Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2011 г. N 15АП-11400/11

город Ростов-на-Дону

29 декабря 2011 г.

дело N А32-3165/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Т.Г. Гуденица, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.,

при участии:

от заявителя: начальника отдела Калмыковой О.В. (доверенность от 25.10.11 N 81-17710/11-01, сроком до 31.12.11г., удостоверение N 519 от 01.11.10г.), заместителя руководителя Шеян А.Н. (доверенность от 22.11.11 N 81-19216/11-01, сроком до 31.12.11, удостоверение N 000056);

от заинтересованного лица: начальника отдела Коляда А.А. (доверенность от 18.10.11г., сроком на 1 год, удостоверение N 000831 от 01.12.09г.), начальника отдела Таращук Т.Б. (доверенность от 24.10.11г., сроком на 1 год, удостоверение N 001841 от 25.01.10г.);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2011 по делу N А32-3165/2011 по заявлению Департамента Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года к заинтересованному лицу Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае о признании недействительным предписания, принятое в составе судьи Орловой А.В.

УСТАНОВИЛ:

Департамент Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае (далее - управление) о признании недействительным предписания от 05.10.10 N 18-01-11/5862.

Департамент заявил ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу заявления.

Решением суда от 16.08.11 департаменту в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что управление подтвердило законность и обоснованность оспариваемого предписания от 05.10.10 N 18-01-11/5862, в то время как департамент не представил доказательства вынесения оспариваемого предписания с нарушением действующего законодательства. Суд удовлетворил ходатайство департамента о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу заявления.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Апелляционная жалоба с учётом дополнительных пояснений к ней мотивирована тем, что управлением к департаменту применена мера ответственности, не установленная законодательством - в бюджетном законодательстве отсутствует понятие: "неправомерное расходование денежных средств", равно как и такая мера ответственности как возврат в доход федерального бюджета субвенций из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд (далее - субвенция); управлением были нарушены процедура проведения проверки и сроки вынесения предписания. Департамент так же ссылается на то, что им не было допущено неправомерного расходования поступивших из федерального бюджета субвенций: в соответствии с положениями п.7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" (далее - закон N 184-ФЗ), ст.ст. 35, 41, 133, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г..

Управление в отзыве на апелляционную жалобу с учётом дополнений к ней просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность. Отзыв мотивирован тем, что управлением не было допущено процедурных нарушений при приведении проверки и в отношении департамента по факту неправомерного расходования им субвенции применена соответствующая бюджетному законодательству мера по обязанию департамента обеспечить возвращение субвенции в доход федерального бюджета. Управление не квалифицирует допущенное департаментом при расходовании субсидии как: "нецелевое использование средств". Избранная управлением классификация вида нарушения, в связи с которым вынесено оспариваемое в деле предписание, как: "неправомерное использование средств", основана на допущении нарушения департаментом норм п.2 ст. 85 и ст. 47 БК РФ. В данном случае допущено нарушение норм бюджетного законодательства, выразившееся в ненадлежащем исполнении бюджета (ст. 281 БК РФ), что влечёт за собою применение к нарушителю мер принуждения, основания для применения которых приведены в ст.283 БК РФ. Управление применило к департаменту одну из предусмотренных ст. 282 БК РФ мер принуждения - изъятие бюджетных средств. Направив часть субвенции на компенсацию расходов по найму жилого помещения департамента нарушил требования абзаца 2 п.1, п.2 ст. 85 БК РФ, так как данная социальная выплата предусмотрена п.п. 4.1. ст. 27 Закона Краснодарского края от 31.05.05г. N 870 -КЗ "О государственной гражданской службе Краснодарского края" в редакции законов от 27.07.08г., 02.03.09г., 05.05.09г. (далее - закон Краснодарского края N 870-КЗ).

Апелляционная жалоба рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом по правилам, установленным гл. 34 АПК РФ.

Суд ознакомил участвующих в деле лиц с поступившими во исполнение определений суда от 12.12.11г. и 21.12.11г. от Минфина России и Департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края письмами от 16.12.11г. N 06-02-08 (Минфин России, т.3, л.д. 4-5) и от 22.12.11г. N 55-7732/11-14-05.1 (Департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края, т.3, л.д. 29-31).

Учитывая исполнение Минфином России определений суда о предоставлении доказательств и информации, относящихся к предмету рассматриваемого спора, вопрос о наложении судебного штрафа не рассматривается.

