"Перспективы налоговой реформы - что нас ожидает" (интервью с С.Д. Шаталовым, статс-секретарем, заместителем Министра финансов России) (С. Смышляева, М. Завязочникова, "Налоговые споры", N 6, июнь 2007 г.)

"Перспективы налоговой реформы - что нас ожидает"
(интервью с С.Д. Шаталовым, статс-секретарем, заместителем
Министра финансов России)

Бизнес-сообщество считает, что в настоящее время налоговая система тормозит развитие бизнеса. Мнение представителей власти - иное. Есть ли резервы для снижения налогов и при каких условиях налоговая нагрузка может быть снижена? Каких изменений относительно НДС, ЕСН и налога на прибыль следует ожидать в ближайшее время? Ответить на эти вопросы мы попросили статс-секретаря, заместителя Министра финансов России Сергея Дмитриевича Шаталова.

- Сергей Дмитриевич, начнем с глобального вопроса - с налоговой реформы, которая идет уже несколько лет. По мнению бизнес-сообщества, существующий на сегодняшний день вариант налоговой системы тормозит развитие бизнеса. Сейчас основная дискуссия разворачивается вокруг трех налогов: НДС, EСН и налога на прибыль. Есть предложения снизить ставки по этим налогам. Как Вы оцениваете такие предложения?

Каждому приятно делать подарки, не менее приятно их получать. Понятно, что в любой стране правительство и министерство финансов, увеличивающие социальные расходы, выделяющие дополнительные средства на развитие экономики и одновременно снижающие налоги, будут очень популярны. Россия в этом плане не исключение. Другое дело, что подобные решения должны приниматься предельно ответственно, с точными расчетами на краткосрочную и более отдаленную перспективу. Представляется, что, формулируя свои предложения, бизнес легко готов рискнуть бюджетными средствами. У правительства же нет права на ошибки, которые могут привести к тяжелым политическим и экономическим последствиям. Поэтому предложения, неподкрепленные расчетами и основанные единственно на гипотезе, что при снижении налогов все начинают их охотно платить, а выпадающие доходы бюджета с лихвой компенсируются дополнительными доходами от создания новых производств и рабочих мест, выглядят несколько легковесными. Тем не менее мы готовы их совместно анализировать и обсуждать.

В Основных направлениях налоговой политики на 2008-2010 гг., недавно одобренных правительством, поставлена задача не повышать налоговую нагрузку. Отмечу, что в сопоставимых условиях за последние 6 лет она снизилась, по нашим оценкам, на 6,5% ВВП. Сегодня налоговая система России является вполне конкурентоспособной по сравнению с налоговыми системами других государств. Но чтобы там ни говорили о стимулирующей роли налогов, основной их функцией все же остается фискальная. Налоги должны обеспечивать государству возможность профинансировать те расходы, без которых ему не обойтись. К сожалению, мы, по-видимому, уже пережили тот этап, когда цены на нефть были необычайно высоки и приносили государству огромные доходы, когда профицит федерального бюджета доходил до 7% ВВП. За это время удалось существенно нарастить доходы бюджета и резервы, но одновременно выросли расходы и расходные обязательства, от которых не так легко отказаться, когда доходы падают. В сегодняшней ситуации снижать налоги без уменьшения бюджетных расходов практически невозможно.

В настоящее время завершается подготовка федерального бюджета на ближайшие три года и уже сейчас видно, что 2010 г. балансируется с большим трудом. Ориентируясь на прогнозные показатели, которые дает Министерство экономического развития и торговли, мы выходим на бюджет с профицитом в размере 0,1% ВВП, что сопоставимо с погрешностью вычислений. То есть получается, что резервов для снижения налогов нет. Если заглянуть еще дальше, то к 2020 г. при регулярном повышении пенсий и увеличении значения коэффициента замещения*(1) до уровня 40%, необходимо получить дополнительно несколько десятков триллионов рублей, чтобы профинансировать только эти расходы.

- Но есть мнение, что снижение налоговой нагрузки позволит бизнесу выйти из тени, в результате чего уплата налогов резко возрастет.

