О соотношении гражданского и бюджетного законодательства в вопросах поставки товаров для государственных и муниципальных нужд (Н.В. Корнилова, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 4, июль-август 2007 г.)

О соотношении гражданского и бюджетного законодательства
в вопросах поставки товаров для государственных
и муниципальных нужд

Одним из традиционных институтов российского гражданского права является поставка товаров для государственных нужд. На протяжении веков регулированию положений о поставке товаров для государственных нужд уделялось значительное внимание.

Как отмечает К.П. Победоносцев*(1), хотя подрядные сделки и операции с самых древних времен были у нас в употреблении и составляли обычное орудие промышленности, но особенно важное значение получили они в государственной экономии и в законодательстве со времен Петра Великого, с развитием военных и морских учреждений и с умножением материальных потребностей государства, требовавших удовлетворения*(2). Поэтому этот период времени знаменуется изданием постановлений и указов о казенных подрядах. Среди таковых можно назвать Устав и Регламент Камер-Коллегии, Адмиралтейств Регламент, инструкция Генерал Кригс-Коммисару (1719-1723-1731 гг), Регулы Провиантского Правления (1758 г), Регламент Адмиралтейской Коллегии (1765 г.), Указ о подрядах (1784 г.), Указ о залогах (1790 г.), Устав 1802 г. о провианте и Положение 1830 г. о подрядах и поставках*(3).

Затем положения о казенных подрядах были включены в Свод гражданских законов. И, как пишут А.В. Красик и Б.И. Элькин, более полустолетия Положение о казенных подрядах и поставках жило в нашем праве под одной общей обложкой с законами гражданскими, а затем было вновь восстановлено на правах самостоятельной кодификации*(4).

И после событий 1917 г законодатель не отказался от регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд, обращаясь при принятии соответствующих нормативно-правовых актов, в том числе и к дореволюционному законодательству. Так, 4 октября 1921 г. был принят Декрет о порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами*(5), 30 сентября 1921 г. - Положение о государственных подрядах и поставках, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК РСФСР*(6).

31 октября 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в котором указанное Положение было включено в качестве приложения. Однако 27 июля 1923 г. уже было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках*(7), а затем принята Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки*(8).

Вместе с тем в дальнейшем необходимость специального регулирования отношений по поставке товаров для государственных нужд отпала, главной причиной этого стало осуществление поставки на основании плановых актов.

В начале 90-х гг. XX века был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на использование рыночных механизмов в регулировании отношений по поставке товаров для государственных нужд. Так, 7 августа 1992 г. был принят Указ Президента РФ "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы", а 10 августа 1992 г. - Постановление Правительства РФ "О реализации Указа Президента РФ "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы"*(9), согласно которым Федеральные контрактные корпорации "Росконтракт" и "Росхлебопродукт" могут на равных с другими посредническими организациями условиях и конкурируя с ними участвовать в посреднических операциях по поставкам товаров для государственных и иных нужд, в том числе и для нужд регионов, предприятий и организаций. А сами государственные закупки производятся по рыночным ценам (за исключением товаров, по которым еще сохранено государственное регулирование цен) на основе заключаемых с товаропроизводителями или посредническими организациями государственных контрактов в соответствии с объемами бюджетного финансирования государственных заказчиков и (или) наличием у них собственных или заемных финансовых средств.

Создание рыночных инструментов для участия государства в отношениях по закупке товаров потребовало принятия ряда нормативно-правовых актов, направленных на регулирование исследуемых отношений в различных сферах экономики. 13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(10). Кроме того, регулирование отношений по поставке товаров для государственных нужд осуществляется Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(11); Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"*(12); Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"*(13).

Указанные законы, наряду с иными законами, применяются к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной § 4 Главы 30 ГК РФ (п. 2 ст. 525 ГК РФ)*(14).

Однако законодательство о поставках товаров для государственных нужд оказалось довольно противоречивым, что создавало значительные проблемы на практике. 8 июля 2005 г. был принят Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(15). Одной из задач принятия указанного Федерального закона*(16) была "систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках, создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок"*(17).

Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно п. 1 ст. 2 указанного Закона законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ*(18) и состоит из самого Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Федеральному закону.

Как уже отмечалось, целью принятия Закона о размещении заказов было устранение значительного количества противоречивых и дублирующих норм в законодательстве Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд. Соответственно, положения иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов, не должны противоречить Закону о размещении заказов.

