Бюджетная реформа в России: достигнутые успехи и полученный опыт (М.П. Придачук, Е.А. Бутенко, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 14, июль 2007 г.)

Бюджетная реформа в России:
достигнутые успехи и полученный опыт

В последние годы Правительство Российской Федерации предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках обширной реформы всего государственного управления. Улучшилось налоговое планирование, достигнута стабильность государственной финансовой системы. Началась работа по соотнесению планируемых расходов с приоритетными направлениями государственной политики, нацеленная на перенос акцента с контроля за затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей.

Следует отметить, что большинство стран, проводящих бюджетную реформу, считает этот процесс постоянным. Это означает следующее. Во-первых, признается важность данной реформы: ей отводится ключевая роль в обеспечении эффективного функционирования всего государственного сектора. Во-вторых, реформа рассматривается как процесс, который никогда нельзя считать завершившимся. Достижение определенного уровня - это не окончательное решение поставленных задач, а выход на маршрут, ведущий к следующему уровню. Распределение государственных средств никогда не бывает оптимальным, поскольку потребности и приоритеты меняются. Более того, в отсутствие рыночных стимулов постоянно приходится преодолевать инерцию и самоуспокоенность в целях повышения социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

В Российской Федерации трехлетний опыт использования элементов результативного управления при планировании расходов органов исполнительной власти (составление и обсуждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) выявил те же проблемы, с которыми сталкивались и другие страны. В их числе - трудности при формулировании целей и задач органа исполнительной власти, определении наименований показателей результативности, определении набора показателей результативности для отдельной цели органа исполнительной власти и для иерархии целей.

Дать однозначную оценку текущей ситуации в части внедрения результативного управления довольно сложно, поскольку этот процесс еще далек от завершения. С одной стороны, можно сказать, что к настоящему времени уже создана прочная основа для использования управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти. Так, в результате работы, проводимой Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов, была создана и периодически уточняется методология постановки целей и задач органа исполнительной власти, определения индикаторов их достижения. Для решения задач, определенных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2003-2006 гг., созданы такие инструменты бюджетного планировании, как перспективный финансовый план, "скользящая трехлетка", ведомственная целевая программа, действующее и принимаемое расходное обязательство.

Но, с другой стороны, нужно отметить, что подготовка и защита докладов о результатах и основных направлениях деятельности идет параллельно традиционному бюджетному процессу, эти процедуры в него слабо интегрированы, а содержание самого доклада не определяет размера выделяемых органу исполнительной власти бюджетных ассигнований.

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что в настоящее время некоторые элементы результативного управления в федеральных органах исполнительной власти созданы и практикуются, но системно пока не внедрены и существуют отдельно от регулярных управленческих, в том числе финансовых, процедур.

Анализ полученных в ходе реформы уроков базируется на опыте проекта "Реформа государственного бюджета", проводимого в течение последних трех лет. В настоящем рассматриваются шесть проблем, выделяемых авторами различных исследований и материалов, а также рекомендаций относительно дальнейших шагов, которые можно предпринять на основе накопленного опыта.

1. Составление бюджетных программ - важный, но недостаточный шаг. Необходимо сфокусироваться на результатах осуществления бюджетных расходов.

Реформы были сфокусированы на эффективности и результативности. Это было доведено до участников бюджетного процесса через серию семинаров и заявлений на самом высоком правительственном уровне. На различных уровнях государственного управления и в разнообразных формах было организовано обучение и консультирование по разным аспектам бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). Тем не менее существует риск, что в стремлении быстро продвигаться вперед можно "перескочить" через необходимый базовый аналитический этап. К настоящему времени сформулированы перечни целей, задач и мер, а также сделаны попытки сформулировать программы и определить расходуемые на них средства. Однако данному процессу не хватает логической системы, которая могла бы лечь в основу такой работы. Организаторы реформы во многих вопросах положились на субъектов бюджетного планирования, разъясняя им правила и стимулируя их работу по формированию программ, т.е. на подход "снизу вверх". В нем есть своя ценность, он позволяет задействовать широкий круг участников в процессе реформ с самого их начала. Однако при таком подходе программы часто не объединены общей логикой, не покрывают подавляющей части бюджета, а это препятствует формированию всеобъемлющей программной структуры бюджета, что особенно важно для дальнейшего проведения реформы.