Популярная гипотеза о том, что при снижении налогов резко возрастает готовность их уплачивать, не находит убедительного подтверждения. Многочисленные примеры снижения налогов (НДС, ЕСН, налога на прибыль) последних лет, за исключением снижения налога на доходы физических лиц, демонстрируют обратные результаты. Всякий раз налоговые поступления уменьшались в точном соответствии с нашими консервативными прогнозами, но в последующие годы их динамика совсем не оправдывала оптимистических ожиданий сторонников этой гипотезы. Правда, снижение ставки вместе с общим кардинальным реформированием налога на прибыль организаций через 2 года дало заметный положительный эффект, однако он в значительной степени был обусловлен динамичным развитием экономики в целом.

Если не сокращать бюджетные расходы, то прежде, чем снижать налоги, нужно определить, за счет каких источников будут компенсированы выпадающие доходы. То ли тратить на эти цели средства стабилизационного фонда, то ли прибегать к заимствованиям, то ли искать иные пути.

Если источники для снижения налогов будут найдены, встанет вопрос о том, с каких налогов стоит начать - с прямых или косвенных? Мое мнение и мнение министерства таково, что косвенные налоги следует трогать в последнюю очередь. Они не столь чувствительны к изменению конъюнктуры на мировых рынках (что важно для бюджета), а при правильной их организации - нейтральны и не оказывают существенного влияния на бизнес. Для бизнеса и экономики в целом важнее снижать прямые налоги.

- Давайте обсудим возможность снижения прямых налогов. Ставка ЕСН в нашей стране не такая уж и высокая - всего 26%, тем не менее есть предложение продолжать ее снижение. Есть идея перейти на страховые принципы уплаты пенсионных взносов. Бизнес вносит много предложений относительно реформирования налога на прибыль.

Действующая ставка ЕСН значительно ниже, чем в большинстве стран Европы, однако бизнесом оценивается как очень высокая. Ее недавнее снижение с 35,6 до 26% никак не повлияло на мотивацию бизнеса и не способствовало сокращению теневых зарплат. Регрессия "работает", но далеко не для всех налогоплательщиков. При недостаточно эффективном администрировании налога и взносов на обязательное пенсионное страхование со стороны государства такие условия сдерживают легализацию зарплаты. Однако реформировать ЕСН, не понимая, каким образом будет реформироваться система пенсионного, медицинского и социального страхования, невозможно. К сожалению, сегодня нет даже концепции такой реформы, и дискуссии по этому вопросу продолжаются. Здесь мы являемся заложниками решений, которые готовят другие министерства. Надеюсь, что осенью этого года проект пенсионной реформы будет предложен и начнется его совместное обсуждение.

Относительно налога на прибыль предложения бизнеса действительно разнообразны - восстановить инвестиционную льготу, разрешить регулярную переоценку основных средств, увеличить размер амортизационной премии до 20-30%, а по некоторым видам основных средств - до 100% их первоначальной стоимости, снизить налоговую ставку до 20%. Причем высказываются пожелания сделать все это одновременно.

Но даже без каких-либо сложных расчетов, как говорится, "на пальцах" легко показать, что при стоимости основных средств в 40 трлн руб. даже разовая и достаточно умеренная их переоценка приведет к ежегодным потерям консолидированного бюджета порядка 400-600 млрд руб.

Возвращая прежнюю инвестиционную льготу, мы фактически позволим налогоплательщикам дважды списывать на расходы одну и ту же сумму однажды осуществленных затрат. Это методологически неправильно. Кроме того, эта льгота хороша для тех, кто работает с большой прибылью. Небольшие предприятия или те, кто работает с убытком, ее не почувствуют. Она ничего не принесет и вновь образовавшимся предприятиям, которые в первые годы имеют только убытки. Вместо этого мы ввели механизм амортизационной премии, который создает равные конкурентные условия и который сегодня широко и успешно применяется.

Мне кажется, что в отношении налога на прибыль принципиально важно выдержать ту стратегическую линию, которая была выбрана и реализована в 2001 г.: максимально снизить налоговую ставку за счет полной отмены льгот и преференций.

