Обзор судебной практики "Административная ответственность за продажу автомобильной аптечки в магазине без лицензии" (Ю.Ф. Федоров, "Арбитражное правосудие в России", N 7, июль 2007 г.)

Обзор судебной практики "Административная ответственность
за продажу автомобильной аптечки в магазине без лицензии"

Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) установлена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В соответствии с этой частью предпринимательская деятельность без специального разрешения влечет за собой наложение административного штрафа с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой. Важно отметить, что за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии установлена также уголовная ответственность (ст. 171 УК РФ).

Лицензирование фармацевтической деятельности предусмотрено подп. 47 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ), в соответствии с которым и осуществляется лицензирование. Указанный закон включает нормы, регламентирующие основания и порядок выдачи лицензии; перечень видов деятельности, на которые выдается лицензия; правовой статус соискателя лицензии и лицензирующих органов, а также другие положения. В частности в п. 1 ст. 7 отмечается строго целевой индивидуальный характер каждой выданной лицензии. В соответствии с указанной статьей вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим ее юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Статья 8 Закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ предусматривает выдачу лицензии на срок не менее 5 лет, который может быть продлен по заявлению адресата.

Более подробный порядок лицензирования фармацевтической деятельности содержится в постановлении Правительства РФ от 6 июля 2006 г. N 416 "Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности" (далее - Положение).

Согласно данному Положению фармацевтическая деятельность осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для медицинского применения, включая их изготовление, а также оптовую и розничную торговлю.

Рассмотрим, является ли фармацевтической деятельностью и подлежит ли лицензированию реализация в принадлежащем предпринимателю или юридическому лицу магазине (торговом комплексе) автомобильных аптечек, укомплектованных лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения? Судебная практика по данной категории споров неоднозначна.

Состав автомобильной аптечки установлен приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ от 20 августа 1996 г. N 325 "Об утверждении аптечки первой помощи (автомобильной)". В соответствии с этим приказом в состав автомобильных аптечек входят лекарственные средства (аспирин, анальгин, валидол, корвалол и др.) и изделия медицинского назначения (вата, жгут, бинт, лейкопластырь и пр.).

В одних случаях суды привлекают предпринимателей и организации к административной ответственности за продажу автомобильной аптечки в магазине без лицензии, в других - считают, что состав административного правонарушения при осуществлении данного вида деятельности отсутствует.

Приведем пример так называемого обвинительного дела, где предприниматель был привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 Ко-АП РФ (постановление ФАС Уральского округа от 29 января 2007 г. по делу N Ф09-12246/06-С1). На основании результатов милицейской проверки прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности по продаже автомобильных аптечек без соответствующей лицензии. Решением судов первой и апелляционной инстанций заявленные прокурором требования удовлетворены. Предприниматель привлечен к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в сумме 4 тыс. руб.

ФАС Уральского округа с судебными актами согласился, указав на следующее. Согласно ст. 4 Федерального закона от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" деятельность, включающая оптовую и розничную торговлю лекарственными средствами, является фармацевтической. На основании приказа Минздравмедпрома РФ от 20 августа 1996 г. N 325 "Об утверждении аптечки первой помощи (автомобильной)" такие средства, как анальгин, активированный уголь, валидол, корвалол и другие, а также изделия медицинского назначения (вата, жгут, бинт, лейкопластырь бактерицидный и т.д.) включены в состав автомобильной аптечки для оказания первой медицинской помощи. В соответствии с подп. 47 п. 1 ст. 17 Закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ фармацевтическая деятельность подлежит лицензированию. Согласно ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно, влечет наложение административного штрафа.

Материалами дела подтверждается факт реализации предпринимателем в принадлежащем ему магазине автомобильных аптечек без специального разрешения (лицензии) на право осуществления деятельности по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Следовательно, суды первой и апелляционной инстанций правомерно и обоснованно сделали выводы о том, что событие административного правонарушения имеет место и действия предпринимателя образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Согласно ст. 2 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (далее - Закон о милиции) задачами милиции являются предупреждение преступлений и административных правонарушений; защита частной, государственной, муниципальной собственности, а также иных ее форм. Пункт 1 ст. 10 Закона о милиции предусматривает обязанность милиции в соответствии с поставленными перед ней задачами предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к их устранению. По статье 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" проверочная закупка относится к числу оперативно-розыскных мероприятий. Статья 13 указанного закона содержит закрытый перечень органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия, к числу которых отнесены органы внутренних дел. Таким образом, проверочная закупка, проведенная органами внутренних дел в пределах предоставленных им полномочий, правомерна в соответствии с требованиями Закона о милиции и Закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ.

