Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 января 2012 г. N 09АП-32785/11

г. Москва

13 января 2012 г.

Дело N А40-64225/11-61-456

Резолютивная часть постановления объявлена 10.01.2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.01.2012 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Седова С.П.,

судей: Лящевского И.С., Сазоновой Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лаптевой О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента социальной защиты населения Тверской области и Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 20.10.2011 г.

по делу N А40-64225/11-61-456, принятое судьей Зверевой О.Н.,

по иску Муниципального унитарного предприятия города Твери "Городской электрический транспорт"

(ОГРН 1066952002083, 170034, Тверская обл., г. Тверь, Чайковского пр-кт, д. 17А)

к 1) Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

(ОГРН 1037739085636, 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр.1),

2) Тверской области в лице Департамента социальной защиты населения Тверской области

(ОГРН 1026900521230, 170008, г. Тверь, Набережная р. Лазури, д. 20)

о взыскании убытков,

при участии в судебном заседании:

от истца: Чарковский Р.В. по доверенности от 01.04.2011 б/н,

от ответчика: 1) не явился, извещен,

2) Косякова С.А. по доверенности от 28.12.2011 N 5/275,

УСТАНОВИЛ

Муниципальное унитарное предприятие города Твери "Городской электрический транспорт" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 66.520.632,40 руб. убытков, с Тверской области в лице Департамента финансов Тверской области за счет казны Тверской области 105.986 492,01 руб. убытков, возникших в связи с предоставлением льгот по перевозке отдельных категорий граждан.

Решением суда от 20.10.2011 г. иск удовлетворен в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал доказанным факт наличия у истца убытков и их размера.

Не согласившись с принятым решением, Министерство финансов Российской Федерации и Департамент социальной защиты населения Тверской области обратились с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции, отказать в удовлетворении иска в полном объеме, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В обоснование апелляционных жалоб указывают на то, что возмещение расходов транспортной организации произведено в полном объеме в соответствии с порядком, установленным Постановлением администрации Тверской области от 16.02.2005 г. N 32-па "О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета". Считают, что при наличии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, установившего размер возмещения расходов, убытки истца могут возникнуть только в случае признания Постановления N 32-па не соответствующим действующему законодательству. Расчет истца произведен расчетным путем и документально не подтвержден. Ответчиком приведен альтернативный расчет убытков предприятия.

Истец в порядке ст. 81 АПК РФ представил письменные пояснения, в которых возражал против доводов апелляционных жалоб, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения. Считает, что предоставление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта является расходным обязательством Российской Федерации; убытки истца в заявленном размере документально подтверждены; представленный ответчиком контррасчет убытков методологически неверен и основан на неправильном применении действующих нормативных правовых актов.

Министерство финансов Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилось. Суд счел возможным рассмотреть дело в его отсутствие в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Департамент социальной защиты населения Тверской области поддержал доводы апелляционных жалоб, представитель истца против доводов жалоб возражал.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

В суд через канцелярию поступило заявление Муниципального унитарного предприятия города Твери "Городской электрический транспорт" об отказе от иска в части требований к Тверской области в лице Департамента социальной защиты населения Тверской области о взыскании убытков в размере 105.986.492,01 руб.

Данное заявление подписано директором Муниципального унитарного предприятия города Твери "Городской электрический транспорт" Миненко Ю.И.

Представитель истца в судебном заседании поддержал заявление об отказе от иска в указанной части. Представил письмо главы Администрации Тверской области от 29.12.2011 г. N ОС/7520-н о перечислении из бюджета Тверской области денежных средств в размере 105.986.492,01 руб. в счет урегулирования спора по настоящему делу.

Представитель ответчика не возражал против отказа предприятия от исковых требований в указанной части.

В соответствии с ч. 2 ст. 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде любой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в суде соответствующей инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Согласно ч. 5 ст. 49 АПК РФ арбитражный суд не принимает отказ истца от иска, уменьшение им размера исковых требований, признание ответчиком иска, не утверждает мировое соглашение сторон, если это противоречит закону или нарушает права других лиц. В этих случаях суд рассматривает дело по существу.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что истец отказался от иска и отказ принят арбитражным судом.

