Вопросы исполнения исполнительных документов на взыскание бюджетных средств (А.С. Набока, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 4, июль-август 2007 г.)

Вопросы исполнения исполнительных документов
на взыскание бюджетных средств

Вступившим в силу с 01.01.06 Федеральным законом от 27.12.05 N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"*(1) установлен единый регламент исполнения исполнительных документов, выданных на взыскание денежных средств с организаций-бюджетополучателей. Соответствующие нормы в развитие принципа единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) инкорпорированы в Бюджетный кодекс РФ, который дополнен гл. 24.1 "Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетной системы РФ".

Принятие указанного закона стало реакцией федерального законодателя на постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П. В указанном постановлении Конституционный Суд РФ признал, что законодатель обладает достаточно широкой конституционной дискрецией по определению механизма исполнения судебных решений, вынесенных и по искам к казне Российской Федерации, и по искам к бюджетополучателям. В частности, Конституционным Судом РФ признано не противоречащим

Конституции РФ законоположение, устанавливающее, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а осуществляется через соответствующие органы, на которые возложена обязанность по исполнению бюджетов соответствующего уровня. Данный вывод Конституционного Суда РФ в мотивировочной части указанного постановления обоснован особым правовым статусом публично-правовых образований, которые, хоть и выступают в гражданских правоотношениях в качестве равного субъекта, в то же время являются особыми субъектами, на которые возложено выполнение публично-значимых функций, поскольку принятие судебных решений по искам к публично-правовым образованиям порождает коллизию конституционных ценностей, - своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности - с другой.

В то же время Конституционный Суд РФ признал неконституционным делегирование полномочий по установлению правил исполнения исполнительных документов Правительству РФ, поскольку законодатель, по существу, допустил возможность регламентации органом исполнительной власти вопросов, относящихся к правосудию.

Анализ положений гл. 24.1. БК РФ в сравнении с положениями, содержавшимися в ранее действовавших Правилах исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти (утверждены постановлением Правительства РФ от 09.09.02 N 666)*(2) и Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (утверждены постановлением Правительства РФ от 22.02.01 N 143)*(3), свидетельствует о том, что ранее установленный регламент исполнения подобных судебных решений не претерпел значительных изменений.

В частности, в гл. 24.1 БК РФ не решена проблема ответственности за исполнение судебных актов. Так, в указанном постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, что Правительство РФ не предусмотрело механизма ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов РФ возложенной на него публичной функции - исполнение судебных актов. Такой механизм отсутствует и в соответствующих положениях БК РФ.

Меры принуждения установлены ст. 242.3 БК РФ только в отношении должников - получателей бюджетных средств. При этом основанием применения данных мер принуждения является не неисполнение исполнительных документов, а нарушение должником обязанности перед органом федерального казначейства по предоставлению информации, предусмотренной п. 3 ст. 242.3 БК РФ.

Отсутствие соответствующего механизма ответственности органов федерального казначейства и государства за неисполнение (несвоевременное исполнение) исполнительных документов, выданных на взыскание бюджетных средств, создает легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков.

Неслучайно Европейский Суд по правам человека неоднократно указывал на неэффективность механизма исполнения подобных судебных решений, существующего в Российской Федерации(например, постановления Европейского суда по правам человека "Дело "Кольцов (Koltsov) против Российской Федерации" (Жалоба N 41304/02, Страсбург, 24 февраля 2005 г.), "Дело "Гасан (Gasan) против Российской Федерации" (Жалоба N 43402/02, Страсбург, 24 февраля 2005 г., "Дело "Познахирина (Poznakhiri-па) против России" (Жалоба N 25964/02 Страсбург, 24 февраля 2005 г.)*(4) и другие.

Неэффективность механизма исполнения решений судов органами федерального казначейства подтверждается и практикой судов Хабаровского края. Так, например, Арбитражным судом Хабаровского края по делу N А73-13984/05-32 был выдан исполнительный лист на взыскание с ГУ "Военный комиссариат района имени Лазо" денежных средств в пользу коммерческой организации. Исполнительный лист, предъявленный в отделение федерального казначейства, был возвращен взыскателю с указанием на то, что организации с наименованием Государственное учреждение "Военный комиссариат района имени Лазо" лицевой счет в федеральном казначействе не открыт, а такой счет имеет организация под названием "Военный комиссариат района имени Лазо"*(5). Незаконность действий органа федерального казначейства в данной ситуации очевидна, поскольку согласно п. 3 ст. 242.1 БК РФ основанием для возвращения исполнительного документа органом федерального казначейства является его несоответствие требованиям АПК РФ и Федерального закона "Об исполнительном производстве", в соответствии со ст. 320 АПК РФ исполнительный лист должен содержать наименование организации-должника, а в соответствии со ст. 54 ГК РФ наименование юридического лица включает в себя указание на его организационно-правовую форму.