В перспективе можно говорить о снижении ставки налога на прибыль, я неоднократно озвучивал такое предложение. Но для этого у государства должны быть определенные возможности.

- Сергей Дмитриевич, а как Вы оцениваете идею отказа от НДС в пользу налога с продаж...?

Предложение о замене НДС налогом с продаж считаю авантюрным, его принятие может привести к непредсказуемым последствиям. Понятно, что если такая замена произойдет, то по политическим причинам ставка налога с продаж не может быть высокой. Авторы идеи называют ставку 10%, а это означает колоссальные бюджетные потери. Надо понимать, как "закрывать" возникающий дефицит.

Я думаю, что и собираемость налога с продаж будет значительно ниже, поскольку его уплата переносится преимущественно на розницу, которую контролировать гораздо сложнее, чем плательщиков НДС. Риски же государства при этом только увеличиваются, поскольку уплата НДС производится всеми участниками производственно-торговых цепочек. Если цепочка разрывается, бюджет получает только сумму НДС, сформировавшуюся до точки разрыва. Уход же от налога с продаж уводит из бюджета всю сумму налога.

НДС часто критикуют на том основании, что он не одинаково влияет на компании с разной долей добавленной стоимости. Однако это не так. В доказательство можно привести простой пример.

Пример

Две компании реализуют продукцию на 118 ед. (в т.ч. НДС - 18 ед.).

Одна (организация А) работает в сфере информационных технологий, у нее минимальные затраты на оплату услуг своих контрагентов, а значит, высокая добавленная стоимость (например, 90 ед.).

Другая (организация Б) работает в условиях с низкой добавленной стоимостью (50 ед.).

Как показано на схеме, обе организации уплачивают одинаковые суммы налога (по 18 ед.), которые они получили от покупателей. Эти 18 ед. распределяются по двум направлениям - часть уплачивается в бюджет, а часть - поставщикам.

     Стоимость приобретенных

         ресурсов с НДС       /----------\     Цена реализации

         11,8 (10 + 1,8)      |          |     118 (100 + 18)

    -------------------------|          |-------------------------

                              |    А     |

                1,8           |          |            18

    -------------------------|          |-------------------------

                НДС           |          |            НДС

                              \----------/

                               НДС  | 16,2

                                    |

                                  Бюджет

     Стоимость приобретенных

         ресурсов с НДС       /----------\     Цена реализации

          59 (50 + 9)         |          |     118 (100 + 18)

    -------------------------|          |-------------------------

                              |    Б     |

                 9            |          |            18

    -------------------------|          |-------------------------

                НДС           |          |            НДС

                              \----------/

                               НДС  | 9

                                    |

                                  Бюджет

Разница может быть только в сроках уплаты сумм налога в бюджет и перечисления их поставщикам и подрядчикам. При этом компании, имеющие высокую добавленную стоимость, могут даже получить определенные преимущества. Ведь сумма налога, подлежащая перечислению в бюджет, до наступления срока уплаты остается в их распоряжении как собственный финансовый ресурс, больший по размеру, чем у компании с невысокой долей добавленной стоимости. Преимущество может даже увеличиться со следующего года, когда будет осуществлен переход на поквартальную уплату НДС.

Конечно, приведенный пример предполагает, что НДС работает в точном соответствии с законом, налоговые органы его правильно администрируют, а в случае необходимости своевременно возмещают из бюджета. Пока еще в российском НДС не все так благополучно, как хотелось бы. Есть проблемы с администрированием, но другие "национальные особенности" в последнее время практически полностью ликвидированы. Сняты ограничения на возмещение НДС при капитальных вложениях, с этого года упрощены процедуры возмещения НДС экспортерам.

Думаю, что изменения порядка возмещения НДС при капитальных вложениях вместе с новациями в отношении налога на прибыль (амортизационная премия, снятие ограничений на перенос убытков на будущее) способствовали росту инвестиций в российскую экономику. Что интересно: во второй половине 2005 г. наблюдался небольшой спад капитальных вложений, а в первом полугодии 2006 г. зафиксирован их рекордный рост. Напрашивается вывод об "отложенных инвестициях" в преддверии вступления в силу поправок в гл. 21 НК РФ.

