Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2011 г. N 15АП-13017/11

город Ростов-на-Дону

29 декабря 2011 г.

дело N А32-15802/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Ивановой Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лыковой В.А.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности Оленский В.Б., доверенность в материалах дела,

от заинтересованного лица: представитель по доверенности Крохмаль Д.А., доверенность от 10.05.2011,

от третьего лица: ведущий консультант Нецветов М.С., доверенность от 20.01.2011.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента лесного хозяйства Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 30.09.2011 по делу N А32-15802/2011

по заявлению индивидуального предпринимателя Моисеенко Константина Александровича ОГРНИП 309774629300240

к заинтересованному лицу - государственному учреждению Краснодарского края "Комитет по лесу"

при участии третьего лица - Департамента лесного хозяйства Краснодарского края

о признании незаконными действий по проведению внеплановых и повторных проверок, признании недействительным предписания от 08.06.2010 N 12,

принятое судьей Гладковым В.А.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Моисеенко Константин Александрович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к государственному учреждению Краснодарского края "Комитет по лесу" (далее - комитет) о признании незаконными действий по проведению внеплановых и повторных проверок с целью фиксации не имеющих места в действительности фактов нарушения лесного законодательства, признании недействительным предписания от 08.06.2010 N 12 (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке ст. 49 АПК РФ (т. 1, л.д. 216)).

Заявленные требования мотивированы тем, что комитет не является органом, уполномоченным на проведение лесного контроля и надзора, проверка в отношении предпринимателя проведена с нарушениями Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 294-ФЗ), факты, установленные в ходе проверки, не соответствуют действительности. Заявлено ходатайство в порядке части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), мотивированное необходимостью защиты в связи с возбуждением в отношении предпринимателя уголовного дела (т. 1, л.д. 280-281).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, определением от 27.06.2011 привлечён Департамент лесного хозяйства Краснодарского края (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2011 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. В связи с уважительностью указанных заявителем причин восстановлен срок на подачу заявления (часть 4 статьи 198 АПК РФ). Решение мотивировано тем, что государственный лесной контроль и надзор на землях особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, т.е. Росприроднадзором. Проверки в отношении предпринимателя проведены с нарушением Закона N 294-ФЗ - в отсутствие оснований к проверке. Ссылка на договор аренды отклонена с указанием на недопустимость введения иных форм лесного контроля и надзора, не предусмотренных законодательством. Сведения об имеющихся нарушениях на арендуемом предпринимателем земельном участке суд на основе представленных в материалы дела доказательств признал недостоверными. Действия департамента квалифицированы как злоупотребление правом (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Департамент лесного хозяйства Краснодарского края обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, и просил отменить судебный акт, в удовлетворении требований предпринимателя отказать. Полагает, что полномочия департамента и комитета в отношении арендуемого предпринимателем участка вытекают из категории указанного земельного участка (земли лесного фонда) и договорных обязательств предпринимателя. Указывает на наличие нарушений, допущенных предпринимателем на арендуемом земельном участке, неподтвержденность выводов суда нормами материального права и доказательствами.

В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель приводит доводы, аналогичные мотивам заявленных требований, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента - без удовлетворения.

В судебном заседании представители предпринимателя и департамента поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее. Представитель комитета просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, между департаментом и индивидуальным предпринимателем Гонтарем В.А. заключен договор аренды лесного участка от 09.01.2008 N 07-08-032 (т.1, л.д. 13-18) для использования в целях рекреационной деятельности (т.1, л.д. 21). По договору уступки права от 28.10.2009 (т. 1, л.д. 25) право аренды передано арендатором Гонтарем В.А. индивидуальному предпринимателю Моисеенко Константину Александровичу. Как следует из п. 1.1 соглашения об уступке права и обязанности арендатора передаются в объеме и на условиях, предусмотренных договором аренды лесного участка от 09.01.2008 N 07-08-032 на срок указанного договора аренды.