Изложенные в кассационной жалобе доводы предпринимателя о нарушении органами внутренних дел требований, установленных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", основаны на неправильном применении норм права. В силу п. 3 ст. 1 названного закона данный нормативный акт не распространяется на органы милиции при проведении указанных мероприятий.

Доводы предпринимателя о нарушении сроков возбуждения дела об административном правонарушении несостоятельны. В силу ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится прокурором в сроки, предусмотренные ст. 28.5 КоАП РФ, т.е. немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ). Согласно сопроводительному письму материал по данному правонарушению получен прокуратурой 10 августа 2006 г. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено прокурором в тот же день. Таким образом, доводы предпринимателя противоречат материалам дела.

Аналогичные решения принял ФАС Уральского округа по делам от 24 января 2007 г. N Ф09-11625/06-С1, от 23 января 2007 г. N Ф09-12059/06-С1, от 23 января 2007 г. N Ф09-12243/06-С1, от 25 декабря 2006 г. N Ф09-11394/06-С1 и др.

Вместе с тем, как уже отмечалось, иногда решения по рассматриваемой категории дел принимаются в пользу юридических или физических лиц, осуществлявших продажу автомобильных аптечек в магазине без лицензии. В частности, ФАС Поволжского округа по делу от 14 сентября 2006 г. N А55-400/2006, в котором рассматривалась законность продажи предпринимателем автомобильных аптечек первой помощи "ФЭСТ" с лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения без соответствующей лицензии, принял решение отказать в удовлетворении требований прокурора. Ссылаясь в своем решении на различные нормативные акты (КоАП РФ, Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах", Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 489, решение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2003 г. N ГКПИ2003-11 и другие документы, включая общероссийский классификатор продукции ОК005-93, утвержденный постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 30 декабря 1993 г. N 301), ФАС Поволжского округа сделал следующий интересный вывод.

Общероссийским классификатором продукции ОК005-93 аптечки (93 9812) включены в раздел 93 0000 "Медикаменты, химико-терапевтическая продукция и продукция медицинского назначения" и в группу 93 9800 "Материалы и средства медицинские прочие". В связи с этим реализация автомобильных аптечек представляет собой реализацию отдельного объекта - аптечки в целом, а не лекарственных средств и входящих в нее изделий медицинского назначения, и предназначена для укомплектования автомобиля. Следовательно, действия предпринимателя по реализации указанных аптечек не подпадают под действие Закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ о лицензировании и не представляют собой административного правонарушения.

Кроме того, ФАС Поволжского округа посчитал необходимым отметить, что с момента принятия Закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ в период до 2 июля 2005 г. не был разработан правовой механизм по выдаче лицензий на распространение лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Это подтверждается письмами Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 3 июля 2004 г. N 01/329-04-32 и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 9 ноября 2004 г. N 9264/04. Из указанных писем следует, что ни Министерство здравоохранения и социального развития РФ, ни Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития не осуществляют лицензирования деятельности по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если установлено, что у него имелась возможность соблюсти правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но оно не приняло всех зависящих от него мер.

Исходя из изложенного ФАС Поволжского округа сделал основной вывод об отсутствии у предпринимателя противоправных действий при реализации медицинских аптечек и оснований для привлечения его к административной ответственности.

Аргумент о том, что до 2 июля 2005 г. не был разработан правовой механизм по выдаче лицензий на распространение лекарственных средств и изделий медицинского назначения, в связи с чем отсутствие лицензии не влечет административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ в случае продажи аптечек предпринимателем, также использовали ФАС Поволжского округа при принятии решения по делу от 13 апреля 2006 г. N А65-36774/05-СА2-38, от 15 апреля 2004 г. N А57-834ад/03-16 и ФАС Центрального округа по делу от 1 ноября 2005 г. N А14-8189-2005/360/14.

Отметим, что в настоящее время отсутствуют официальные разъяснения уполномоченных государственных органов и должностных лиц (например, Правительства РФ, Минздравсоцразвития России, ВАС РФ и т.п.). Налицо очевидный правовой пробел. Вопрос о том, является ли административным правонарушением продажа автомобильных аптечек в магазинах без лицензии, остается открытым. Это создает благоприятную почву для различных злоупотреблений и на практике приводит к прямо противоположным решениям арбитражных судов, о чем свидетельствуют приведенные в статье примеры.

В соответствии с подп. 47 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" фармацевтическая деятельность отнесена к виду деятельности, на осуществление которого требуется лицензия. В связи с этим полагаем, что предприниматель-деятельность по реализации автомобильных аптечек без соответствующих лицензий все же нарушает законодательство Российской Федерации, в частности положения указанного федерального закона. Следовательно, такая деятельность должна преследоваться в установленном законом административном порядке.

Ю.Ф. Федоров,

юрист

"Арбитражное правосудие в России", N 7, июль 2007 г.