- Насколько нам известно, готовится проект закона, вводящий систему регистрации налогоплательщиков НДС, своеобразный "клуб налогоплательщиков НДС". Не могли бы Вы подробнее рассказать об этом проекте?

О нем уже много говорилось. По российскому законодательству все организации и предприниматели априори признаются налогоплательщиками НДС, за исключением тех случаев, которые прямо поименованы в Кодексе. Мы хотим перевернуть эту конструкцию: чтобы стать налогоплательщиком НДС, необходимо пройти специальную регистрацию, войти в тот самый "клуб налогоплательщиков НДС". Причем для крупных компаний это будет обязательная процедура. Для мелких же - это скорее привилегия, потому что они получат возможность включаться в производственные цепочки, выставлять счета-фактуры, получать налоговый вычет, с ними легче станет работать крупному бизнесу.

При таком порядке ряд организаций просто "отсеется". Да и для налоговых органов работа упростится, поскольку не будет необходимости проверять огромное количество деклараций, как приходится делать сейчас. Кроме того, при регистрации налогоплательщика НДС налоговый орган проверит - кто его учредители, не зарегистрирован ли он по утерянному паспорту и многое другое. Сегодня Закон о госрегистрации такой возможности не дает. Важно также то, что реестр плательщиков НДС будет публичным. Любой желающий сможет получить сведения из него, проверить, насколько той или иной организации доверяет государство.

Такой законопроект уже существует и проходит стадию межведомственного обсуждения и согласования. Его принятие потребует ряда поправок в правила госрегистрации юридических лиц. Думаю, что к осени проект закона будет представлен в правительство и для публичного обсуждения, а сам закон будет принят уже в следующем году.

- Еще одна проблема, которая сегодня волнует бизнес - это контроль за трансфертным ценообразованием. Что, с Вашей точки зрения, необходимо сделать для ее решения?

Нами подготовлен ряд предложений. Так, необходимо расширить круг лиц, подпадающих под понятие взаимной зависимости по формальным признакам, а также установить четкие ориентиры для суда, позволяющие при определенных обстоятельствах признавать взаимозависимость на основании дополнительных критериев. Сегодня, например, приходится сталкиваться со случаями, когда суд не признает взаимную зависимость двух организаций, зарегистрированных по одному утерянному паспорту, и, соответственно, не позволяет корректировать их налоговые обязательства.

Мы предлагаем сократить количество контролируемых сделок, не проверять, например, все внешнеторговые сделки, а ориентироваться, в первую очередь, на сделки между взаимозависимыми лицами. Исключения из общего правила следует делать только для тех сделок, которые широко используются для уклонения от налогообложения или в которых присутствуют дополнительные риски для государства: сделок с офшорными компаниями, по отдельным видам товаров и услуг (маркетинговым, консультационным, управленческим и некоторым другим).

Большинство государств обязывает налогоплательщиков обосновывать цены по контролируемым сделкам. Мы предлагаем ввести аналогичные правила. Это не означает, что налогоплательщик, совершив сделку, должен нести в налоговый орган оправдательные документы. Однако иметь такие документы он обязан - это дает ему определенные гарантии и преимущества. При наличии таких документов налоговый орган, даже подвергнув сомнению цену сделки, не сможет взыскивать доначисленные суммы налога в бесспорном порядке, а будет вынужден обратиться в суд и доказать свою правоту. И наоборот, при отсутствии документального подтверждения ценообразования бесспорное взыскание будет возможно, а в суд будет обращаться налогоплательщик.

На наш взгляд, следует поменять и правила, по которым определяется рыночная цена. В настоящее время - это цена, попадающая в 20%-й коридор вокруг средневзвешенной цены, определяемой по всем сделкам между независимыми лицами. Применить на практике такое определение достаточно сложно из-за отсутствия информации обо всех сделках и их условиях. Мы предлагаем принципиально иной подход: определять диапазон рыночных цен, признавая таковыми те цены, которые попадают в интервал между нижним и верхним квартилями*(2), т.е. не учитывать самые высокие и самые низкие цены. Этот метод как будто бы самый простой, но его применение тоже возможно только в отношении сопоставимых сделок, осуществляемых в приблизительно одинаковых условиях (сходства товаров, объемов поставки, форм и сроков расчетов).

