Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (Н.В. Макарчук, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2007 г.)

Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка
для государственных или муниципальных нужд

Реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" высветила многие нерешенные на законодательном уровне вопросы земельной собственности. Рост объемов жилищного строительства существенно сдерживается из-за отсутствия свободных и обеспеченных инфраструктурой земельных участков. Государство вынуждено принудительно изымать необходимые для удовлетворения государственных и муниципальных нужд земельные участки у частных собственников, сталкиваясь при этом со значительным количеством как финансовых, так и правовых проблем. Приходится констатировать, что на настоящий момент в действующем законодательстве отсутствует надлежащий порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что, с одной стороны, ведет к невозможности своевременно удовлетворять общественные потребности, выполнять международные обязательства, реализовывать национальные проекты, жилищное строительство и пр., а с другой стороны, существенно затрагивает права частных собственников.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд - давно известный механизм, обеспечивающий возможность ограничивать права собственников для функционирования и эффективного развития государства, позволяющий перераспределять земельные участки в публичных интересах.

Для решения названной задачи и создания правовых механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства, были приняты Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(1), Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(2). На основании указанных законов вступили в силу изменения в Земельный кодекс РФ, связанные с вопросами принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Как следует из пояснительной записки к проекту федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", внесенные изменения направлены на реализацию приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", незамедлительное решение проблемы обеспечения жилищного строительства земельными участками и инженерной инфраструктурой*(3). Однако внесенные изменения не только не разрешили существующих проблем, но добавили новых, с которыми еще предстоит столкнуться на практике, при реализации соответствующих норм. Поправки в ЗК РФ в настоящее время исключают практическую возможность изъятия земельных участков в целях организации жилищного строительства. В частности, в соответствии с новой редакцией ст. 49 ЗК РФ объекты жилищного строительства не вошли в исчерпывающий перечень объектов "государственного или муниципального значения", для строительства которых возможно изъятие земельных участков.

Стоит отметить, что первоначальная редакция ст. 49 ЗК РФ не раскрывала понятие объекта государственного или муниципального значения, что допускало возможность расширительного толкования указанного понятия. С введением в действие Градостроительного кодекса РФ пп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ был дополнен объектами капитального строительства федерального, регионального и местного значения, размещение которых предусматривается документами территориального планирования.

Статьи 10, 14, 19 Градостроительного кодекса РФ устанавливают содержание документов территориального планирования Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, которые могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов: федеральных энергетических систем; использования атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; обеспечивающих космическую деятельность; обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; энергетических систем регионального значения; транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; электро- и газоснабжения в границах муниципального района; автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; а также линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий и иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами полномочий Российской Федерации и выполнения международных обязательств Российской Федерации для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации, для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

Объекты, прямо предусмотренные в ст.ст. 10, 14, 19 Градостроительного кодекса РФ, полностью вошли в перечень, предусмотренный пп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ. Однако ст. 49 ЗК РФ не предусматривает возможность изъятия земельных участков, для размещения иных объектов, которые необходимы для осуществления полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, т.е. для удовлетворения других, кроме изложенных выше, государственных и муниципальных нужд*(4). И это вряд ли оправданно.

Из содержания ст. 49 ЗК РФ следует, что изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, возможно, для размещения установленного законом исчерпывающего перечня объектов государственного или муниципального значения, либо в случаях, предусмотренных международными договорами, если изъятие земельных участков необходимо для выполнения международных обязательств, либо для обеспечения решений, предусмотренных федеральными законами.

Это означает, что в случае возникновения государственных или муниципальных нужд, связанных с размещением объектов, не предусмотренных пп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, требуется принятие специального федерального закона. В настоящее время ни один федеральный закон не предусматривает возможность изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях размещения объектов жилищного строительства. Данная ситуация неизбежно создаст трудности, связанные с расширением городской черты.

В связи с этим необоснованным и нецелесообразным является исключение Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ

"О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" п. 3 ст. 83 ЗК РФ, ранее предусматривавшего возможность изъятия земельных участков в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и иных поселений, правилами землепользования и застройки.

При рассмотрении законопроекта в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 23 августа 2006 г. N вн. 2.2-1/2700 по проекту федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" указывалось на необоснованность предложения признать утратившим силу п. 3 ст. 83 ЗК РФ, допускающий возможность изъятия земельных участков в городских и сельских поселениях для государственных или муниципальных нужд*(5). Однако указанные замечания не учтены, и п. 3 ст. 83 ЗК РФ с 1 января 2007 г. исключен.

Следует отметить, что и до его отмены названный пункт вызывал определенные научные споры. Некоторые исследователи указывали на недопустимость введения для таких случаев, как застройка в соответствии с генеральными планами, презумпции наличия публичного интереса в использовании изымаемых участков*(6). Однако практика рассмотрения споров, возникающих из земельных правоотношений, сложившаяся до 1 января 2007 г., показывает, что если генеральный план застройки города утвержден в установленном порядке, в соответствии с п. 3 ст. 83 и п. 2 ст. 49 ЗК РФ администрация города вправе принимать решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд*(7).

Решением Люберецкого городского суда Московской области от 13 апреля 2005 г. по делу N 2-652/05 признано законным решение органа местного самоуправления об изъятии земельного участка под строительство многоквартирного дома, принятое в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 83 ЗК РФ, в связи с тем, что его строительство осуществлялось в соответствии с генеральным планом застройки г. Люберцы, утвержденным в порядке, установленном действующим законодательством, а муниципальная нужда заключается "в благоустройстве города, а также защите социально незащищенных граждан". Данную позицию поддержал Президиум Московского областного суда*(8).

