Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2011 г. N 15АП-12893/11

город Ростов-на-Дону

26 декабря 2011 г.

дело N А32-1730/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Гуденица Т.Г., Ивановой Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лыковой В.А.

при участии:

от заявителя: начальник управления растениеводства Шевель С.А., начальник отдела правовых и имущественных отношений управления правовых и имущественных отношений Давиденко Е.В.,

от заинтересованного лица: ведущий специалист-эксперт Абдуллаев И.Р.О.,

от третьих лиц: представители не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.10.2011

по делу N А32-1730/2011

по заявлению Департамента сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края

к заинтересованному лицу - Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю,

при участии третьих лиц: федеральное государственное учреждение "Краснодарская межобластная ветеринарная лаборатория", федеральное государственное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр"

о признании недействительным решения от 21.10.2010 N 13073/9,

принятое судьей Л.О. Федькиным

УСТАНОВИЛ:

Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - УФАС по КК, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 21.10.2010 N 13073/9, в соответствии с которым департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), департамент уведомлен о выдаче предписания об отзыве письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 "О подготовке семян", материалы дела переданы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица по статье 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемое решение о нарушении антимонопольного законодательства противоречит нормам закона и не отражает реальные правоотношения, сложившиеся между сельхозпроизводителями и организациями, оказывающими государственные услуги по проверке сортовых и посевных качеств семян. Федеральное государственное учреждение "Краснодарская межобластная ветеринарная лаборатория" (далее - лаборатория) и федеральное государственное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр" (далее - Россельхозцентр) не являются конкурентами, поскольку осуществляют деятельность в области обязательной и добровольной сертификации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены федеральное государственное учреждение "Краснодарская межобластная ветеринарная лаборатория" (определение от 22.02.2011, т. 1, л.д. 1), федеральное государственное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр" (определение от 26.04.2011, т. 1, л.д. 38),

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 04.10.2011 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что действия департамента по направлению письма осуществлены не по собственной инициативе, а согласно предписанию Минсельхоза РФ. Документальных свидетельств осуществления деятельности Россельхозцентром на платной основе в материалы дела не представлено. Россельхозцентр и лаборатория не являются конкурентами, поскольку не осуществляют деятельность на одном товарном рынке. Само по себе направление департаментом письма не свидетельствует о наличии обстоятельств, свидетельствующих об ограничении конкуренции в сфере семеноводства, не ограничивает и не устраняет конкуренцию на указанном рынке, не вводит и не создает запретов, ограничений для конкретных хозяйствующих субъектов либо не ставит одних хозяйствующих субъектов в неравное положение с иными субъектами.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и просило судебный акт отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований департамента. В апелляционной жалобе указывает, что лаборатория также оказывает услуги в области семеноводства и посадочного материала для департамента на безвозмездной основе, в связи с чем отсутствуют объективные причины для оказания преимущества филиалу Россельхозцентра. Полагает установленным, что на момент направления письма департамента Россельхозцентр и лаборатория фактически выполняли работы по сертификации партий семян на платной и бесплатной основе. В дополнении к апелляционной жалобе, представленном в судебное заседание 22.12.2011, ссылается на устав лаборатории и имеющееся в материалах дела разрешение на осуществление приносящей доход деятельности от 25.12.2009 N 13, выданное Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. В связи с возможностью подтверждения качества семян сертификатами соответствия системы добровольной сертификации, письмо департамента ставит Россельхозцентр в более выгодное положение в сравнении с иными субъектами, имеющими право на создание собственной системы добровольной сертификации.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просит оставить решение Арбитражного суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Указывает на различные сферы деятельности лаборатории и Россельхозцентра. Причиной направления письма с указанием в нем только Россельхозцентра была экономия бюджетных средств, поскольку по сведениям департамента Россельхозцентр, в отличие от лаборатории, выразил готовность предоставить требуемую информацию бесплатно. Работа Россельхозцентра заключалась в сборе и обобщении информации, платные услуги в виде выдачи сертификатов не осуществлялись. Таким образом, доказательства ограничения конкуренции в связи с направлением департаментом письма, отсутствуют, в связи с чем решение Арбитражного суда является законным и обоснованным.

