Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2011 г. N 09АП-32639/11

г.Москва

27 декабря 2011 г.

Дело N А40-78271/11-145-670

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 декабря 2011 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В.Пронниковой,

судей И.В.Бекетовой, Э.В.Якутова,

при ведении протокола судебного заседания Яцевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 24.10.2011

по делу N А40-78271/11-145-670 судьи Кузина М.М.

по заявлению ООО "БИОТЭК" (ОГРН 1027739296463, 129515, г.Москва, ул.Хованская, дом 22)

к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

о признании незаконным и отмене постановления,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Таланова А.В. по доверенности от 07.02.2011,

представителя ответчика Нефедова А.А. по доверенности от 05.07.2011,

УСТАНОВИЛ

ООО "БИОТЭК" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости г.Москвы от 29.06.2011 по делу N 819-НФ/29574-11 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной ч.2 ст.9.5 КоАП г.Москвы.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 24.10.2011, принятым по настоящему делу, заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на то, что оспариваемое постановление о привлечении заявителя к административной ответственности за неисполнение предписания содержит неверную квалификацию вмененного правонарушения.

Не согласившись с данным судебным актом, ответчик подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом податель жалобы ссылается на неправомерность выводов суда относительно необходимости квалификации вмененного административного правонарушения по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ. Указывает, что квалифицирующим признаком состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 КоАП Москвы, является неисполнение законного требования Госинспекции по недвижимости об устранении нарушения, выраженного в использовании объекта нежилого фонда, находящегося в собственности г.Москвы, без надлежаще оформленных документов, тогда как квалифицирующим признаком состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.1 ст.19.5 КоАП РФ, является невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего контроль.

Представитель заявителя в судебном заседании и письменном отзыве на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным. Считает правомерным вывод суда первой инстанции о неправильной квалификации вмененного Обществу административного правонарушения. Кроме того, указал на то, что Обществом предпринимались все возможные законные меры для соблюдения требований правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, поддержавших в судебном заседании свои доводы и требования, суд апелляционной инстанции полагает необходимым изменить обжалуемое решение суда, исключив из его мотивировочной части выводы суда о неправильной квалификации ответчиком вмененного Обществу административного правонарушения, исходя из нижеследующего.

Как усматривается из материалов дела, Госинспекцией по недвижимости на основании распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 30.05.2011 N 29574 проведена проверка использования объектов нежилого фонда по адресу: г.Москва, ул.Плющиха, д.42, стр.1.

Как следует из материалов проверки, по указанному адресу ООО "БИОТЭК" занимает и использует часть нежилого помещения площадью 40,3 кв.м. (первый этаж, помещение I, комнаты 22, 23, 24), переданного Государственному учреждению здравоохранения города Москвы Городской поликлинике N 56 Управления здравоохранения Центрального Административного округа города Москвы по контракту на право оперативного управления от 18.10.1999 N 0-01198/99.

При этом Обществом представлен договор субаренды от 31.03.2005 б/н, заключенный с Государственным учреждением здравоохранения города Москвы Городской поликлиникой N 56 Управления здравоохранения Центрального Административного округа города Москвы. Занимаемое помещение является собственностью города Москвы.

Ранее проведенной проверкой выявлено, что ООО "БИОТЭК" занимает и использует часть нежилого помещения, переданного по контракту на право оперативного управления от 18.10.1999 N 0-01198/99 Государственному учреждению здравоохранения города Москвы Городской поликлинике N 56 Управления здравоохранения Центрального Административного округа города Москвы площадью 40,3 кв.м. (первый этаж, помещение I, комнаты 22, 23, 24) нежилого помещения без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов. В результате Госинспекцией по недвижимости 18.01.2011 Обществу выдано требование N 28460 о необходимости в срок до 18.05.2011 устранить допущенное административное правонарушение, прекратив использование объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов (том 2 л.д.1).

При проведении контрольной проверки установлено, что ООО "БИОТЭК" продолжает использование помещений без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, и ранее выявленное правонарушение не устранено.