Учитывая, что частичный отказ от исковых требований не противоречит закону и не нарушает права других лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции принимает отказ от иска в части взыскания с Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области о взыскании убытков в размере 105.986.492 руб. 01 коп.

Производство по делу в указанной части подлежит прекращению.

В остальной части судебное решение отмене или изменению не подлежит по следующим основаниям.

Как установлено судом и следует из материалов дела, истец является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров троллейбусным и трамвайным транспортом в городе Твери.

В 2010 году предприятие предоставляло льготы отдельным категориям граждан при пользовании ими общественным транспортом.

Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ) с 01.10.2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно статьям 3, 44 и 63 названного Закона меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предъявленные предприятием расходы в соответствии со ст.ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ являются реальным ущербом.

Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Аналогичные правила применяются к перевозке региональных льготников.

Рассматривая данное дело апелляционный суд также учитывает позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях Президиума от 23.04.2007 г. N 147/07, от 05.02.2008 г. N 16069/07, от 05.02.2008 г. N 12479/07, от 23.06.2009 г. N 2992/09, от 25.01.2011 г. N 9621/10, от 26.04.2011 г. N 17828/10, согласно которой под расходами предприятий общественного транспорта понимается не полученная с пассажиров, которым предоставлены льготы, провозная плата; наличие либо отсутствие договора не лишает транспортную организацию права требовать полного возмещения расходов в соответствии со ст. 790 ГК РФ; ввиду отсутствия на законодательном уровне, в том числе в конкретном субъекте Российской Федерации, способа расчета размера не полученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества, возможно использование расчетного метода; при определении публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, учитываются сведения федерального и регионального регистра льготников; финансирование льготы для льготников федерального регистра является расходным обязательством Российской Федерации; согласно установленным для предприятия тарифам на перевозку компенсация ему расходов исходя из цены указанных льготных билетов не приводит к полному возмещению понесенных расходов. Указанная позиция учитывается в части, относящийся к обстоятельствам данного спора.

В целях реализации мер по обеспечению равной доступности транспортных услуг для льготных категорий граждан Администрацией Тверской области принято Постановление от 16.02.2005 г. N 32-па "О введении на территории Тверской области единого социального проездного билета" (далее - Постановление N 32-па).

В соответствии с данным Постановлением N 32-па определяется:

-статус ЕСПБ как документа, предоставляющего право льготного проезда в городском и пригородном общественном транспорте на территории Тверской области категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Тверской области, включенным в федеральный и региональный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (пункт 2 Постановления N 32-па);

-перечень лиц, имеющих право на приобретение ЕСПБ (Приложение N 2 к Постановлению N 32-па);

-порядок компенсации расходов транспортным предприятиям (раздел 3 Порядка - Приложение N 1);

-источники финансирования - средства областного бюджета и дотации из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (раздел 5 Порядка - Приложение N 1).

Для перечисления компенсации территориальным отделам социальной защиты населения (ТОСЗН) предписано заключать договоры с транспортными предприятиями.

Вместе с тем, данное Постановление N 32-па регулирует порядок распределения компенсаций в пределах выделенного на эти цели финансирования и не устанавливает порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций (исходя из провозной платы) на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Тверской области и стоимостью единого социального проездного билета.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.01.2011 г. N 9621/10, от 25.07.2011 г. N 5481 транспортная организация имеет право на возмещение расходов (убытков) в размере не полученной с льготных категорий пассажиров провозной платы.

Как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении по делу N 9621/10 от 25.01.2011 г., ввиду отсутствия на законодательном уровне (федеральном и региональном) способа расчета размера не полученной провозной платы от льготных категорий пассажиров и их количества и руководствуясь правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Постановление от 23.06.2009 г. N 2992/09) о возможности использования расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела, применение расчетного метода определения убытков является обоснованным.

В данном случае расходы (или выпадающая провозная плата) определены истцом расчетным методом в соответствии с единообразной судебной практикой по данной категории дел.

