Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2011 г. N 15АП-12762/11

город Ростов-на-Дону

28 декабря 2011 г.

дело N А53-12386/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Ивановой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Власовой Т.С.

при участии:

от ЗАО "Ростовское энергетическое ремонтно-строительное предприятие": Павленко Т.С., по доверенности N 171 от 01.07.2011 г., паспорт,

от Управления внутренних дел по городу Ростову-на-Дону: Сапаров Р.А., по доверенности N 73 от 17.01.2011 г., удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Ростов-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.10.2011 по делу N А53-12386/2011 по заявлению закрытого акционерного общества "Ростовское энергетическое ремонтно-строительное предприятие" к заинтересованному лицу: отделу Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по городу Ростову-на-Дону, Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Ростов-на-Дону

о признании незаконным и отмене постановления, принятое судьей Паутовой Л.Н.,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Ростовское энергетическое ремонтно-строительное предприятие" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением об отмене постановления отдела дорожного надзора ОГИБДД УВД по г. Ростов-на-Дону (далее - управление) N 61 КВ 399897 от 15.06.2011 о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции от 14.10.2011 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд исходил из того, что административным органом нарушена процедура привлечения общества к административной ответственности.

Не согласившись с принятым решением, управление обжаловало его в суд апелляционной инстанции в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В качестве оснований для пересмотра принятого по делу судебного акта управление указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального права, а также неполное выяснение всех обстоятельств дела. Основные доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что в действиях общества имеется состав вмененного правонарушения, представитель общества не был допущен к составлению протокола, поскольку доверенность представителя была общей, без ссылки на номер конкретного дела об административном правонарушении, такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола, дело рассматривалось непрерывно, поэтому несоответствие во времени, указанном в определении о назначении времени и места составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении не соответствуют времени, указанному в протоколе и постановлении о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании представитель общества против удовлетворения апелляционной жалобы возражал. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы жалобы - несоответствующими обстоятельствам дела. Пояснил, что наличие общей доверенности не лишало представителя права на участие в рассмотрении дела об административном правонарушении и присутствии при составлении протокола.

Представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Повторно исследовав все имеющиеся материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, обсудив пояснения и возражения лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что оспариваемое решение не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в период с 12.05.2011 по 11.06.2011 общество осуществляло плановые работы по ремонту водопровода, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, Ворошиловский район, ул. Башкирская, 4-4/1, что подтверждается разрешением N 11/13.05 (л.д. 25), схемой капитального ремонта водопроводной линии (л.д. 26), техническим заданием на техническое проектирование и строительно-монтажные работы (л.д. 27), исполнительной схемой (л.д. 29).

24.05.2011 в 16 часов 10 минут по ул. Погодина в районе дома N 45, ул. Башкирской 3А, 4-4/1 в г.Ростове-на-Дону сотрудником ДН ОГИБДД УВД г. Ростова-на-Дону на месте производства работ по капитальному ремонту водопроводной линии установлено отсутствие дорожных знаков 1.25 "Дорожные работы", 8.22.2 "Препятствие", указанных в схеме, согласованной с ГИБДД УВД г.Ростова-на-Дону, о чем составлен соответствующий акт с приложением (л.д. 80-81).

На основании статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 24.05.2011 государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД УВД по г.Ростову-на-Дону Осипян А.Г. вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении юридического лица ЗАО "РЭСР" (л.д. 79).

04.06.2011 генеральным директором общества получено определение о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ЗАО "РЭСР", уведомление о том, что законному представителю юридического лица необходимо прибыть 15.06.2011 к 11 часам 00 минутам в Отдел ГИБДД УВД по г.Ростову-на-Дону для дачи объяснения, составления протокола об административном правонарушении, ознакомлении с ним, его подписания и рассмотрения дела об административном правонарушении.

15.06.2011 генеральный директор общества на основании Устава общества выдал Гермашеву А.Н. доверенность на право совершать от имени общества все процессуальные действия, предусмотренные законом, пользоваться всеми правами, предоставленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушения, в том числе с правом подписи протоколов об административном правонарушении, постановлений о привлечении или об отказе в привлечении к административной ответственности, давать пояснения и возражения на представленные материалы и иные процессуальные документы, предоставлять необходимые документы, с правом заверения копий документов (л.д.32).

15.06.2011 в отношении общества в отсутствие уполномоченного представителя составлен протокол об административном правонарушении N 61 АА 0182251. Гермашев А.Н. не был допущен к составлению протокола на том основании, что у него имелась общая доверенность, что подтверждается пояснениями Гермашева А.Н. (л.д. 132-135).