Данные обстоятельства послужили основанием для составления Госинспекцией по недвижимости 21.06.2011 в отношении ООО "БИОТЭК" протокола об административном правонарушении по признакам правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях (том 1 л.д.146).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении Госинспекцией по недвижимости 29.06.2011 вынесено оспариваемое постановление, которым ООО "БИОТЭК" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде штрафа размере 25 000 рублей (том 1 л.д.137).

Не согласившись с названным постановлением, заявитель обратился в Арбитражный суд города Москвы.

Удовлетворяя заявленные Обществом требования, суд первой инстанции сослался на неправильную квалификацию вмененного Обществу административного правонарушения, посчитав, что совершенное деяние должно квалифицироваться по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ.

Апелляционный суд не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ).

Статьи 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ разграничивают предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части установления ответственности за совершаемые административные правонарушения.

В частности, в соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к предмету ведения субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 1 Закона города Москвы от 03.06.2009 N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве" установлено, что Госинспекция по недвижимости осуществляет региональный государственный контроль за соблюдением установленного порядка учета и использования объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 указанного Закона в основные задачи и функции Госинспекции по недвижимости входит в том числе предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в области использования объектов недвижимости.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП г.Москвы установлена административная ответственность за использование объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, без надлежаще оформленных на то правоустанавливающих документов.

В соответствии с частью 2 статьи 9.5 КоАП г.Москвы неисполнение законных требований уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы по контролю за использованием объектов недвижимости об устранении нарушения, указанного в части 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - в размере от двадцати пяти тысяч до тридцати пяти тысяч рублей.

В настоящем случае Общество привлечено к административной ответственности за неисполнение законных требований административного органа об устранении выявленного нарушения, заключающегося в использовании объекта нежилого фонда в отсутствие надлежащим образом оформленных документов.

Квалифицирующим признаком состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 КоАП Москвы, является неисполнение законных требований Госинспекции по недвижимости об устранении нарушения, выраженного в использовании объекта нежилого фонда, находящегося в собственности г.Москвы, без надлежаще оформленных документов, тогда как квалифицирующим признаком состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.1 ст.19.5 КоАП РФ, является невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего контроль.

Объектом правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 КоАП Москвы, является установленный Законом города Москвы порядок использования объектов нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы. Объективной стороной является неисполнение законных требований Госинспекции по недвижимости об устранении нарушения, выразившегося в использовании объекта нежилого фонда, находящегося в собственности Москвы, без оформленных правоустанавливающих документов.

Объектом правонарушения, ответственность за которое установлена ч.1 ст.19.5 КоАП РФ, является порядок управления; объективная сторона правонарушения, предусмотренного названной нормой, состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль, об устранении нарушений законодательства.

Таким образом, вменяемые заявителю оспариваемым постановлением действия квалифицируются на основании ч.2 ст.9.5 КоАП г.Москвы, исходя из того, что данной нормой установлен специальный состав административного правонарушения, отличный от нормы ч.1 ст.19.5 КоАП РФ.

Ссылка суда на то, что размер штрафа, предусмотренный нормой КоАП РФ, ниже размера штрафа, установленного КоАП города Москвы, не свидетельствует о неверной квалификации правонарушения.

Тот факт, что в силу части 1 статьи 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности входит в компетенцию судей, также не свидетельствует о неверной квалификации правонарушения, поскольку законодатель в статье 1.3.1 с учетом положений части 2 статьи 22.1 КоАП РФ предоставил субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять соответствующие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

При этом в соответствии с пунктом 10 статьи 16.3 КоАП города Москвы уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы по контролю за использованием нежилого фонда и земель уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе и статьей 9.5 данного Кодекса.

Изложенное свидетельствует о том, что привлечение Общества к административной ответственности в соответствии с положениями КоАП города Москвы, а не КоАП РФ, соответствует требованиям как федерального, так и регионального законодательства.