Размер понесенных истцом расходов основан на следующих показателях:

-количество приобретенных федеральными льготниками ЕСПБ (ежемесячные сводные ведомости за январь-декабрь 2010, справка ТОСЗН города Твери о реализации ЕСПБ за январь-декабрь 2010 года - т. 1 л.д. 54-65, 66-77);

-тариф на одну поездку (Приказ Региональной энергетической комиссии Тверской области N 210-нп от 19.12.2008 г. (10 руб.), Приказ Региональной энергетической комиссии Тверской области N 281-нп от 18.11.2010 г. (12 руб.);

-количество поездок, совершаемых на одном виде транспорта, на основании одного ЕСПБ в течение месяца (постановление Росстата от 09.01.2007 г. N 2 "Об утверждении Порядка заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью трамвайного и троллейбусного транспорта");

-доля транспортной работы истца среди предприятий электротранспорта города Твери (100 %);

-поученная на основании Постановления N 32-па компенсация за перевозки федеральных льготников - 34.555.607,60 руб. (расчеты суммы компенсации, представленные Департаментом социальной защиты населения города Твери, платежные поручения т. 1 л.д. 78-113).

Все используемые в данном расчете показатели, включая долю транспортной работы предприятия, подтверждены представленными в материалы дела документами уполномоченных органов и ответчиком не оспорены.

Расчет представляет собой произведение количества приобретенных льготниками федерального регистра ЕСПБ на количество поездок, совершаемых одним льготником по информации органов государственной статистики, умноженная на тариф на одну поездку, установленный для населения, не пользующегося льготами по оплате проезда, умноженная на долю транспортной работы истца среди предприятий электротранспорта города Твери.

Согласно данному расчету, общая сумма расходов истца, связанных с предоставлением льготного проезда федеральными льготниками в 2010 году составила 101.076.240 руб.

Сумма компенсации, полученная истцом из бюджета в соответствии с Постановлением N 32-па по федеральным льготникам, - 34.555.607,60 руб.

Таким образом, убытки истца от перевозки федеральных льготников в спорный период составили 66.520.632,40 руб. (101.076.240- 34.555.607,60 руб.).

В своей апелляционной жалобе Министерство финансов Российской Федерации произвело альтернативный расчет убытков транспортного предприятия с учетом следующих показателей: количество реализованных ЕСПБ; количество поездок (28); тариф на одну поездку (10 руб.); доля транспортной работы истца; стоимость ЕСПБ; полученная из бюджета компенсация (т. 3 л.д. 5).

В своих Постановлениях Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 16069/07 от 05.03.2008 г.., N 12479/07 от 05.02.2008 г., N2992/09 от 23.06.2009 г., N 9621/10 от 25.01.2011 г. неоднократно указывал на то, что организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы.

Суд апелляционной инстанции считает произведенный ответчиком расчет неверным, поскольку использованный в контррасчете показатель 28 (количество поездок одного льготника в месяц) отражает количество поездок одного льготника на всех видах транспорта, включая не только электрический, но и автомобильный транспорт. Кроме того, ответчиком необоснованно применена доля транспортной работы истца.

При таких обстоятельствах, представленным ответчиком контррасчет не может быть признан достоверным.

Доводы апелляционных жалоб о том, что возмещение расходов транспортной организации произведено в полном соответствии с Постановлением N 32-па, не принимаются во внимание судом апелляционной инстанции по следующим основаниям. Как разъяснено в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.04.2010 г. N ВАС-4362/10, расходы общества подлежат возмещению в полном объеме независимо от того, что нормативными актами субъекта предусмотрен фиксированный размер компенсации, который меньше фактического объема выпадающих доходов. В рассматриваемом случае установленный в постановлении размер компенсации не тождественен величине затрат транспортных предприятий на перевозку федеральных льготников. Указанный размер компенсаций не покрывает фактических затрат перевозчиков и определялся исходя из лимитов ассигнований федерального бюджета, доведенных до Тверской области на соответствующие цели.