Такие действия органов федерального казначейства должны признаваться незаконными при рассмотрении заявлений взыскателей по правилам, установленным гл. 24 АПК РФ.

Однако отсутствие норм об ответственности органов казначейства и их должностных лиц за неисполнение решений судов делает неэффективным судебное обжалование подобных действий, которые зачастую приводят к существенному нарушению сроков исполнения судебных решений, что, как указал Европейский Суд по правам человека в постановлении от 18 ноября 2005 г. в деле Wasserman v. Russia, равносильно лишению права на правосудие.

Как уже отмечалось, законодатель вывел из компетенции службы судебных приставов исполнения судебных актов по взысканиям из бюджета (за исключением случаев, когда счета должника открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации)*(6).

Как же поступать судебным приставам-исполнителям, когда им передаются на исполнение исполнительные листы, в которых должником указан федеральный орган исполнительной власти, федеральное учреждение, иной получатель средств федерального бюджета или само государство?

После опубликования Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (утверждены постановлением Правительства РФ от 22.02.01 N 143)*(7), судебные приставы-исполнители стали возвращать взыскателям без возбуждения исполнительных производств исполнительные листы, ссылаясь на п. 2 этих Правил и имея в виду, что п. 5 ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" позволяет обращать взыскание на иное имущество должника только в случае отсутствия у него денежных средств.

Ситуация изменилась, когда Верховный суд РФ, рассматривая дело об оспаривании указанных выше Правил, признал их не противоречащими Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и разъяснил, что этими Правилами установлен добровольный порядок исполнения получателями средств федерального бюджета исполнительных листов с помощью органов федерального казначейства, а принудительно исполнять такие исполнительные листы по-прежнему должны судебные приставы-исполнители: "Содержание оспариваемых Правил свидетельствует о том, что порядок принудительного исполнения судебных актов ими не регулируется, они устанавливают порядок добровольного исполнения актов судебных органов, о взыскании средств лишь по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, поступающих в органы федерального казначейства... обжалуемые Правила не лишают возможности взыскателя ставить вопрос о принудительном исполнении судебного решения".

Данная позиция Верховного Суда РФ вряд ли соответствовала тому правовому регламенту, который был установлен указанными выше Правилами. Как справедливо отмечает Л.В. Белоусов, добровольным исполнение требований исполнительного документа о взыскании денежных средств будет лишь в том случае, когда таким, т.е. добровольным, будет волеизъявление должника и он сам без понуждения направит в орган федерального казначейства, где открыт лицевой счет, необходимые расчетные документы на списание с этого счета суммы, указанной в исполнительном документе*(8).

Междутем ни указанные выше Правила, ни Бюджетный кодекс РФ не придают никакого значения волеизъявлениям по поводу долга ни должника, ни главного распорядителя средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности должника. Долг взыскивается вне зависимости от воли должника и его вышестоящей структуры.

Более того, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 14.07.05 N 8-П, исполнение решений о взыскании бюджетных средств органами федерального казначейства представляет собой иной порядок принудительного исполнения судебных актов, исключающий ординарный порядок их исполнения через службу судебных приставов.

Следовательно, судебный пристав-исполнитель, получив исполнительный лист, в котором должником указаны публично-правовые образования или бюджетополучатели, с которых денежные средства подлежат взысканию за счет казны Российской Федерации (за счет средств федерального бюджета), или получатель средств федерального бюджета с ответственностью по исполнительному листу также за счет средств федерального бюджета, учитываемых на счетах в органах федерального казначейства, не имеет права исполнять такой лист и должен возвратить его взыскателю своим постановлением с разъяснением, по каким основаниям произведен возврат и куда тот может обратиться.

Должно ли возбуждаться в этом случае исполнительное производство? Статьей 10 Федерального закона "Об исполнительном производстве" установлено, что возврат исполнительного документа взыскателю без возбуждения исполнительного производства возможен в случаях предъявления его к исполнению с нарушением установленного законом срока, а также несоответствия его требованиям, предусмотренным ст. 8 Закона.

В то же время систематическое толкование ст. 10 и 11 Федерального закона "Об исполнительном производстве" позволяет сделать вывод о наличии третьего основания возвращения взыскателю исполнительного документа без исполнения: в случае нарушения правил территориальности его исполнения, установленных ст. 11.

По нашему мнению, вопрос о последствиях направления в службу судебных приставов исполнительного листа на взыскание бюджетных средств должен решаться по аналогии со ст. 11 Федерального закона "Об исполнительном производстве" - судебный пристав-исполнитель возвращает такие исполнительные листы без возбуждения исполнительного производства применительно к ст. 10 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и со ссылкой на положения БК РФ. Однако для исключения споров, полагаем, федеральному законодателю следовало данный вопрос урегулировать непосредственно в Федеральном законе "Об исполнительном производстве".

