Эффективность бюджетного контроля в России и за рубежом*(1)
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках политики, принятой на каждом историческом этапе. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества, сфокусированная с помощью политико-правовых мер в государственном бюджете. Сложная совокупность национальных хозяйств различных стран, связанных участием в международном разделении труда и представляет современную мировую систему международных экономических отношений. Современная история нашей страны, как впрочем и иных высокоразвитых стран Европы, а также США, доказала, что полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, а государство, стремящееся цивилизованно управлять всеми рыночными отношениями, и сегодня не может стоять в стороне при решении важнейших вопросов в сфере экономики.
Проблема государственного контроля в экономической науке выдвигается на передний план, попадая в число актуальных. Требующими своего научного разрешения становятся проблемы осуществления бюджетного контроля над государственными финансами в России и за рубежом.
Конечно, в каждой стране существуют определенные отличия в системе государственного контроля, обусловленные историческими традициями, социальными и экономическими особенностями. Но благодаря принятой в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля, а также последовательной и эффективной деятельности Международной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ удается вырабатывать общие, единые для всех подходы, повышать роль органов финансового контроля в системе государственного управления, широко использовать передовой опыт.
Сегодня в России центральная задача власти - последовательное укрепление государственности, совершенствование правовой базы реформ, четкое распределение управленческих функций сверху донизу. В этих условиях закономерно возрастает роль органов государственного финансового контроля.
Бюджет любой страны обеспечивает выполнение целей государственного управления, поэтому в данном случае государственное управление, с финансовой точки зрения, и есть выполнение государственного бюджета, из задач которого может быть выведено понятие института финансового контроля, осуществляющего проверку правильности выполнения государственного бюджета. Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Контроль поэтому осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов.
Контроль самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты контроля принципиальны для практики контроля, поскольку их незнание превращает часто контролирующие результаты и действия в ничтожные. Комплексный и многогранный характер контроля порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при его исследовании и научном описании различных его элементов, сторон, их взаимосвязей и проявлений.
На рис. 1. представлены основные сущностные характеристики финансового контроля.
Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Чтобы эффективно выполнять такую роль, контроль должен быть оперативным, своевременным и экономичным. Активная роль контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только констатацией допущенных отклонений от требований управленческих решений. Его данные используются для поддержания динамического равновесия всей системы управления, принятия более обоснованных управленческих решений.
/---------------------\
| Финансовый контроль |
\---------------------/
| | |
/-----------------------------\ | | | /-----------------------------\
|Объект финансового контроля -| | | | |Субъекты финансового контроля|
|система денежных отношений | | | | |- государственные и негосу-|
| | | | | |дарственные органы, наделен-|
| | | | | |ные определенными полномочи-|
| | | | | |ями |
\-----------------------------/ | | | \-----------------------------/
|
/----------------------------------\ |/--------------------------------\
|Предмет финансового контроля -| ||Цель финансового контроля -|
|бюджетные показатели на всех| ||содействие успешной реализации|
|этапах бюджетного процесса,| ||финансовой политики государства|
|финансовые показатели деятельности| ||и хозяйствующих субъектов,|
|субъектов хозяйствования,| ||обеспечение эффективности про-|
|налоговые платежи, показатели,| ||цесса формирования, распределе-|
|характеризующие денежно-кредитные| ||ния и использования финансовых|
|отношения, страховой рынок, др.| ||ресурсов во всех сферах и|
|операции и действия, имеющие| ||звеньях экономики страны |
|стоимостную оценку | || |
\----------------------------------/ |\--------------------------------/
| |
/----------------------------------\ |/--------------------------------\
| Методы проведения контроля: | || Задачи финансового контроля: |
|- проверки (документальные и ка-|-/|- содействие в сбалансированнос-|
|меральные); | |ти между потребностью в|
|- обследования; | |финансовых ресурсах и размерах|
|- анализ; | |денежных фондов; |
|- ревизия. | |- обеспечение своевременности и|
| Принципы контроля: | |полноты выполнения финансовых|
|- независимость; | |обязательств перед госбюджетом; |
|- компетентность; | |- выявление внутрипроизводствен-|
|- объективность; | |ных резервов увеличения финансо-|
|- гласность | |вых ресурсов |
\----------------------------------/ \--------------------------------/
Рис. 1. Основные сущностные характеристики финансового контроля
В табл. 1. представлена классификация форм финансового контроля по различным признакам.
Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Он имеет более узкий спектр действия и должен распространяться, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета, т.е. необходимо обеспечивать контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и государственной собственности. В этой связи государственный финансовый контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).
На рис. 2 представлена классификация видов и методов финансового контроля. Эффективность контроля зависит, прежде всего, от того, насколько структура систем контроля, организация и методы контрольной деятельности соответствуют законам (закономерностям), объективно действующим в контрольной сфере. На основе познания объективных законов в теории контроля формулируются соответствующие правила и рекомендации для практической деятельности руководителей и органов контроля. Знание законов, принципов контроля позволяет выработать методы контроля и стиль контроля организации. Реализация процесса контроля возможна только при наличии адекватного этому процессу механизма контроля.