Кроме того, данное Постановление по сути не содержит методик расчета затрат транспортных предприятий на обеспечение равной доступности транспортных услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и направлено исключительно на распределение средств, поступивших из федерального бюджета и предназначенных предприятиям пассажирского транспорта на компенсацию расходов по предоставлению льготного проезда.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Доводы апелляционных жалоб о том, что убытки могут возникнуть только в случае признания Постановление N 32-па не соответствующим действующему законодательству, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку указанным Постановлением определено целевое распределение финансовых средств, полученных из областного бюджета, отсутствие задолженности по договору, заключенному на основании постановления, свидетельствует лишь о том, что муниципальное образование в полном объеме распределило выделенные денежные средства, но не свидетельствует об отсутствии убытков у транспортного предприятия.

Относительно доводов ответчиков о том, что отношения, связанные с оказанием услуг по перевозке льготных категорий граждан, носят договорный характер, следовательно, истец не вправе требовать большего, чем предусмотрено договорами на возмещение расходов, необходимо отметить следующее. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что наличие либо отсутствие договора не влияет на право транспортной организации требовать возмещения понесенных расходов в полном объеме (Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.04.2007 г. N 1476/07, от 05.02.2008 г. N 12479/07, от 26.04.2011 г. N 17828/10, от 25.07.2011 г. N 5481).

Доводы апелляционных жалоб о том, что Министерство финансов Российской Федерации является ненадлежащим ответчиком по делу, так как не участвует в отношениях по установлению льгот по проезду в общественном транспорте и установлении и реализации порядка возмещения расходов транспортным предприятиям, связанным с перевозкой отдельных категорий граждан, отклоняется апелляционным судом, поскольку он противоречит нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по данному вопросу, изложенной в Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 г. N 2992/09, от 25.01.2011 г. N 9621/10, от 26.04.2011 г. N 17828/10, от 25.07.2011 г. N 5481), согласно которой финансирование льготы по проезду общественным транспортом для льготников федерального регистра является расходным обязательством Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб о выполнении бюджетных обязательств в полном объеме не принимается во внимание судом апелляционной инстанции. Право требования возмещения с Российской Федерации понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. Указанная правовая позиция высказана в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.03.2010 г. N ВАС-2174/10.

При таки обстоятельствах, требования истца в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Муниципального унитарного предприятия города Твери "Городской электрический транспорт" 66.520.632,40 руб. убытков обоснованны и подлежат удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика заявил ходатайств о замене Департамента социальной защиты населения Тверской области на Министерство социальной защиты населения Тверской области в связи с изданием постановления Правительства Тверской области от 17.10.2011 г. N 71-пп.

В подтверждение заявленного ходатайства ответчиком представлены постановление Правительства Тверской области от 17.10.2011 г. N 71-пп "Об утверждении Положения о Министерстве социальной защиты населения Тверской области", свидетельство о внесении записи в ЕГРЮЛ серии 69 N 002020878, свидетельство о постановке на налоговый учет серии 69 N 002020877, выписку из ЕГРЮЛ.

Представитель истца не возражал против удовлетворения заявленного ходатайства.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст. 48 АПК РФ, счел возможным удовлетворить заявленное ходатайство и произвести процессуальную замену ответчика - Департамента социальной защиты населения Тверской области на Министерство социальной защиты населения Тверской области.

Руководствуясь ст. ст. 48, 49, 150, 110, 176, 266, 267, 268, 269, 270, 271, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ

Заменить Департамент социальной защиты населения Тверской области на Министерство социальной защиты населения Тверской области.

Принять отказ Муниципального унитарного предприятия города Твери "Городской электрический транспорт" от иска в части требований к Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области о взыскании убытков в размере 105.986.492 руб. 01 коп.

Решение Арбитражного суда города Москвы от 20.10.2011 по делу N А40-64225/11-61-456 в указанной части отменить, производство по делу в данной части прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда города Москвы от 20.10.2011 по делу N А40-64225/11-61-456 оставить без изменения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий

С.П. Седов

Судьи

И.С. Лящевский Е.А. Сазонова