Вместе с тем необоснованный вывод суда первой инстанции о неверной квалификации ответчиком вмененного заявителю административного правонарушения не привел к принятию судом неправильного решения, поскольку апелляционный суд полагает, что административным органом не доказана вина Общества в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.2 ст.9.5 КоАП г.Москвы.

В силу ч.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч.2 ст.2.1 Кодекса).

В настоящем случае материалами дела подтверждается, что заявителем были предприняты все необходимые меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность.

Так, материалы дела содержат доказательства, свидетельствующие о том, что Общество неоднократно обращалось в компетентные органы в целях решения вопроса о надлежащем оформлении договоров аренды занимаемых помещений.

Заявитель использует указанные выше помещения, расположенные в Государственном учреждений здравоохранения г.Москвы Городской поликлинике N 56, под аптечный пункт льготного отпуска лекарственных средств фармацевтических организаций, признанных победителями в открытом аукционе на обеспечение лекарственными средствами граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в г.Москве.

В соответствии с распоряжением Департамента имущества г.Москвы от 22.08.2007 N 2860-р Обществом 12.11.2007 был заключен договор N 0-3/07АП безвозмездного пользования нежилыми помещениями, состоящими на балансе лечебно-профилактических учреждений ЦАО г.Москвы, со сроком действия до 31.12.2007.

Департаментом здравоохранения г.Москвы было подготовлено и направлено письмо от 26.08.2009 N 2798 в Департамент имущества г.Москвы о содействии в ускорении процесса оформления территориальными агентствами ДИГМ договоров аренды на нежилые помещения, закрепленные за лечебно-профилактическими учреждениями, под размещение аптечных пунктов льготного отпуска лекарственных средств фармацевтических организаций, признанных победителями в открытом аукционе на обеспечение лекарственными средствами граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в г.Москве.

Также ДИГМ подготовлено и введено в действие Распоряжение от 02.09.2008 N 3341-р "О временном порядке совершения сделок путем заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, которое закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями, государственными бюджетными учреждениями", которым определен временный порядок совершения сделок, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, которое закреплено за бюджетными учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, путем проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

ООО "БИОТЭК" 24.12.2008 в адрес ДИГМ направлялось письмо N 20-01/074-08 с просьбой о разъяснении порядка применения указанного Временного положения. Письмом от 19.02.2009 N 09/5380 Обществу было рекомендовано обратиться в Департамент здравоохранения города Москвы по вопросу организации аукциона на право заключения договора аренды под размещение аптечных пунктов. Данное предложение реализовано не было, ввиду того, что полномочия собственника в отношении имущества, находящегося в собственности Москвы, осуществляет ДИГМ, в связи с чем Департамент здравоохранения не вправе объявлять торги на право заключения договоров аренды на указанные помещения.

Кроме того, Общество письмом от 02.03.2009 N 20-01/024-09 обратилось в Московское Управление ФАС России с просьбой рассмотреть возможность предоставления Обществу государственной помощи в части заключения договоров пользования помещениями, в которых размещаются аптечные пункты Общества, без проведения конкурсов или аукционов. Письмом N 3-524/2964 от 15.04.2009 Московское Управление ФАС России указало на возможность осуществить предоставление площадей ООО "БИОТЭК" только по результатам проведения конкурсов или аукционов и сообщило, что для согласования предоставления государственной помощи орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться с ходатайством в антимонопольный орган. Однако в связи с отсутствием заинтересованности со стороны ДИГМ в заключении договоров на аптечные пункты, а также сложностью процедуры порядка предоставления государственной помощи, данное ходатайство собственником имущества подано не было.

22.07.2009 Обществом направлены обращения в ЦТА ДИГМ (исх. N 20-01/161-09) и 09.09.2009 (исх. N 20-01/183-09) с приложением копий учредительных документов, перечня помещений, а также Документации об аукционе, которой предусмотрена передача Обществу помещений для выполнения задач по обеспечению лекарственными средствами льготных категорий граждан в 2009 году. Ходатайство Управления здравоохранения ЦАО г.Москвы также было направлено в ЦТА ДИГМ 26.08.2009 (исх. N 2798).