В судебном заседании представители департамента настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях к ней доводы. Пояснили, что выплата гражданским служащим департамента компенсации по найму жилья, не противоречит положениям бюджетного законодательства, так как эта выплата по своему содержанию экономическому содержанию входит в состав расходов Краснодарского края на содержание сектора государственного управления. Данные расходы бюджета Краснодарского края учитываются в подстатье 212, которая не является самостоятельной, а образует с иными подстатьями целевой статьи 0010000 "Руководство и управление в сфере установленных функций" бюджетной классификации Российской Федерации общую группировку расходов данного вида. Департамент осуществлял данную компенсационную выплату только тем гражданским служащим, служебная деятельность которых осуществлялась в сфере резервирования, изъятия земельных участков и иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения.

Представители департамента так же пояснили, что департаментом не было допущено превышения нормативов расходования субвенций.

Представители управления возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на приведённые в отзыве на апелляционную жалобу и дополнительных пояснениях к ней доводы. Пояснили, что из письма Минфина России от 09.12.11г. N 08-04-03/2500 и Департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края от 22.12.11г. N 55-7732/11-14-05.1 следует, что предусмотренные указанной нормой закона Краснодарского края N 870-КЗ выплаты не были учтены при расчёте размера субвенции, неправомерное использование которых было выявлено управлением, так как они не были включены в целевую статью расходов 0010000 "Руководство и управление в сфере установленных функций", КОСГУ 212 "Прочие выплаты".

Представители управления так же по заданным представителями департамента вопросам пояснили, что департаментом не было допущено превышения нормативов расходования субвенций.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Департамент осуществляет координацию деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края по вопросам организации подготовки XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развития города Сочи как горноклиматического курорта Краснодарского края, и действует на основании Положения о департаменте, утверждённого постановлением главы администрации (губернатором) Краснодарского края от 05.06.2008 N 497.

Финансирование расходов на содержание департамента осуществляется за счет средств краевого бюджета, предусмотренных на содержание исполнительных органов государственной власти Краснодарского края. При осуществлении департаментом отдельных полномочий Российской Федерации расходы финансируются за счет средств, поступающих в установленном порядке в виде субвенций из федерального бюджета.

В период с 26.06.10г. 30.07.10г. сотрудниками управления на основании удостоверений от 16.06.2010 N 245 и от 26.06.2010 N 245-3-1 и в соответствии с ч.11 ст. 15 Федерального закона от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 310-ФЗ) проведена проверка департамента по вопросу использования им в 2008-2009 годах поступивших из федерального бюджета субвенций на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд.

30.07.10г. управлением составлен акт данной проверки (т.1, л.д. 36-67).

В п. 3.2.2 этого акта в числе прочего изложен вывод о том, что департаментом в 2008-2009 годах было произведено неправомерное, с нарушением требований ст. 47, п.2 ст. 85, ст. 162 БК РФ, расходование поступающей из федерального бюджета субвенции на предусмотренные п. 4.1 ч.2 ст. 27 закона Краснодарского края N 870-КЗ социальные выплаты сотрудникам департамента - государственным гражданским служащим Краснодарского края - по компенсации расходов, связанных с наймом жилого помещения частного жилищного фонда. Размер этих неправомерно осуществленных выплат составил 5 337,2 тыс. руб., из них: 846,4 тыс.руб. - в 2008 году, 4 490,8 тыс. руб. - в 2009 году (т.1, л.д. 64-65).

06.08.10г. департаментом по акту проверки управления от 3.07.10г. составлен акт разногласий, в котором департамент в числе прочего выражает несогласие с выводом управления о неправомерном расходовании 5 337,2 тыс. руб. субвенции на компенсацию расходов, связанных с наймом жилого помещения частного жилищного фонда (т.1, л.д. 93-98).

30.09.10г управлением по результатам рассмотрения материалов проверки и акта разногласий департамента от 06.08.10г. составлено заключение, которым отклонены все замечания департамента к акту проверки (т.1, л.д. 84-92).

05.10.10г. управлением по результатам рассмотрения материалов проверки департаменту выдано предписание N 18-01-11/5862 об устранении выявленных нарушений при расходовании субвенции на выплату компенсаций расходов по найму жилья в размере 5 337,2 тыс. руб. в срок до 01.12.10г. путём обеспечения возврата субвенции в доход федерального бюджета (т.1, л.д. 78-79).

