Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ перестали существовать как субъекты РФ; вместо них был создан один субъект Федерации - Пермский край. С 1 января 2007 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ перестали существовать как самостоятельные субъекты РФ и вошли в состав Красноярского края.

*(10) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(11) См.: Борисов А.Н. Указ. соч.- С. 59.

*(12) См.: Борисов А.Н. Указ. соч.- С. 61.

*(13) См.: Там же.