По результатам рассмотрения представленных документов ЦТА ДИГМ ответило Обществу отказом (исх. от 22.10.2009 N 9/09/12600), со ссылкой на то, что для рассмотрения вопроса о заключении договора пользования имуществом необходимо представить запрашиваемые документы отдельно по каждому объекту недвижимости. Принимая во внимание сроки действия заключаемых договоров (до конца 2009 года), а также объем представляемых документов, Обществом был направлен необходимый пакет документов для заключения договора по двум объектам недвижимости из двадцати восьми (исх. от 09.12.2009). Ответ о принятии документов или об отказе из ЦТА ДИГМ в адрес Общества не направлен.

В целях урегулирования сложившейся ситуации Обществом направлено письмо (исх. от 16.06.2010 N 20-01/100-10) с просьбой оказать содействие в решении данной проблемы, по результатам рассмотрения которого Мэром Москвы дано поручение (исх. от 29.07.2010 N 4-19-12566/0) оформить договоры аренды на занимаемые помещения в бесконкурсном порядке на срок действия государственных контрактов. В свою очередь, ДИГМ дано поручение (исх. от 28.07.2010 N 10/23540) Центральному территориальному агентству ДИГМ оформить договоры аренды помещений для размещения аптечных пунктов ООО "БИОТЭК" в установленном порядке после представления организацией необходимого пакета документов.

По результатам совещания у заместителя руководителя ЦТА ДИГМ 29.09.2010 было принято решение о самостоятельном заключении договоров аренды между Обществом и лечебно-профилактическими учреждениями и дальнейшем их направлении на согласование в ЦТА ДИГМ.

Означенные документы имеются в материалах дела, исследованы апелляционным судом и свидетельствуют о том, что Обществом предпринимались меры для оформления в установленном порядке правоотношений по использованию объектов нежилого фонда.

Следует также принять во внимание, что в помещениях аптечных пунктов, расположенных в лечебно-профилактических учреждениях города Москвы, Общество осуществляет отпуск лекарственных средств льготным категориям граждан бесплатно или с 50-ти процентной скидкой в рамках исполнения обязательств согласно заключенным государственным контрактам на поставку лекарственных средств. Таким образом, деятельность, связанная с коммерческим отпуском лекарственных средств, равно как и иных сопутствующих товаров, в целях получения прибыли в указанных аптечных пунктах ООО "БИОТЭК" не ведется.

Кроме того, анализ переписки Общества с органами власти субъекта РФ свидетельствует о том, что отсутствие правоустанавливающих документов на занимаемые помещения по адресу: г.Москва, ул.Плющиха, д.42, стр.1, в которых размещается аптечный пункт, является в том числе следствием отсутствия согласованных действий органов исполнительной власти г.Москвы по реализации программы льготного лекарственного обеспечения жителей г.Москвы.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителем были приняты все зависящие от него меры по соблюдению правил и норм, за нарушение которых законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, в связи с чем вина Общества в совершении вмененного административного правонарушения отсутствует.

Отсутствие вины свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, что в силу п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание правомерность принятого решения в части признания постановления ответчика незаконным и его отмене, но в то же время необоснованность вывода суда о неверной квалификации правонарушения, апелляционный суд считает необходимым изменить обжалуемое решение суда, исключив из его мотивировочной части выводы относительно неверной квалификации правонарушения, оставив судебный акт в остальной части без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь ч.5.1 ст.211, ст.ст.266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г.Москвы от 24.10.2011 по делу N А40-78271/11-145-670 изменить, исключив из мотивировочной части судебного акта выводы суда о неправильной квалификации ответчиком вмененного ООО "БИОТЭК" административного правонарушения.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В.Пронникова

Судьи

Э.В.Якутов И.В.Бекетова