Не согласившись с данным предписанием, департамент обжаловал его в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, оценив доводы управления и департамента, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что заявление учреждения подлежало удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ, ч.2 ст. 201 АПК РФ заявление о признании недействительным ненормативного правового акта подлежит удовлетворению при одновременном наличии дух условий: несоответствии данного акта требованиям закона, иного нормативного правового акта, и при нарушении данным актом прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Материалами дела подтверждается наличие обоих приведённых выше условий, необходимых для удовлетворения заявления департамента.

Так, судя по доводам участвующих в деле лиц, спор между ними возник по поводу правомерности выплаты департаментом части своих сотрудников социальных выплат по компенсации их расходов по найму жилых помещений частного жилищного фонда за счёт поступающей из федерального бюджета субвенции на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд - строительства олимпийских объектов.

Управление полагает, что расходование субвенции на указанные цели является нарушением требований абз.2 п.1, п. 2 ст. 85, ст. 47 БК РФ и квалифицируется в соответствии со ст. 281 БК РФ как неправомерное использование средств федерального бюджета (субвенции), так как выплата по компенсации расходов по найму жилых помещений сотрудников департамента является социальным обязательством Краснодарского края, принятым на себя в соответствии с п. 4.1 ч.2 ст. 27 закона Краснодарского края N 870-КЗ. В связи с этим компенсация затрат должна производится за счёт средств бюджета Краснодарского края. Расходование

Департамент считает, что такое расходование субвенции правомерно, поскольку данная выплата осуществляется в соответствии с абз. 6 п.1, п.4 ст. 85 БК РФ в рамках компенсации затрат Краснодарского края на организацию осуществления полномочий, переданных ему Российской Федерацией в соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ.

В соответствии с п.1 ст. 133 БК РФ, под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В соответствии с п.п. 1, 4 ст. 41 БК РФ субвенции из федерального бюджета относятся к доходам бюджетов, в которые они поступают.

Согласно ст. 281 БК РФ, на которую ссылается управление при квалификации вменяемого в вину департаменту нарушения (неправомерное использование средств федерального бюджета - субвенции), неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Однако, в данной норме отсутствует избранная управлением формулировка допущенного, по его мнению, департаментом нарушения бюджетного законодательства - "неправомерное использование средств". Законодатель в данной норме для обозначения общих видов нарушений бюджетного законодательства использует понятия: "неисполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" и "ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".

"Неисполнение" и "ненадлежащее исполнение" не тождественно понятию: "неправомерное", эти понятия нельзя назвать синонимами. Бюджетное законодательство регламентирует публичные правоотношения, а потому строится на началах императивности. Приводимые в нём формулировки подлежат буквальному толкованию. Аналогия права или закона как способ толкования норм права в данном законодательстве не применяется.

Далее в ст.ст. 289-306 БК РФ перечисляются виды нарушений бюджетного законодательства, но среди них отсутствует нарушение, которое управление вменяет в вину департаменту - "неправомерное использование средств" (т.3, л.д. 33).

В иных статьях БК ТК так же отсутствует указание на выявленный управлением вид нарушения: "неправомерное использование средств".

Управление так же обратило внимание суда апелляционной инстанции на то, что выявленное им нарушение не тождественно нарушению, предусмотренному ст. 289 БК РФ - "нецелевое использование средств", и департаменту не вменяется в вину нецелевое использование поступившей из федерального бюджета субвенции (т.3, л.д. 33).

Таким образом, из приведённых управлением обоснований своей позиции следует, что управление исходит из того, что при целевом использовании поступившей из федерального бюджета субвенции, департамент допустил её "неправомерное использование".

На этом основании управление обязало департамент возвратить данную субвенцию в доход федерального бюджета.

Если исходить из того, что нормы БК являются нормами положительного права, понятие: "неправомерное" можно считать тождественным понятию: "незаконное". Из этого следует, что управление фактически вменяет в вину департаменту нарушение, выразившееся в незаконном направлении части поступившей их федерального бюджета субсидии на покрытие расходных обязательств бюджета Краснодарского края. При том, что такое расходование управление не признало не целевым - то есть, произведённым не в целях, в которых из федерального бюджета выделялась данная субсидия.

В соответствии с абз. 2 п.1 ст. 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Согласно п.2 ст. 85 БК РФ, указанные в абз. 2 п.1, п.2 ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с абз. 6 п.1 ст. 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 85 БК РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ, действовавшей в период выявленного управлением нарушения, расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абз. 6 п.1 ст. 85 БК РФ, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 133 БК РФ.

В случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Управление в обоснование своей позиции о том, что выплаты, произведённые департаментом за счёт субвенции, должны были производиться за счёт средств бюджета Краснодарского края, ссылается на приведённые выше положения абз. 2 п.1, п.2 ст. 85 БК РФ

Департамент в обоснование своей позиции о том, что выплаты, произведённые департаментом за счёт субвенции, законно осуществлены за счёт федерального бюджета, ссылается на приведённые выше положения абз. 6 п.1, п.4 ст. 85 БК РФ

Оценив данный позиции, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о правомерности позиции департамента. При этом суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с абз. 1 п.1 ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Согласно п. 2 ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Российская Федерация вправе делегировать часть своих полномочий субъекту Российской Федерации.

При этом, согласно абз.6 п.1, п. 4 ст. 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникшие в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 133 БК РФ.

Корреспондирующее правило содержится в п. 7 ст. 26.3 закона N 184-ФЗ, согласно которому общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий РФ, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.

При этом закон N 184-ФЗ не содержит требования о выделении отдельных бюджетных ассигнований на организацию осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что определение размера указанных затрат является компетенцией органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах общего объема предоставляемой им субвенции.

Российская Федерация приняла на себя обязательства по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.

Олимпийские и Паролимпийские игры проводятся на территории субъекта Российской Федерации - Краснодарского края. Для организации данных игр необходимо строительство олимпийских объектов. Для строительства данных объектов необходимо получение земельных участков, на которых данные объекты должны строиться, а так же находящей на данных земельных участках недвижимости. Получение земельных участков и недвижимости осуществляется путём их выкупа и резервирования.

Соответственно, организация данных игр и, в том числе, осуществление мероприятий по изъятию и резервированию, является расходным обязательством федерального бюджета.

В соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, Российская Федерация с 01.01.08г. до 01.01.14г. передала Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд.

Частью 9 ст. 15 закона N 310-ФЗ в том числе установлено, что высшее должностное лицо Краснодарского края (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края) организует деятельность по осуществлению полномочий, осуществление которых передано в соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, предусмотренными ч.8 ст. 15 закона N 310-ФЗ (п.1 ч.9 ст. 15 закона N 310-ФЗ).

В целях реализации данных полномочий, делегированных ему Российской Федерацией, главой администрации Краснодарского края создан Департамент Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних Олимпийских игр 2014 года.

Таким образом, в соответствии с приведёнными выше положениями ст. 84, абз.6 п.1, п. 4 ст. 85, расходы департамента по изъятию и резервированию земельных участков и недвижимости на территории Краснодарского края в целях строительства олимпийских объектов являются расходными обязательствами Российской Федерации.

Согласно ч. 7 ст. 15 закона N 310-ФЗ, средства на осуществление полномочий, осуществление которых передано в соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджета Краснодарского края на осуществление полномочий, осуществление которых передано в соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, определяется на основании методики, утвержденной Правительством Российской Федерации. Порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для федеральных нужд устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правила, определяющие порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд (далее - Правила предоставления субвенций), и Методика расчета субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд (далее - Методика), утверждены в соответствии со ст. 133 БК РФ и ст. 15 закона N 310-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 N 342 "О предоставлении субвенций из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд"(далее - постановление Правительства РФ N 342).

В соответствии с п. 2 Правила предоставления субвенций, предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд осуществляется в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству регионального развития Российской Федерации на соответствующий финансовый год.

Согласно Методике, общий объем субвенции, выделяемой бюджету Краснодарского края на соответствующий финансовый год, определяется по формуле: "С = Ср + Сиз + Сио", где: С - общий объем субвенции; Ср - объем субвенции, предоставляемой на резервирование земель в целях размещения олимпийских объектов федерального значения; Сиз - объем субвенции, предоставляемой на изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов федерального значения; Сио - объем субвенции, предоставляемой на изъятие иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения.

Объёмы субвенций на резервирование и изъятие земельных участков и недвижимости, обозначенные в формуле как: "Ср", "Сиз", "Сио", определяется по общей по формулам, в которых объём субвенции на конкретный вид деятельности (резервирование или изъятие земельных участков и недвижимости) определяется путём умножения - количества подлежащих резервированию или изъятию земельных участков, недвижимости, на норматив финансовых затрат на организацию работ, соответственно, по резервированию или изъятию 1 земельного участка или объекта недвижимости.