На первом этапе осуществления реформы в России распорядители бюджетных средств оказались по большей части предоставлены сами себе при разработке собственных программ (они основывались на общих методических рекомендациях и знаниях, полученных в ходе тренингов). И только уже после начала бюджетного цикла - 2005 была разработана общая структура целей и задач, увязанная со стратегическими приоритетами федерального уровня. Эта достаточно сложная структура была предложена как дополнительное требование, не относящееся непосредственно к конкретным бюджетным ресурсам и не являющееся элементом целостного бюджетного процесса. В самом деле, на этой стадии распорядители бюджетных средств имели возможность многое решать по собственному усмотрению: например, в какой степени общий объем бюджетных расходов должен быть привязан к программам. При этом львиная доля расходов по-прежнему планировалась постатейно, а не по программам.

Таким образом, формулирование программ в рамках подготовки бюджета - 2005 можно считать полезным этапом на пути реформы, однако этому процессу не хватало единообразия и полноты охвата-с точки зрения как формы, так и применения. В результате эта система еще пока не обеспечивает устойчивого фундамента для последовательного рассмотрения приоритетов по всем секторам или для принятия решений об эффективном распределении ресурсов. Неадекватно сформулированные на данном этапе связи между целями и ресурсами не позволяют использовать их в качестве основы для формулирования приоритетов и выбора в пользу того или иного решения, а именно это и является ключевым элементом повышения эффективности бюджетного процесса.

Хотя распорядители бюджетных средств получили общие методические рекомендации, определенные ими самостоятельно цели и показатели, характеризующие результаты их деятельности, представляют собой, как правило, смесь из показателей, характеризующих непосредственные результаты, эффективность и конечный социально-экономический эффект. При этом не обеспечена четкая иерархия показателей по каждой программе, которая позволяла бы увязать конкретную деятельность по программе с достижением конечных результатов в соответствии со стратегическими целями. Обеспечение такой иерархии является важнейшим фактором, способным продемонстрировать ожидаемый эффект бюджетных ассигнований и, таким образом, послужить основой для принятия бюджетных решений.

Дальнейшие возможные шаги

Одним из основных приоритетов на следующий бюджетный цикл должны стать разработка и совершенствование механизмов, обеспечивающих подотчетность. При этом все участники процесса подготовки бюджета в новом формате должны отдавать себе отчет, что это не какое-то чисто теоретическое упражнение, что степень эффективности управления бюджетными ресурсами будет реально оцениваться и по результатам такой оценки будут приниматься соответствующие меры. Практика показывает, что только в таком случае распорядители бюджетных средств стремятся извлечь полезные уроки из прошлого и нынешнего опыта, а также усовершенствовать работу своих аналитических структур с целью повышения эффективности.

Необходимо увеличить программную часть бюджета и обеспечить четкое соответствие программ разработанным целям, задачам и показателям, характеризующим результаты. Это ключевой фактор обеспечения целостности бюджетного процесса. Сейчас же эта целостность под угрозой в результате разрозненности предложенных на настоящий момент программ. Наследующем этапе необходимо добиться максимально возможного охвата бюджета программами и их тесной увязки со структурой стратегических целей и тактических задач. Структурирование бюджета по программам позволит также четко определить, в какой степени бюджетные расходы отнесены к определенным программам и в какой - оставлены нераспределенными. Всегда будут оставаться какие-то виды бюджетных расходов, которые невозможно или нецелесообразно относить на программы. Но следует четко определить, при каких условиях расходы остаются не отнесенными на программы. Ряд стран признает необходимость двигаться вперед поэтапно. В России на первом этапе позволили распорядителям бюджетных средств предпринять такие шаги самостоятельно. Теперь надо определиться с дальнейшими шагами.