В тот же день вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 61 КВ 399897, в соответствии с которым ЗАО "РЭСР" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено административное взыскание в виде штрафа в размере двадцати тысяч рублей (л.д. 139-141). К рассмотрению материалов административного дела после составления протокола Гермашев А.Н. также не был допущен.

Удовлетворяя требования общества, суд руководствовался следующим.

В соответствии со статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Согласно статье 12 Федерального закона Российской Федерации от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Основные положения).

Согласно пункту 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, должностные и иные лица, ответственные за производство работ на дорогах, обязаны обеспечивать безопасность движения в местах проведения работ.

Эти места, а также неработающие дорожные машины, строительные материалы, конструкции и тому подобное, которые не могут быть убраны за пределы дороги, должны быть обозначены соответствующими дорожными знаками, направляющими и ограждающими устройствами, а в темное время суток и в условиях недостаточной видимости - дополнительно красными или желтыми сигнальными огнями. По окончании работ на дороге должно быть обеспечено безопасное передвижение транспортных средств и пешеходов.

Пунктом 15 Основных положений предусмотрена обязанность должностных и иных лиц в случаях, предусмотренных действующим законодательством, согласовывать производство любых работ на дороге, создающих помехи движению транспортных средств или пешеходов.

Порядок и способы организации движения транспортных средств и пешеходов в местах производства дорожных работ, обеспечивающих безопасность как работающих на дороге, так и всех участников дорожного движения, определены Ведомственными строительными нормами 37-84 Инструкция по организации движения и ограждению мест производства дорожных работ (утв. Минавтодором РСФСР от 05.03.1984) (далее - ВСН 37-84).

Согласно пункту 1.4 ВСН 37-84 согласование с ГАИ производится при выполнении всех видов дорожных работ в пределах полосы отвода, за исключением работ по содержанию дорог. В случае устройства объездов должны быть согласованы их маршруты. В местах краткосрочных дорожных работ (ликвидация ямочности, замена дорожных знаков, разметка проезжей части и т.д.), учитывая подвижный характер их проведения, с органами ГАИ согласовывают только схемы организации движения и ограждения с указанием границ участков работ без конкретной привязки к местности.

При выполнении дорожных работ, связанных с переносом или переустройством инженерных коммуникаций (газопровод, водопровод, кабели и т.д.), схемы организации движения и ограждения мест производства дорожных работ необходимо согласовывать со всеми заинтересованными организациями, а затем с органами ГАИ (пункт 1.5 ВСН 37-84).

В соответствии с пунктом 1.15 ВСН 37-84 применяемые при дорожных работах временные дорожные знаки, ограждения и другие технические средства (конусы, вехи, стойки, сигнальные шнуры, сигнальные фонари, разметка и т.д.) устанавливают и содержат организации, выполняющие дорожные работы.

В пункте 2.1 ВСН 37-84 предусмотрено, что при составлении схем организации движения в местах производства дорожных работ необходимо предупредить заранее водителей транспортных средств и пешеходов об опасности, вызванной дорожными работами.

Согласно ВСН 37-84 (п.п. 1.10 1.16), при организации движения в местах производства дорожных работ должны применяться все необходимые технические средства, предусмотренные схемой. Всякое отклонение от утвержденных схем, а также применение неисправных технических средств недопустимо.

Ответственность за соблюдение требований настоящей Инструкции возлагается на руководителей дорожных хозяйств и на лиц, непосредственно руководящих дорожными работами, а при производстве работ сторонними организациями - на соответствующих работников этих организаций.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения установлены ГОСТ Р 50597-93. "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения". Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды (далее - ГОСТ Р 50597-93).

Арбитражным судом установлено и материалами дела подтверждается, что при производстве работ по капитальному ремонту водопроводной линии на дорожном полотне проезжей части в месте осуществления работ не установлены соответствующие дорожные знаки в установленных местах согласно схемы организации дорожного движения. Данный факт обществом не отрицался. Общество считает, что работники действовали в состоянии крайней необходимости, во внеплановом режиме работы, предотвращая возможность наступления несчастных случаев.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения обществом законодательно установленной обязанности, а также надлежащего контроля за исполнением обязанностей работниками. Доказательств наличия указанных обстоятельств, препятствующих обществу обозначить место проведения работ знаками, соответствующими требованиям ГОСТ не имеется.