При несопоставимости условий сделок необходимо использовать более сложные методы. Например, сейчас налоговые органы вправе применять метод цены последующей реализации и затратный метод. Если же обратиться к опыту других стран, то можно увидеть, что там используются и другие инструменты. Например, метод цены последующей реализации продуктов переработки, который является модификацией метода цены последующей реализации. Интерес представляют и более тонкие методы, основанные на анализе бизнеса в целом. К ним относятся методы сравнительной прибыли и сравнительной рентабельности, которые достаточно активно применяются в международной практике.

Конечно, новые методы и подходы потребуют пересмотра многих устоявшихся правил.

- Насколько нам известно, у Минфина есть еще предложение разрешить налогоплательщикам заключать с налоговыми органами соглашения о правилах ценообразования.

Изначально мы жестко выступали против подобных соглашений, опасаясь коррупции. Но теперь мы готовы пойти на это. Такие соглашения предполагается заключать только с крупными налогоплательщиками при условии, что они полностью открывают для налоговых органов свою структуру, организацию бизнеса и другие обстоятельства, влияющие на ценообразование. Заметим, что при этом соглашение должно фиксировать не цену, а методику формирования цены. Если налогоплательщик использует согласованную методику, снимаются возможные претензии со стороны налоговых органов. Предполагается, что за заключение соглашения претенденту придется заплатить приличную сумму - до 1 млн руб. Само соглашение заключается сроком на пять лет и может быть продлено один раз на два-три года.

- Поправки в ст. 20 и 40 НК РФ планировалось принять весной 2007 г. Но, как видим, не получилось. В каком состоянии законопроект сейчас?

Сроки принятия поправок в ст. 20 и 40 НК РФ назывались разные - и осень прошлого года, и весна этого. Но сейчас многие налогоплательщики говорят о том, что хорошо бы вопрос о трансфертном ценообразовании решить вместе с вопросом о консолидированной отчетности, поскольку эти вопросы пересекаются. Поэтому срок принятия закона отодвигается, хотя с нашей стороны предложения подготовлены.

- Сергей Дмитриевич, поясните, а что это за механизм консолидированной налоговой отчетности, какие изменения для налогоплательщиков он повлечет?

Консолидация отчетности в целях уплаты налога на прибыль интересна, прежде всего, для холдингов и групп родственных компаний. Наибольшую выгоду от консолидации получат крупные компании, но и средний бизнес может получить заметные преференции в виде снижения совокупной налоговой нагрузки участников группы и сокращения расходов на исполнение требований налогового законодательства.

Консолидация возможна на добровольной основе, в состав группы входят материнская и дочерние (внучатые) компании, в которых доля прямого и косвенного участия материнской компании достаточно велика (например, 80%). Предусматриваются и другие ограничения. Так, банки могут консолидироваться только с банками, а страховые организации - со страховщиками.

Участники группы получают целый ряд преимуществ по налогу на прибыль. Например, операции между участниками группы не учитываются в налоговых целях, приравниваясь к "внутризаводскому обороту". Соответственно, снимаются вопросы трансфертного ценообразования. Кроме того, появляется возможность суммировать прибыли и убытки участников группы, что особенно важно для нового бизнеса - ведь в таком случае его убытки можно покрывать за счет прибыли остальных участников группы.

Институт консолидации скажется и на межбюджетных отношениях, поскольку рассчитанная для всей группы сумма налога должна будет распределяться между регионами по формуле, аналогичной той, которая сегодня применяется для компаний, имеющих обособленные подразделения. Несмотря на то, что в целом это приведет к снижению налоговой нагрузки, ситуация станет более стабильной. Налоговые поступления каждого региона станут более предсказуемыми, и, скажем, перерегистрация из Чукотки в Санкт-Петербург одного налогоплательщика не будет иметь таких радикальных последствий для регионов, как сегодня.