Конечной целью должен стать бюджет, разбитый на программы к началу бюджетного цикла, чтобы на его основе распорядители бюджетных средств могли готовить бюджетные заявки на 2007 г. Это позволит им уделить больше внимания принятию взвешенных решений в отношении распределения бюджетных ресурсов. Очень важно при этом не лишить министерства и ведомства их полномочий, закрепив за ними право предлагать изменения в централизованно разработанную совокупность программ при условии убедительного обоснования.

2. Нужно не только измерять повысившиеся результаты, но и управлять ими.

Главный упор необходимо сделать не столько на измерении результатов деятельности, сколько на управлении этими результатами (выяснении того, что необходимо сделать для повышения эффективности деятельности). Слишком большое упование на измерение результатов как на инструмент реформы может привести к определенным искажениям и вызвать негативную реакцию управленческих структур. Особенно большое значение приобретает подотчетность.

Следующие возможные шаги

В свете международного опыта в данной сфере можно предложить следующие возможные шаги.

- Упростить, где возможно, систему показателей и четко отделить непосредственные результаты от конечных. При этом надо постараться оценить в целом, какую посылку несет распорядителям бюджетов предлагаемая им система показателей. Способна ли она вызвать положительную сбалансированную реакцию? Остались ли еще не охваченные системой показателей аспекты деятельности, которые необходимо измерить (возможно, косвенно) - с целью стимулировать министерства и ведомства учитывать именно эти аспекты?

- Убедиться, что предлагаемая система показателей способна отразить эффект от принимаемых решений по вопросам выделения большего или меньшего количества средств на ту или иную программу (отразить, больший или меньший результат будет при этом достигнут). Преобразовать формы подготовки бюджетов с целью отразить в них этот эффект.

- Обеспечить обучение специалистов министерств и ведомств, а также иную поддержку в области использования измеряющих результаты показателей для определения, оценки и реализации возможностей наиболее эффективного управления ресурсами.

3. Следует увязать стратегические цели с распределением бюджетных средств, исполнением бюджета и достижением результатов.

Данное направление очень важно для всей бюджетной реформы в целом, поскольку именно оно лежит в основе способности продемонстрировать положительный эффект от ее реализации. Вся мировая практика свидетельствует, что для сохранения "кинетического момента" реформы очень важна демонстрация первых успехов и положительных примеров.

Следующие возможные шаги

- Новое федеральное правительство сформулировало свои стратегические приоритеты. В рамках подготовки бюджета 2007 г. будет разумно обратиться к министерствам и ведомствам с просьбой проработать отраслевые планы в таком формате, который обеспечивал бы ясную связь с общенациональными приоритетами. К планам должны прилагаться пояснительные записки, в которых объясняются и обосновываются планируемые ассигнования с точки зрения достижения стратегически приоритетных целей. При этом целесообразно предложить им единый формат, организовать необходимое обучение. Стратегия развития каждой отрасли должна быть выстроена в соответствии с предложенными ранее консолидированной системой программ и системой показателей оценки эффективности.

- Необходимо заново начать программу анализа бюджетных расходов по отраслям и мониторинга расходов по наиболее важным направлениям - как составной элемент комплексного бюджетного процесса, обеспечивающий принятие обоснованных решений о распределении бюджетных ресурсов (этим и должны определяться сроки проведения такой работы в рамках бюджетного цикла).

4. Необходимо обеспечить прозрачное среднесрочное планирование и распределение бюджетных расходов.

Распределение бюджетных средств и управление ими нужно встроить в контекст планирования на несколько лет вперед, а не только на очередной бюджетный год. Многие важные варианты просто не просчитываются при планировании всего на один год (пример - выделение средств на выплату зарплаты, наличие нескольких вариантов).