На практике происходило обратное. Так, Управление государственного автодорожного надзора по Амурской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - УГАДН по Амурской области, управление) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительными решения от 18 апреля 2006 г. и предписания от 18 апреля 2006 г. N 11 Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - УФАС по Амурской области, антимонопольная служба) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства*(19).

Как следовало из материалов дела, 30 декабря 2003 г между Амурским областным отделением Российской транспортной инспекции (в настоящее время - Управление государственного автодорожного надзора по Амурской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, страхователь) и открытым акционерным обществом "Военно-страховая компания" (страховщик) был заключен договор обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортных средств (далее - договор ОСАГО).

Размер страховой премии по договору ОСАГО устанавливался дополнительными соглашениями к генеральному полису, в том числе: на 2006 г. - соглашением от 5 января 2006 г. в размере 40 063 руб.

Антимонопольной службой по результатам проведения проверки соблюдения федеральными органами исполнительной власти антимонопольного законодательства при выборе страховщиков для осуществления страхования за счет средств федерального бюджета 18 апреля 2006 г. было принято решение, которым установлен факт нарушения УГАДН по Амурской области ст. 12, 13 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"*(20) (в настоящее время утратил силу - авт.), выразившегося в заключении договора ОСАГО без проведения открытого конкурса, чем были созданы необоснованно благоприятные условия отдельной страховой организации и ограничен доступ другим страховым организациям на рынок страховых услуг. Выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, заключении в срок до 27 июля 2006 г. договора ОСАГО по результатам проведения открытого конкурса.

Управление, считая данное решение антимонопольной службы незаконным, обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд исходил из следующего.

Статьей 3 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"*(21) установлено, что под финансовыми услугами понимается деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц, к которым также относится предоставление страховых услуг.

В соответствии со ст. 12 Закона о защите конкуренции органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, направленные на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и (или) ущемляющие интересы других финансовых организаций. Согласно ст. 13, 14 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент заключения спорного договора ОСАГО) перечень финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем проведения открытого конкурса.

С 1 января 2006 г. порядок проведения торгов устанавливается Законом о размещении заказов, который применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

В связи с этим арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, установив, что страховая премия по договору страхования от 5 января 2006 г. не превысила 60 тыс. руб., пришли к обоснованному выводу о том, что проведения конкурса для определения финансовых организаций в данном случае не требовалось.

В кассационной жалобе антимонопольная служба просила отменить указанные судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Суд кассационной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение антимонопольного органа от 18 апреля 2006 г. и предписание от 18 апреля 2006 г. об устранении допущенных нарушений являются недействительными.

Довод заявителя жалобы о том, что в данном случае применению подлежали положения Закона о защите конкуренции, являющегося специальным законом, направленным на защиту конкуренции на рынке финансовых услуг судом кассационной инстанции во внимание не принимается в связи со следующим.

В соответствии со ст. 2 Закона о размещении заказов, принятого позднее Закона о защите конкуренции, законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В связи с этим положения ст. 13, 14 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом положений Закона о размещении заказов.

Если обратиться к Бюджетному кодексу РФ*(22), то в нем содержится лишь несколько правовых норм, посвященных вопросам поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Так, в п. 5 ст. 72 БК РФ устанавливалось, что отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Поэтому нельзя не согласиться с П.В. Соколом: "Непонятно, каким образом субъекты Федерации, а уже тем более муниципальные образования могут регулировать эти отношения"*(23).

20 января 2006 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(24) и ст. 72 БК РФ была изложена в иной редакции.

Согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. Иное положение было закреплено, как уже отмечалось, в п. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов, согласно которому данный Закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (примеч. авт.). Указанием ЦБ РФ от 14 ноября 2001 г. "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке"*(25) был установлен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме 60 тыс. руб.

Различие в обозначенных суммах в БК РФ и Законе о размещении заказов вызвало проблемы при правоприменении, что стало предметом рассмотрения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, который в постановлении от 22 июня 2006 г. N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации"*(26) указал, что в соответствии со ст. 48 и 120 ГК РФ учреждение является юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, поэтому оно может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Следовательно, при реализации указанных полномочий учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах. Порядок расходования учреждением денежных средств в приведенных случаях регламентирован положениями ст. 70 и 71 БК РФ.

Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. руб., осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными Гражданским кодексом РФ.

От договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов. Поэтому, если учреждение уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (п. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов).