Таблица 1
Классификация форм финансового контроля
| Признак классификации |
Форма финансового контроля |
| 1. Регламент осуществления |
1.1. Обязательный
1.2. Инициативный
1.3. Внешний
1.4. Внутренний |
| 2. Время проведения |
2.1. Предварительный
2.2. Текущий
2.3. Последовательный |
| 3. Субъекты контроля |
3.1. Государственный (в том числе пре зидентский, органов
законодательной и представительной власти)
3.2. Органов местного самоуправления
3.3. Финансово-кредитных органов
3.4. Ведомственный
3.5. Внутрихозяйственный
3.6. Независимый (аудиторский) |
| 4. Объекты контроля |
4.1. Бюджетный
4.2. Внебюджетных фондов
4.3. Налоговый
4.4. Кредитный
4.5. Страховой
4.6. Инвестиционный
4.7. Таможенный
4.8. Валютный |
Состав и структура органов финансового контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, выполняемыми государством на каждом этапе своего развития. Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.
На рис. 3. представлена система организации финансового контроля в развитых странах с рыночной экономикой.
Важнейшим международным документом, установившим принципы государственного финансового контроля, является Лимская декларация, принятая в 1977 г. на конгрессе ИНТОСАИ. Россия - член этой Международной организации высших органов финансового контроля. Лимская декларация провозглашает организацию финансового контроля обязательным элементом государственного управления финансами. При этом принцип деятельности органов такого контроля - независимость и защищенность от постороннего влияния. В "Лимской декларации руководящих принципов контроля" определены общие правила деятельности контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом, парламентом, правительством.
Государственный финансовый контроль - это комплексная система контрольных действий органов власти и управления, базирующаяся на Конституции и других законах государства. Его назначение - отслеживать стоимостные пропорции распределения валового национального продукта, контролируя все каналы движения денежных потоков, так или иначе связанных с формированием государственных финансовых ресурсов - полнотой и своевременностью их поступления, а также с их целевым использованием.
Цель государственного финансового контроля - максимизация поступления денежных средств в казну и недопущение их нецелевого и неэффективного расходования. Государственные контролеры, прежде всего, проверяют соблюдение финансовой дисциплины, т.е. неукоснительность исполнения всех установленных предписаний государства в отношении использования государственных средств, включая бюджетные ресурсы, внебюджетные фонды, средства Центрального банка, органов местного самоуправления и т.д. Контролеры наделены правом осуществлять ревизии, проверки, главным образом в государственном секторе экономики. Сфера частного и корпоративного бизнеса подвержена государственному контролю лишь отчасти, по определенному кругу вопросов: налогообложения, пользования государственными ресурсами.
Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой его системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и согласованность контроля за исполнением бюджета, сопоставимость показателей экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов в целом. Анализ показывает, что проблемы в сфере контроля за исполнением бюджета обусловлены следующими факторами:
отсутствием единой политики государства в области контроля за исполнением бюджета;
наличием в сфере финансов множества контрольных органов с параллельными функциями, дублированием их полномочий;
слабым межведомственным взаимодействием всех контрольных органов по исполнению бюджета, отсутствием должной их связи с правоохранительными органами;
замедленным процессом совершенствования форм и методов контроля за исполнением бюджета, направленного на своевременное пресечение возможных нарушений;
недостаточным научно-теоретическим обеспечением контрольной деятельности, учитывающим либерализацию экономики и необходимости государственного воздействия на эти процессы.
/---------------------\
| Финансовый контроль |
\---------------------/
/---------------------+--------------------\
| | |
/-------------------------------\ | /-------------------------------\
| Виды контроля по типу органов | | | Формы финансового контроля |
| контроля | | \-------------------------------/
\-------------------------------/ | |
| /---------------------------\ | | /---------------------------\
|--| Государственный | | |--| Предварительный |
| \---------------------------/ | | \---------------------------/
| | | |
| |- Представительной власти | | /---------------------------\
| | | |--| Текущий |
| |- Исполнительной власти | | \---------------------------/
| | | |
| |- Судебной власти | | /---------------------------\
| | | \--| Последующий |
| /---------------------------\ | \---------------------------/
|--| Ведомственный | |
| \---------------------------/ |
| | |
| | |
| |- Внутриведомственный |
| | |
| |- Внутрихозяйственный |
| | |
| /---------------------------\ \----\
\--| Негосударственный | |
\---------------------------/ |
|
/-------------------------------\ /-------------------------------\
| По объектам контроля | | Методы финансового контроля |
\-------------------------------/ \-------------------------------/
| |
|--- Виды контроля |
| |
| /---------------------------\ | /---------------------------\
|--| Бюджетно-финансовый | |--| Ревизия |
| \---------------------------/ | \---------------------------/
| |
| /---------------------------\ | /---------------------------\
|--| Налоговый | |--| Проверка |
| \-----------------------