Следующие возможные шаги

Необходимо воспользоваться теми возможностями, которые обеспечены периодом относительной финансовой стабильности, для более глубокого комплексного многолетнего бюджетного анализа. Лучшего времени просто не будет. Серьезными практическими шагами вперед можно будет считать следующие (при условии, что они будут реализованы в ходе подготовки бюджета - 2007 г.).

- Улучшение интеграции макроэкономических и отраслевых среднесрочных прогнозов путем более ранней подготовки макроэкономических прогнозов (на начальном этапе бюджетного цикла) и разработки на их основе рекомендаций по планированию отраслевых расходов в начале цикла (начало февраля - конец марта) в качестве основы для подготовки отраслевых бюджетов. Все расчеты по отраслевым прогнозам должны быть прозрачными.

- Распорядители бюджетных средств должны систематически формировать свои среднесрочные прогнозы в соответствии с единой методологией и представляя результаты таким образом, чтобы методика расчетов была понятна.

- Распорядители бюджетов и соответствующие отраслевые департаменты Минфина России должны обсуждать не только планы на следующий бюджетный год, но и на последующий год прогнозируемого периода.

- Рассмотреть пути интеграции окончательно согласованных прогнозов отраслевых потребностей в бюджетных ресурсах в формат бюджета. Главной целью должно стать повышение значения среднесрочных бюджетных прогнозов, превращение их в основу для последующих обсуждений во время процесса официального утверждения бюджета.

5. Нужно уделять особое внимание работе информационных систем.

Опыт многих стран свидетельствует об одной общей опасности: реформа бюджетного процесса начинает развиваться настолько бурно, что значительно обгоняет имеющиеся технические возможности информационных систем, которые должны поддерживать этот процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы подотчетности. Информационные системы должны включать в себя средства, обеспечивающие распределение затрат по программам и расчет полного объема затрат на реализацию каждой программы.

6. Следует уделять достаточное внимание вопросам стимулирования сотрудников, развития их человеческого потенциала и организации их работы.

Между бюджетной реформой и реформой государственного управления в целом существует тесная связь. Успех и действенность бюджетной реформы напрямую зависят от систем стимулов и подотчетности, базирующихся на работе соответствующих организационных структур. Все более широкое распространение получает мнение, что невозможно улучшить управление бюджетными средствами только за счет совершенствования методов и процедур. Все чаще признается необходимость решать вопросы стимулирования и развития человеческого потенциала, однако разработка и внедрение системы соответствующих мер, как правило, очень сильно отстают от темпов реформы, снижая тем самым ее эффективность. Опыт показывает: сама по себе, в отрыве от общей системы, ни одна стимулирующая мера не сможет оказаться панацеей; необходим комплекс мер, позволяющий подойти к проблеме сразу с нескольких сторон.

"Волшебного средства" для быстрого изменения сознания и поведения участников процесса государственного управления не существует. В большинстве стран реформаторы приходят к выводу, что для реальных преобразований необходима комплексная система взаимодополняющих стимулов. Такую систему необходимо довести до сознания всех участников реформ и добиться ясного ее понимания. Если мы хотим, чтобы стимулы действительно работали, они должны внедряться в практику и сохраняться на протяжении достаточно длительного времени. Опыт ряда стран показывает, что неспособность доведения стимулирующих мер до конца (возможно, по причинам завышенных амбиций) может в итоге поставить под удар саму реформу. Чересчур высоко поставленная в самом начале пути планка создает страх перед неудачей. Опыт показывает, что гораздо более эффективны критерии, которые реальны, но требуют применения некоторых усилий. Именно такие критерии позволяют создать положительный "кинетический момент", дающий импульс для продолжения реформы.

М.П. Придачук,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры "Финансы. Бухгалтерский учет и аудит"

Е.А. Бутенко,

старший преподаватель Волгоградский государственный

архитектурно-строительный университет

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 14, июль 2007 г.