Комитетом проведен ряд проверок в отношении арендуемого предпринимателем земельного участка, оформленных актами от 18.05.2010 N 67 (т. 1, л.д. 39-42), от 27.09.2010 N 18 (т. 1, л.д. 44-46), от 23.12.2010 N 28 (т. 1, л.д. 52). По результатам проверки, проведенной 18.05.2010, выдано предписание от 08.06.2010 N 12 (т. 1, л.д. 43об).

Акты проверок содержат указания на следующие нарушения.

Актом от 18.05.2010 N 67 установлено, что на участке проведена самовольная раскорчевка древесной растительности, нарушены условия проекта освоения земельного участка. Согласно предписанию от 08.06.2010 N 12 предпринимателю предложено восстановить и обозначить границы арендуемого участка лесохозяйственными знаками, восстановить почвенный грунт и рельеф местности; возместить ущерб, нанесенный государству в результате нарушения лесного законодательства.

Актом от 27.09.2010 N 18 установлено, что участок огорожен металлической сеткой, рекультивация земельного участка не проведена, почвенный грунт не восстановлен, выкопана траншея для заливки бетона.

Актом от 23.12.2010 N 28 установлено, что участок огорожен металлической сеткой, рекультивация земельного участка не проведена, почвенный грунт не восстановлен, проведение бульдозерных работ и работ по заливке железобетона не указано в проекте освоения лесов.

Посчитав, что проведение указанных проверок и вынесение предписания нарушают его права и законные интересы, предприниматель обжаловал действия комитета и предписание в судебном порядке.

По мнению апелляционной коллегии решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 29 АПК РФ).

Суд первой инстанции при принятии решения исходил из того, что проверки проведены в нарушение Закона N 294-ФЗ, а потому действия по их проведению, оформленные актами 18.05.2010 N 67, от 27.09.2010 N 18, от 23.12.2010 N 28 подлежат признанию незаконными.

Между тем, суд не учел, что проверки были направлены на выяснение фактического состояния государственного имущества и не являлись деятельностью по государственному контролю в смысле, придаваемой ей статьей 2 Закона N 294-ФЗ. Составленные по итогам проверок акты носят информативный характер и отражают выявленное фактическое состояние земельного участка.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность, основанных на властном подчинении одной стороны другой.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемом случае комитет осуществлял проверку фактического использования находящегося в государственной собственности земельного участка.

Комитет в соответствии с уставом наделен полномочиями по проведению лесного контроля и надзора, подготовке материалов для проведения аукционов, заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, организации использования лесов и их охраны. В соответствии с п. 3.1.2 договора аренды лесного участка от 09.01.2008 N 017-05-032 арендодатель (департамент) вправе беспрепятственно обследовать лесной участок в целях установления соблюдения арендатором условий договора самостоятельно или поручать проведение обследования подведомственному учреждению. По результатам проверки выполнения арендатором обязательств по исполнению условий договора составляется акт, который является основанием для предъявления претензий арендатору либо для обращения в арбитражный суд. В соответствии с п. 1.4 устава комитет находится в ведомственном подчинении департамента, договор аренды согласно п. 8.7 составлялся в четырех экземплярах, в т.ч. один - для передачи комитету. Таким образом, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что комитет является лицом, полномочным проводить проверки в отношении арендуемого земельного участка. При выполнении данных функций комитет в соответствии со статьями 209, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации выступает представителем собственника имущества.

Таким образом, при проведении проверки фактического использования земельного участка комитет осуществлял полномочия собственника. Данная проверка направлена на выяснение фактического состояния государственного имущества и не являлась "деятельностью по государственному контролю" по смыслу статей 1, 2 Закона N 294-ФЗ.

При таких обстоятельствах отклоняются доводы суда первой инстанции об отсутствии полномочий комитета в силу расположения земельного участка в пределах особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, в удовлетворении требований о признании незаконными действий комитета по проведению проверок надлежит отказать.

Заявление также содержит требование о признании недействительным предписания комитета от 08.06.2010 N 12.