Таким образом, арбитражным судам были даны рекомендации при рассмотрении конкретных споров. Так, администрация Тальменского района Алтайского края, п. Тальменка (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю, г. Барнаул (далее - управление) о признании недействительным предписания от 12 апреля 2005 г. N 70 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем прекращения разработки и согласования с управлением конкурсной документации в срок до 1 ноября 2005 г. и проведения конкурса страховщиков на рынке обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (далее - ОСАГО) за счет бюджетных средств в срок до 1 января 2006 г.*(27)

Решением арбитражного суда от 17 июля 2006 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 8 ноября 2006 г заявленные требования удовлетворены, обжалуемое предписание управления признано недействительным по следующим основаниям.

Согласно абз. 3 п. 1 постановления Правительства РФ от 4 октября 2002 г. N 737 "О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета", порядок проведения открытого конкурса по отбору страховщиков подлежит согласованию с территориальным органом федеральной антимонопольной службы, если уплата страховой премии осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования.

Следовательно, конкурс по отбору страховых организаций проводится в случае, если финансирование расходов по соответствующим договорным обязательствам осуществляется непосредственно за счет бюджета муниципального образования с учетом положений ст. 70-72 БК РФ.

Апелляционной инстанцией было установлено, материалами дела было подтверждено, что администрация произвела страхование ответственности за вред, причиненный автомобилями, принадлежащими ей как юридическому лицу А также произвела оплату по договору как юридическое лицо.

21 марта 2007 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(28), которым ст. 71 БК РФ изложена в иной редакции. Бюджетные учреждения без заключения государственных или муниципальных контрактов вправе закупать товары, работы, услуги на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. При этом одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги бюджетные учреждения без заключения государственного или муниципального контракта вправе закупать в течение квартала на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. Указанный закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Одновременно были внесены изменения и в ч. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов, в которой слова "товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке" заменить словами "услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры".

Но уже 13 апреля 2007 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"*(29), согласно которому ст. 71 БК РФ с 1 января 2008 г. утратит силу.

Федеральным законом от 13 апреля 2007 г. была принята и новая редакция ст. 72 БК РФ.

Согласно действующей редакции ст. 72 БК РФ финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может осуществляться за счет средств, предусмотренных расходами соответствующего бюджета или соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов на обеспечение государственных нужд, либо за счет средств, предусмотренных расходами местного бюджета на обеспечение муниципальных нужд.

Государственный или муниципальный контракт на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может быть заключен на срок более одного года, если предметом такого контракта являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более одного года. Перечень таких работ, услуг устанавливается Правительством РФ.

С 1 января 2008 г. в соответствии с п. 1 ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Данное положение будет способствовать отсутствию противоречий в гражданском и бюджетном законодательстве в вопросах поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.

Н.В. Корнилова,

доцент кафедры гражданского права

юридического факультета Государственного образовательного

учреждения высшего профессионального образования

"Хабаровская государственная академия экономики и права",

канд. юрид. наук.

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 4, июль-август 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сделки, оформляющие закупку товаров для государственных нужд, назывались казенными поставками (подрядом).

*(2) Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. - М.: "Статут", 2003. С. 417.

*(3) Там же.

*(4) Красик А.В., Элькин Б.И. Положение о казенных подрядах и поставках. - Птг., 1915. (предисловие) (Цит. по: Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. - СПб., 2002. С. 191).

*(5) Собрание узаконений. 1921. N 68. Ст. 529.

*(6) Собрание узаконений. 1922. N 70. Ст. 903.

*(7) Собрание узаконений. 1923. N 88. Ст. 851.

*(8) Собрание узаконений. 1924. N 16. Ст. 141.

*(9) Российская газета. 1992. 14 августа.

*(10) Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 34. Ст. 3540.

*(11) Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3303.

*(12) Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 6.

*(13) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 3.

*(14) Вопрос о соотношении норм ГК РФ и специальных законов является дискуссионным (См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М., 1997. С. 44-48; Гражданское право России. Ч. 2. Обязательственное право / Под ред. О.Н. Садикова. - М., 1997. С. 108; Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. - СПб., 2002. С. 210-211).

*(15) Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

*(16) Далее - Закон о размещении заказов.

*(17) Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

*(18) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(19) Дело N Ф03-А04/06-1/5036 - постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа.

*(20) Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3174.

*(21) Далее - Закон о защите конкуренции.

*(22) Далее - БК РФ.

*(23) Сокол П.В. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

*(24) Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 6. Ст. 636.

*(25) Вестник Банка России. 2001. N 69.

*(26) Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

*(27) Дело N Ф04-1562/2006(31657-А03-23) - Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа.

*(28) Российская газета. 2007. 25 апреля.

*(29) Российская газета. 2007. 28 апреля.