При таких обстоятельствах действия общества подлежат квалификации по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, суд первой инстанции в своем решении указал на то, что административный орган обоснованно не принял доверенность и вынес протокол об административном правонарушении в отсутствие законного представителя, о чем сделана соответствующая запись. С данным выводом апелляционная коллегия не согласна по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении составляется с участием законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица протокол может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о времени и месте его составления и если от него не поступило ходатайство об отложении данного процессуального действия либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно статье 25.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не устанавливает требования о включении номера дела об административном правонарушении в выдаваемую защитнику доверенность, равно как и не указывает отсутствие в ней номера дела в качестве основания для запрета или ограничения участия защитника, действующего на основании такой доверенности, в рассмотрении дела об административном правонарушении.

При этом часть 4 данной статьи содержит прямое указание на то, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении (в ред. Федерального закона от 27.11.2007 N 273-ФЗ) с правом знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела для составления протокола и рассмотрения административного дела 15.06.2011 явился защитник общества по доверенности Гермашев Н.А.

Данная доверенность, как было указано выше, выдана Гермашеву А.Н. обществом в лице генерального директора Пекшева А.И., действующего на основании Устава, приказа о вступлении в должность генерального директора N 663 л/с., и отвечает требованиям статей 185, 187 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из ее текста видно, что юридическое лицо уполномочило данного защитника представлять интересы общества при рассмотрении дел об административных правонарушениях во всех организациях, органах и учреждениях Российской Федерации с правом подписывать протокол, знакомиться с материалами дела, знакомиться с доказательствами, задавать вопросы лицам, участвующим в деле, и совершать иные процессуальные действия, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, обеспечивающие соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности, в том числе об участии законного представителя юридического лица в его составлении.

Таким образом, лицу, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность участвовать при его составлении и пользоваться другими правами, предусмотренными Кодексом.

Процессуальные действия, совершаемые в рамках административного производства, предполагают участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав - не только на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, но и на стадии составления протокола.

Протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения и подтверждающие его доказательства. Обязанность административного органа извещать юридические и физические лица о предстоящем составлении в отношении них протокола об административном правонарушении и, соответственно, право этих лиц участвовать в его составлении, обусловлены значением этой стадии процедуры привлечения к административной ответственности, на которой, как правило, разрешается вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении с учетом представляемых объяснений, доказательств, возражений и заявляемых ходатайств.

Разъяснение, содержащееся в пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума N 10) о том, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле, касается особенностей доказывания факта извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела в том случае, если такой номер указан в доверенности, и не может рассматриваться как устанавливающее требование об обязательном его включении в содержание доверенности.

Также суд апелляционной инстанции учитывает положения пп. 3 п.1 постановления Пленума ВАС РФ N 71 от 10.11.2011 "О внесении изменений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, и признании утратившим силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.06.2007 N 41 "О применении арбитражными судами статьи 14 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в части регулирования сроков предъявления к исполнению постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях"", согласно которому при составлении протокола "следует учитывать, что права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 КоАП РФ, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах), выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица".

Не допустив представителя общества по доверенности для составления протокола об административных правонарушениях, управление нарушило порядок привлечения общества к административной ответственности.

Процедура привлечения к административной ответственности нарушена и на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку, не допустив к участию в деле представителя общества по доверенности - Гермашева А.Н., управление лишило общество гарантий на получение квалифицированной юридической помощи, предоставленных ему частью 1 статьи 48 Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством, что является существенным нарушением процедуры привлечения к административной ответственности.

Согласно пункту 10 постановления Пленума N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом указанного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что, рассмотрев дело без участия явившегося представителя заявителя, управление лишило общество возможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу выявленного правонарушения, в связи с чем допустило существенное нарушение процедуры привлечения общества административной ответственности.

Таким образом, общество было лишено управлением возможности воспользоваться правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, как при составлении протокола, так и при рассмотрении дела об административном правонарушении. Данный вывод согласуется с правовой позицией, выраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 2297/11 по делу N А55-16228/2010.

Апелляционный суд, исследовав письмо N Г-8/2855 от 04.06.2011, установил, что указанное письмо о необходимости направления представителя для составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении получено генеральным директором общества лично, в тот же день, о чем имеется его подпись. При таких обстоятельствах общество считается надлежаще уведомленным о времени и месте вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Следовательно, вывод суда первой инстанции о неизвещении общества о рассмотрении дела об административном правонарушении не соответствует действительности.

Однако, неправильные выводы суда первой инстанции относительно полномочий представителя на участие в составлении протокола и уведомления общества не повлекли за собой принятия незаконного судебного акта, поскольку нарушение процедуры привлечения к административной ответственности согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет за собой принятие судом решения о признании незаконным постановления административного органа и его отмене полностью или в части.

При указанных обстоятельствах оспариваемый судебный акт не подлежит отмене, а требования управления - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.10.2011 по делу N А53-12386/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Иванова