Предписание является индивидуальным ненормативным актом, то оно может быть вынесено только в случаях и в порядке, установленных законодательством, уполномоченным на то государственным органом.

Под ненормативным правовым актом понимается документ субъекта государственного управления, принятый в рамках его полномочий, в отношении определенного лица (группы лиц) и содержащий обязательные для исполнения предписания.

Между тем, указанный документ, поименованный как предписание, не является ненормативным правовым актом для целей главы 24 АПК РФ.

Выявленные проверкой от 18.05.2010, равно как и последующими проверками, нарушения, не являются нарушениями, предусмотренными Лесным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в области лесного законодательства и др. Указанные нарушения вменены предпринимателю как нарушителю договорных условий.

Указанное подтверждается, в частности, разделом "основание вынесения предписания" предписания от 08.06.2010 N 12. В качестве таковых указаны: акт приема-передачи земельного участка, соглашение об уступке права аренды, проект освоения лесов, договор аренды.

Кроме того, ИП Моисеенко К.А. не обосновано, каким образом оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя также затруднился указать, какие меры административного характера могут быть применены к предпринимателю в связи с вынесением указанного предписания, помимо указания на возможное расторжение договора аренды, что подтверждается аудиопротоколом, приобщенным к материалам дела.

Вышеизложенное позволяет апелляционной коллегии установить, что по своему содержанию оспариваемое предписание является претензией, предъявление которой также предусмотрено п. 3.1.2 договора аренды лесного участка от 09.01.2008.

На квалификацию предписания от 08.06.2010 N 12 как договорной претензии указывает и письмо департамента от 15.06.2010 N 111-1342/10 (т. 1, л.д. 229), в соответствии с которым единственным последствием неисполнения предписания предполагается ходатайствование комитета перед арендодателем о расторжении договора аренды лесного участка от 09.01.2008 N 07-05-032.

Суд первой инстанции указал о наличии судебной процедуры расторжения договора аренды (дело N 4708/2011), приостановленной до разрешения настоящего дела. Апелляционная коллегия полагает необходимым указать на отсутствие взаимосвязи между процедурой оспаривания ненормативного акта и действий должностных лиц и процедурой по расторжению договора, поскольку нарушение условий договора должно быть установлено судом в рамках соответствующего вида судопроизводства, с исследованием всей доказательственной базы, даже при возможном признании действий и актов незаконными по формальным основаниям. Выводы суда о наличии либо отсутствии нарушений договора аренды, сделанные судом в рамках настоящего дела, не могут быть признаны преюдициальными по спору о расторжении договора аренды, поскольку суд в рамках настоящего дела исследует нормативно определенный круг фактических обстоятельств, ограниченный правомерностью совершения действий государственным органом и возможным нарушением прав и законных интересов заявителя.

Суд первой инстанции квалифицировал действия комитета как злоупотребление правом (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации), указав на подачу департаментом иска о расторжении договора на основании проверок, факты которых опровергнуты решением по настоящему делу.

Апелляционная коллегия не усматривает в действиях комитета признаков злоупотребления правом.

Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.

Действия комитета осуществлены в пределах полномочий, предоставленных уставом и договором аренды. Департаментом инициирована процедура расторжения договора 05.03.2011 (дата регистрации искового заявления по делу N А32-4708/2011), решение по настоящему делу вынесено 30.09.2011, таким образом, в действиях государственных органов отсутствует заведомая ссылка на недействительные акты и действия. Более того, обращение в арбитражный суд с иском о расторжении договора является логическим следствием проведения проверок, вынесения актов, предписаний и претензий в рамках договора и само по себе не может быть квалифицировано как злоупотребление правом. Заявление по настоящему делу поступило в арбитражный суд 20.06.2011, т.е. спустя более 3 месяцев после подачи иска о расторжении договора. Департамент и комитет настаивают на наличии нарушений, вменяемых арендодателю, действительное наличие указанных нарушений будет исследовано в рамках дела N А32-4708/2011.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 30.09.2011 по делу N А32-15802/2011 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Иванова