При этом, норматив финансовых затрат на организацию работ по резервированию 1 земельного участка в целях размещения олимпийских объектов федерального значения был принят равным 8876,1 руб.; норматив финансовых затрат на организацию работ по изъятию 1 земельного участка в целях размещения олимпийских объектов федерального значения - 17752,2 руб.; норматив финансовых затрат на организацию работ по изъятию 1 объекта недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения - 17752,2 руб.

Расчёт размера субвенций производился Минфином России.

Исходя из представленной Минфином России во исполнение определений суда апелляционной инстанции от 26.10.11г., 23.11.11г., 12.12.11г. информации, изложенной в письмах от 09.12.11г. N 08-04-03/2500 (т.3, л.д. 1-2), от 16.12.11г. N 06-02-08 (т.3, л.д. 4-5), норматив финансовых затрат на организацию департаментом работ по резервированию и изъятию земельных участок и недвижимости, указанный в Методике, определялся Минфином России следующим образом. Количество дней, необходимое для резервирования или изъятия одного земельного участка или объекта недвижимости умножалось на размер расходов бюджета Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций на 1 служащего в день.

Размер расходов бюджета Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций признавался равным расходам Краснодарского края, указанным в целевой статье 0010000 "Руководство и управление в сфере установленных функций" представленного Краснодарским краем в Минфин России годового отчёта об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (бюджетная деятельность) (далее - годовой отчёт) по статье 210 по следующим подстатьям (кодам экономической классификации): 211, 212, 213, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 262, 263, 290, 310, 340.

Эта сумма расходов делилась на количество работников Госуправления Краснодарского края (центральный аппарат), количество дней в году и корректировалась с учётом индекса прогнозируемой на 2008 год инфляции, а так же коэффициента предполагаемого повышения заработной платы с начислениями данной категории работников.

Содержание расходов, учитываемых в подстатьях и статьях годовых отчётов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (бюджетная деятельность) определяется принимаемыми Минфином России указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Использованный Минфином России при расчёте размера субвенций годовой отчёт составлялся в соответствии Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждёнными приказом Минфина России от 24.08.07г. N 74н.

В соответствии с названными Указаниями, на подстатью 212 статьи 210 относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудового договора, статусом военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также статусом прокуроров, судей, депутатов, иных должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе: подъемные пособия при переезде на новое место работы (службы); компенсации стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений; другие аналогичные расходы.

Сходное раскрытие состава подстатьи 212 статьи 210 приводится в последующих Указаниях Минфина России - в составе данных расходов так же учитываются расходы по компенсации стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений.

Из этого следует, что в состав расходов бюджета Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций, которые подлежали компенсации за счёт средств федерального бюджета в порядке закона N 310-ФЗ, так же подлежат включению расходы по компенсации стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений, при условии, что они отвечают целевому характеру субвенции.

При этом суд отклоняет довод управления о том, что расходы по компенсации части работников департамента платы по найму жилья не подлежали компенсации за счёт субвенции, основанный на том, что расходы данного вида не были включены в подстатью 212 годового отчёта, на основании которого Минфин России рассчитывал размер субвенции.

Расходы данного вида были фактически учтены Краснодарским краем в указанном годовом отчёте в составе своих расходов на руководство и управление в сфере установленных функций и составляли на тот момент 0 руб. 00 коп., так как, согласно представленной Департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в письме от 22.12.11г. N 55-7732/11-14-05.1 информации, Краснодарский край в 2007 году таких расходов реально не понёс (на тот момент локальным законодательством Краснодарского края не было предусмотрено такого рода выплат своим государственным служащим, т.3, л.д. 29).

Из представленной Минфином России по запросам суда апелляционной инстанции информации о правилах, по которым им рассчитывались субвенции, подлежащие направлению в бюджет Краснодарского края на основании ч.7 ст. 15 закона N 310-ФЗ, ясно следует, что Минфин при определении их размера не вычленял каких-либо отдельных расходов бюджета Краснодарского края из подстатьи 212 представленного годового отчёта.

Таких вычитаний так же не делалось Минфином России и из прочих подстатей целевой статьи 0010000 "Руководство и управление в сфере установленных функций", суммы расходов по которым были учтены в расчёте субвенции (подстатьи 211, 212, 213, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 262, 263, 290, 310, 340).