Одним из недостатков положений гл. 24.1 БК РФ является отсутствие дифференциации механизма исполнения судебных решений по искам к казне публично-правового образования и по искам к бюджетополучателям.

По нашему мнению, нормы, устанавливающие механизм исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с государства как особого, обладающего суверенитетом публично-правового субъекта, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство, не должны механически распространяться на бюджетополучателей.

Согласно ст. 162 БК РФ бюджетополучателями являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Их юридические характеристики существенным образом отличаются от юридических характеристик публично-правовых образований. Это проявляется, в частности, в том, что к бюджетополучателям, как к юридическим лицам, может быть применено государственное принуждение и меры юридической ответственности за неисполнение судебных актов, обязательность исполнения которых установлена в ст. 16 АПК РФ и непосредственно вытекает из положений ст. 45, 46 Конституции РФ.

По нашему мнению, в отношении должников-бюджетополучателей законодатель должен предусмотреть, что исполнение судебных актов по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится только в тот период, который предусмотрен федеральным законодателем для исполнения вынесенных судебных решений соответствующими финансовыми органами. За пределами же этого срока в случае неисполнения исполнительного документа возможно посредством действий судебного пристава-исполнителя с возможностью применения соответствующих мер государственно-властного принуждения и ответственности, установленных Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, давая системное толкование положений БК РФ и Федерального закона "Об исполнительном производстве", разъяснил, что, исходя из п. 5 ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве", обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. В силу данной нормы судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета. Следовательно, по мнению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока*(9).

Полагаем, что данное разъяснение не учитывает правовую позицию Конституционного суда РФ, изложенную в постановлении от 14.07.05 N 8-П. В указанном выше постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ речь идет об обращении взыскания на имущество именно публично-правовых образований, а не бюджетополучателей. Между тем именно особый статус публично-правовых образований как субъектов, на которых возложено исполнение публичных социальнозначимых функций, позволил Конституционному Суду РФ прийти к выводу о необходимости установления дифференцированного механизма принудительного исполнения исполнительных документов на взыскание бюджетных средств, позволяющего создать баланс публичных и частных интересов.

По нашему мнению, изложенное разъяснение, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ, в большей мере применимо не к публично-правовым образованиям, а к должникам-бюджетополучателям.

После введения в действие гл. 24.1 БК РФ возник вопрос: следует ли толковать положения ст. 242.1 БК РФ как нормы, устанавливающей возможность принудительного взыскания денежных средств с бюджетополучателей исключительно на основании исполнительных листов, выданных судебными органами.

Полагаем, что ответ на данный вопрос должен быть отрицательным. Положения гл. 24.1 БК РФ не ограничивают возможность взыскания денежных средств с бюджетополучателей исключительно исполнением исполнительных листов. В тех случаях, когда федеральный закон допускает возможность взыскания денежных средств с организаций во внесудебном порядке, органами федерального казначейства должны приниматься к исполнению и исполняться иные исполнительные документы. В частности, п. 6 ст. 22.1 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"*(10) предусматривает, что с организаций взыскание недоимок по социальному страхованию осуществляется в бесспорном порядке.

Иное правило действует в отношении взыскания с бюджетополучателей налогов и пени за несвоевременную уплату налогов. Принудительное взыскание денежных средств с данных организаций возможно исключительно в судебном порядке, но не в силу положений гл. 24.1 БК РФ, а в силу специального указания в ст. 45 НК РФ, предусматривающей судебный порядок взыскания налогов с организаций, которым открыт лицевой счет.

А.С. Набока,

ст. преподаватель кафедры гражданского

процессуального права юридического факультета

Государственного образовательного учреждения

высшего профессионального образования

"Хабаровская государственная академия экономики и права"

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 4, июль-август 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства РФ. 02.01.06. N 1. Ст. 8.

*(2) Собрание законодательства РФ. 2002. N 37. Ст. 3529.

*(3) Собрание законодательства РФ. 2001. N 10. Ст. 959.

*(4) Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2005. N 9. С. 43, 67-72, 73-78.

*(5) Архив Арбитражного суда Хабаровского края. Дело N А73-13984/05-32.

*(6) В таких случаях исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве" (ст. 242.3, 242.4 и 242.5 БК РФ).

*(7) Собрание законодательства РФ. 05.03.01. N 10. Ст. 959.

*(8) Белоусов Л.В. Как поступать судебному приставу-исполнителю, если должником является получатель средств федерального бюджета или государство? Должна ли измениться судебная практика? // Вестник ВАС РФ. 2004. N 11, 12.

*(9) Пункт 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23 от 22 июня 2006 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. N 8.

*(10) Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.