Конечно, еще предстоит решить множество технических вопросов. Например, состав группы может меняться, если в результате продажи или приобретения акций из группы выходят прежние или присоединяются к ней новые участники. В таких случаях возможны корректировки налоговых обязательств консолидированной группы или отдельных ее участников. Работа в этом направлении еще не завершена, готового законопроекта пока нет.

- После административной реформы ФПС России вошла в структуру Минфина России. Раньше по некоторым вопросам налогообложения позиции двух ведомств не совпадали. Сейчас налоговые органы обязаны руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России. А чем руководствоваться налогоплательщику или ему лучше самому читать закон и применять его?

Вопрос каверзный. Наши разъяснения - это мнение Минфина России по тому или иному вопросу, не имеющее нормативного характера и не порождающее правовых последствий. Мы не можем подменять законодателя, и если налогоплательщик посчитает наше мнение ошибочным, он может не принимать его во внимание или опротестовать в суде. Мы не вправе вводить какие-то новые правила, а суд может не согласиться с нашим прочтением норм законодательства.

Да, налоговые органы руководствуются нашей позицией, и мы часто просим ФНС России довести ее до нижестоящих налоговых органов. Надо отметить, что в настоящее время у нас заметно улучшилось взаимопонимание и взаимодействие с налоговой службой по сравнению с тем, что было несколько лет назад. Действует специальная межведомственная комиссия, которая помогает разрешить возникающие разночтения закона. Много таких разногласий уже снято, по некоторым проблемам совместная работа продолжается.

Однако у этой проблемы есть еще один аспект - состояние нашего налогового законодательства. Не секрет, что до сих пор в Налоговом кодексе немало технического брака и не слишком точных формулировок, которые позволяют читать закон по-разному. Это надо исправлять. Но есть и не прописанные напрямую вопросы, которые неизбежно будут оставаться независимо от того, насколько глубоко и детально проработаны нормы законодательства - ведь жизнь всегда богаче любой схемы.

В этих условиях не обойтись без формулировки базовых принципов, основанных на оценочных категориях и тем самым позволяющих учесть отдельные нюансы организации бизнеса или существа экономических отношений. Чрезмерная "зарегулированность" закона будет "бить" и по налогоплательщикам, и по налоговым органам. Если исходить из презумпции разумности поведения налогоплательщиков и налоговых органов, из презумпции непредвзятости и квалифицированности судебной системы, то законодательство будет гармоничным даже при наличии в законе оценочных категорий.

- И последний вопрос. Ни для кого не секрет, что налоговые органы отстаивают свою позицию до конца. Даже когда есть решение ВАС РФ, они не меняют своих установок и по-прежнему продолжают выносить заведомо незаконные решения. В рамках обсуждения Закона по совершенствованию налогового администрирования предлагалось ввести ответственность налоговиков за вынесение заведомо незаконного решения. Эти поправки не прошли, но данный вопрос выделен в отдельный законопроект. Как Вы относитесь к этой идее?

Эта тема активно обсуждалась в прошлом году. Предлагалось ввести уголовную ответственность сотрудников налоговых органов за принятие заведомо незаконного решения. Имеется в виду, что сотрудник, понимая, что его действия напрямую противоречат закону, и осознавая их последствия, все-таки совершает противоправные действия.

Очевидно, что такие предложения требуют внесения поправок не в Налоговый, а в Уголовный кодекс. Менее очевидно, что такой состав преступления требует выделения из существующих составов (например, злоупотребление служебным положением). В любом случае этот вопрос не относится к компетенции Минфина и бюджетного комитета Государственной Думы, где проходило обсуждение.

С. Смышляева,

главный редактор

М. Завязочникова,

заместитель главного редактора

"Налоговые споры", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Коэффициент замещения - соотношение размера пенсии с заработной платой человека, уходящего на пенсию. - Примеч. ред.

*(2) Нижний квартиль - это значение, ниже которого в упорядоченном множестве данных находится четверть данных, а верхний квартиль - это значение, выше которого в упорядоченном множестве данных находится четверть значений. - Примеч. ред.