Из этого следует, что Минфин России при определении размера субвенции, подлежащей перечислению в бюджет Краснодарского края в соответствии с ч.7 ст. 15 закона N 310-ФЗ в целях финансирования расходов по реализации своих полномочий, переданных Российской Федерацией Краснодарскому краю на основании ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, включал в составе подлежащих оплате за счёт средств федерального бюджета так же и расходы Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций, предусмотренные подстатьёй 212, без всяких изъятий из данной подстатьи каких-либо указанных в ней видов расходов.

Разработанную Минфином России по указанным правилам Методику утвердило своим постановлением Правительство Российской Федерации, тем самым признав её верной.

Только на тот момент размер данных расходов равнялся 0 руб. 00 коп.

С внесением дополнений Законом Краснодарского края от 21.07.08г. N 1524-КЗ в ст. 27 закона Краснодарского края N 870-КЗ в 2008 году дополнений, такие расходы у Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций по подстатье 212 годового появились и стали реальными.

Так, данным законом N 870-КЗ ст. 27 закона Краснодарского края N 870-КЗ была дополнена п. 4.1, согласно которой гражданским служащим Краснодарского края при определённых условиях может предоставляться право на компенсацию расходов, связанных с наймом жилого помещения, частного жилищного фонда или поднайма жилого помещения независимо от вида жилищного фонда, в случае осуществления профессиональной служебной деятельности в органах исполнительной власти Краснодарского края, имеющих местонахождение на территории Краснодарского края за границами муниципального образования город Краснодар.

Порядок предоставления данной социальной выплаты установлен постановлением главы администрации Краснодарского края от 22.08.2008 N 817 "Об утверждении Порядка предоставления социальной выплаты государственным гражданским служащим Краснодарского края на компенсацию расходов, связанных с наймом жилого помещения частного жилищного фонда или поднаймом жилого помещения независимо от вида жилищного фонда, в случае осуществления профессиональной служебной деятельности в органах исполнительной власти Краснодарского края, имеющих местонахождение на территории Краснодарского края за границами муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление N 817).

Так же следует учесть, что утвержденный постановлением N 817 главы администрации Краснодарского края "Порядок предоставления социальной выплаты государственным гражданским служащим Краснодарского края на компенсацию расходов, связанных с наймом жилого помещения частного жилищного фонда или поднаймом жилого помещения независимо от вида жилищного фонда, в случае осуществления профессиональной служебной деятельности в органах исполнительной власти Краснодарского края, имеющих местонахождение на территории Краснодарского края за границами муниципального образования город Краснодар" был подготовлен руководителем департамента.

Это даёт основания полагать, что фактически данный Порядок был принят субъектом Российской Федерации в целях обеспечения необходимых условий для исполнения возложенных на него Российской Федерацией полномочий.

Таким образом, потенциальные расходы Краснодарского края на руководство и управление в сфере установленных функций по выплате компенсаций стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений так же являются составной частью общего объема субвенции, предоставляемой Российской Федерацией в доход бюджета Краснодарского края на осуществление переданных данному субъекту федерации на основании ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ полномочий по резервированию и изъятию земельных участков, недвижимости для строительства олимпийских объектов.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не принимает в качестве правомерного вывод управления о том, что расходование департаментом получаемой на основании ч.7 ст. 15 закона N 310-ФЗ субвенции на компенсацию части сотрудников департамента (государственным гражданским служащим Краснодарского края) расходов, связанных с наймом жилого помещения частного жилищного фонда, является нарушением требований абз.2 п.1, п. 2 ст. 85, ст. 47 БК РФ, так как выплата по компенсации расходов по найму жилых помещений сотрудникам департамента является социальным обязательством Краснодарского края, принятым на себя в соответствии с п. 4.1 ч.2 ст. 27 закона Краснодарского края N 870-КЗ.

Департамент имеет предусмотренное абз.6 п.1, п. 4ст. 85 БК РФ право на выплату данной компенсации части своих служащих за счёт поступающей из федерального бюджета субвенции в случае, если данные расходы носят целевой характер, то есть, осуществляются в целях обеспечения деятельности департамента по реализации им полномочий Российской Федерации, связанных с подготовкой Олимпиады 2014 года.

Соответственно, департамент не допустил при направлении в 2008-2009 годах поступавшей из федерального бюджета субвенции на осуществление выплат по компенсации расходов по найму жилых помещений своим сотрудникам именно "неправомерного использования средств", как на том настаивает управление, и не нарушил требований ст. 281 БК РФ.