Возможность изъятия земельного участка в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и иных поселений, правилами землепользования и застройки являлась бы обоснованной с учетом тех требований, которые установлены Градостроительным кодексом РФ, к порядку разработки и утверждения генеральных планов городских и иных поселений, что повышает гарантии защиты права собственности.

Согласно ст. 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселений, генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления. При этом правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Таким образом, порядок размещения объектов, имеющих муниципальное значение, утверждение его представительным органом местного самоуправления, интересы всего населения, наконец, наличие в генеральном плане объектов муниципального значения, следует, на наш взгляд, рассматривать как осуществление полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа в целях удовлетворения муниципальных нужд.

Следовательно, застройка земельных участков в соответствии с генеральными планами поселений, с учетом требований градостроительного законодательства является достаточным основанием для изъятия земельных участков для муниципальных нужд, которые обусловлены реализацией жилищной политики, благоустройством поселений, инвестиционной деятельностью и т.п.

Именно поэтому исключение из действующего законодательства п. 3 ст. 83 ЗК РФ преждевременно. Подобное решение создает препятствия для осуществления жилищного строительства, поскольку с 1 января 2007 г., с учетом изменений, внесенных в ст.ст. 49, 83 ЗК РФ, для изъятия земельных участков в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и иных поселений и размещения объектов жилищного строительства, необходимо принятие федерального закона.

Создавшееся положение противоречит замыслу законодателя, направленному на незамедлительное решение проблемы обеспечения жилищного строительства земельными участками.

В связи с этим следует также обратить внимание на то, что Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", был признан утратившим силу п. 3 ст. 32 ЗК РФ.

Первоначальная редакция ст. 32 ЗК РФ предусматривала, что при предоставлении испрашиваемого земельного участка в результате его изъятия, в том числе путем выкупа для государственных или муниципальных нужд, одновременно с решением о предоставлении земельного участка принимается решение о соответствующей форме изъятия такого земельного участка, из чего следовало, что государственный и муниципальный органы могли предоставлять земельный участок, находящийся в частной собственности, что противоречило основным принципам конституционного и гражданского законодательства. Это приводило к проблемам реализации указанной нормы на практике, нарушениям прав правообладателей земельных участков и застройщиков и давало основания для оспаривания решения об изъятии и о предоставлении земельного участка.

Ситуация была исправлена исключением п. 3 ст. 32 ЗК РФ.

Однако, к сожалению, исключив п. 3 ст. 32 ЗК РФ, законодатель не урегулировал вопрос о порядке принятия решений об изъятии и последующем предоставлении земельных участков, необходимых для строительства. Безусловно, это только усугубляет проблему обеспечения жилищного строительства земельными участками.

Подводя итоги, следует признать, что новые изменения земельного законодательства, в должной мере не регулируют проблему изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Принимая поправки в ЗК РФ, законодатель в целях максимального обеспечения неприкосновенности частных прав существенно ограничил возможность реализации прав публичных.

Действительно, в теории высказывались мнения, что конкретные случаи принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд должны быть установлены в исчерпывающем легальном перечне*(9).

Однако суживать в настоящее время основания для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно; случаи необходимости принудительного отчуждения год от года увеличиваются, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения должны быть установлены в общих признаках.

Обозначение отдельных случаев применения принудительного изъятия вместо указания общего правила весьма неудобно и допустимо лишь в том крайнем случае, когда наука еще не выработала такого общего положения. "Дело науки и заключается в том, чтоб изучить отдельные конкретные случаи и вывести из них общее положение"*(10), допускающее возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд.

В этой связи требуется принятие федерального закона, не только устанавливающего дополнительные случаи принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, но и комплексного регулирования порядка и оснований такого изъятия. Только так, как представляется, может быть обеспечен оптимальный баланс публичных и частных интересов в имуществе частного лица. Соответствующие нормы должны не допускать произвола со стороны государственных органов и органов местного самоуправления и необоснованного нарушения прав частной собственности, но при этом давать возможность своевременно удовлетворять интересы другой, несравнимо более значительной части населения.

Новый федеральный закон, а также все изменения и дополнения в Земельный кодекс РФ и иные федеральные законы должны учитывать результаты правоприменительной практики, обобщение выявленных правовых коллизий, а также тщательный анализ норм указанных федеральных законов с целью недопущения противоречий между ними.

Н.В. Макарчук,

соискатель Института международного права и экономики

им. А.С. Грибоедова

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 8, август 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 17 (с послед. изм. и доп.)

*(2) СЗ РФ. 2006. N 52. Ст. 5498.

*(3) См.: Досье на проект федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства) // СПС "Гарант".

*(4) Анализ ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм.) показывает, что под государственными (муниципальными) нуждами как раз и понимаются потребности государства или муниципальных образований, реализация (удовлетворение) которых необходима для осуществления их функций.

*(5) См.: Досье на проект федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства) // СПС "Гарант".

*(6) См.: Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дисс. : канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 132.

*(7) Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2003. N 5.

*(8) Официально не опубликовано / Архив Люберецкого городского суда.

*(9) Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть. Cанкт-Петербург, 1911. С. 234; Кабытов Н. П. Указ. соч. С. 186.

*(10) Венецианов В.М. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Kaзaнь: Типография Императорского Университета, 1891. С. 56.