В соответствии с ч.10 ст. 15 закона N 310-ФЗ средства на осуществление полномочий, осуществление которых передано в соответствии с ч.6 ст. 15 закона N 310-ФЗ, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

С учётом этого, расходы департамента по компенсации расходов по найму жилых помещений своим сотрудникам подлежат оплате за счёт поступающих их федерального бюджета субвенций только при том условии, что они носят целевой характер и осуществляются в целях обеспечения деятельности департамента по реализации им полномочий Российской Федерации, связанных с подготовкой Олимпиады 2014 года.

Управление прямо указывает, что оно не вменят в вину департаменту нарушения ст. 289 БК РФ - нецелевого использования бюджетных средств при выплате за счёт субвенций указанных компенсаций, в отношении которых принято оспариваемое в деле предписание.

Управлением в ходе проверки было установлено, что в 2008-2009 году департамент выплачивал своим сотрудникам компенсации расходов по найму жилых помещений не только за счёт поступающей из федерального бюджета субвенции, но так же и за счёт средств бюджета Краснодарского края. Так, в 2008 году за счёт субвенции департаментом было выплачено 846,4 тыс. руб. компенсаций, а за счёт средств краевого бюджета - 1 712,5 тыс.руб.: в 2009 году за счёт субвенции департаментом было выплачено 4 490,8 тыс. руб. компенсаций, а за счёт средств краевого бюджета - 3 736,6 тыс.руб. (т.1, л.д. 65).

Департамент объясняет это тем, что за счёт субвенции данная компенсация выплачивалась только сотрудникам департамента, служебная деятельность которых осуществлялась в сфере резервирования, изъятия земельных участков и иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения.

Перечень должностей сотрудников, служебная деятельность которых осуществлялась в сфере резервирования, изъятия земельных участков и иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, имеется в материалах дела, всего 65 штатных единиц (т.1, л.д. 187-189).

Управление не опровергло указанного довода департамента и не доказало, что данные компенсации так же получали сотрудники департамента, деятельность которых не относилась к сфере резервирования, изъятия земельных участков для олимпийских объектов.

Управление так же не указывает на то, что департаментом в результате выплат данных компенсаций допущено перерасходование выделяемых субвенций.

Кроме того, абз.1 п.4 ст. 85 БК РФ установлено, что в случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Оценив приведённые выше обстоятельства в совокупности и взаимной связи, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что у управления не имелось достаточных правовых оснований для вывода о допущении департаментом "неправомерного использования средств" при выплате своим сотрудникам за счёт поступающих из федерального бюджета субвенций на компенсацию расходов, связанных с наймом сотрудниками департамента жилых помещений частного жилищного фонда в 2008-2009 годах на сумму 5 337,2 тыс. руб. Так же у управления не имелось оснований для признания такого расходования департаментом субвенции незаконным. Действия департамента соответствуют требованиям п.7 ст. 26.3 закона N 184-ФЗ ст. абз. 6 п.1, п.4 ст. 86, ст. 133 БК РФ.

В связи с этим у управления не имелось правовых оснований для выдачи департаменту оспариваемого в деле предписания от 05.10.10 N 18-01-11/5862 об устранении выявленных нарушений при расходовании субвенции на выплату компенсаций расходов по найму жилья в размере 5 337,2 тыс. руб. в срок до 01.12.10г. путём обеспечения возврата субвенции в доход федерального бюджета.

Действия управления по выдаче департаменту названого предписания так же нарушают права и охраняемые законом интересы департамента, поскольку лишают его возможности использования 5 337,2 тыс. руб. средств субвенций в целях, на которые они были выделены.

Частью 2 ст. 201 АПК РФ установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Ввиду изложенного оспариваемое в деле предписание управления подлежало признанию недействительным, заявление департамента подлежало удовлетворению. На этом основании решение суда первой инстанции, которым предписание признано законным и заявление департамента отклонено, судом апелляционной инстанции отменяется. Предписание управления от 05.10.10 N 18-01-11/5862 признаётся недействительным. Апелляционная жалоба департамента удовлетворяется.

При этом суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что управлением при проведении проверки и вынесении оспариваемого предписания не было допущено существенных процедурных нарушений, наличие которых влекло бы за собой безусловную отмену предписания.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитраж-ного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.08.2011 г.. отменить. Признать недействительным предписание Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Краснодарском крае от 05.10.2010 г.. N 18-01-11/5862.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Иванова