В отзыве на апелляционную жалобу лаборатория указывает, что на момент обращения в УФАС по КК ею осуществлялась деятельность на основании аттестатов аккредитации органов по сертификации, выданных в 2006 году и действительных до 2011 года. В настоящее время обе организации (Россельхозцентр и лаборатория) осуществляют деятельность в системе добровольной сертификации. Полагает подтвержденным материалами дела довод о том, что в результате направления письма произошло снижение доходов лаборатории от деятельности в области семеноводства. Просит отменить решение с принятием нового судебного акта, подтверждающего обоснованность решения УФАС по КК.

В судебном заседании департамент и УФАС по КК обосновали доводы, приведенные в апелляционной жалобы и отзыве на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Предметом рассмотрения в рамках настоящего дела является решение УФАС по КК от 21.10.2010 N 13073/9, в соответствии с которым департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, департамент уведомлен о выдаче предписания об отзыве письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 "О подготовке семян", материалы дела переданы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица по статье 14.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Оспариваемое решение вынесено по итогам рассмотрения антимонопольным органом дела, поводом для возбуждения которого явились обращения лаборатории в связи с направлением департаментом писем от 15.06.2010 N 64.05-1718/10-03 (т.1, л.д. 275), и от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 (т.1, л.д. 34).

Письмом от 15.06.2010 N 64.05-1718/10-03 начальникам управлений (отделов) сельского хозяйства муниципальных образований Краснодарского края рекомендовано оказывать содействие филиалу Россельхозцентра в получении оперативных данных от сельхозпроизводителей и других организаций о качестве, товарных и потребительских свойствах зерна в целях последующего информирования Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Письмом от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 тем же лицам предписано провести в сельхозпредприятиях оценку посевных качеств товарных партий зерна, довести их до посевных кондиций и сдать на проверку в филиалы Россельхозцентра.

По итогам проведенных мероприятий Россельхозцентром представлен отчет (т. 1, л.д. 146).

Как следует из решения антимонопольного органа от 21.10.2010 N 13073/9, действия по направлению письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 признаны нарушающими конкуренцию.

В процедуре рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства департамент пояснял, что направление писем с указанием в них исключительно филиалов Россельхозцентра было обусловлено тем, что на предварительный запрос департамента N 64.05-0055/10-02 Россельхозцентр письмом от 18.06.2010 N 297 (т. 1, л.д. 204) подтвердил возможность предоставлять запрашиваемую информацию на безвозмездной основе, в то время как лаборатория письмом от 02.02.2010 N 01-24/129 пояснила о невозможности предоставления указанной информации на безвозмездной основе, предлагала рассмотреть возможность выделения денежных средств на эти цели из бюджета Краснодарского края.

Таким образом, в целях экономии расходов департаментом принято решение об указании в письме от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 только одного предприятия - филиала Россельхозцентра.

По итогам рассмотрения дела в действиях департамента по направлению письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 установлен факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции".

Данное решение антимонопольного органа явилось предметом рассмотрения суда по настоящему делу.

При вынесении решения Арбитражный суд Краснодарского края исходил из того, что лаборатория и Россельхозцентр действуют на непересекающихся товарных рынках: лаборатория выдает сертификаты в системе обязательной сертификации семян, то есть не ведет коммерческую деятельность, а оказывает государственные услуги (функции); в свою очередь Россельхозцентр не выдает обязательных сертификатов, а работает в системе добровольной сертификации. Таким образом, по мнению суда первой инстанции, лаборатория и Россельхозцентр не являются конкурентами. Кроме того, направляя письмо, департамент выполнял предписание Минсельхоза РФ, а не действовал по собственной инициативе. Суд также отметил тот факт, что по итогам проведенного анализа проводить дальнейшую деятельность по сертификации мог только Россельхозцентр. Суд посчитал недоказанным введение ограничений в отношении хозяйствующих субъектов в сфере семеноводства, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности либо доказательств, определенно свидетельствующих о том, каким образом заявитель необоснованно препятствовал осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Апелляционная коллегия полагает выводы Арбитражного суда Краснодарского края не соответствующими материалам дела ввиду следующих обстоятельств.

В соответствии с действовавшим на момент направления письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 законодательством - статьями 28 и 30 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве" партии семян, предназначенные для реализации и оборота, должны иметь сертификаты, удостоверяющие их сортовые и посевные качества. Выдача сертификатов, удостоверяющих сортовые и посевные качества семян, согласно закону осуществляется семенными инспекциями и лесосеменными станциями.

В отношении полномочий лаборатории и Россельхозцентра антимонопольным органом были направлены запросы в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации от 23.08.2010 N 10022/7 (т.1, л.д. 110) и от 08.09.2010 N 10852/7 (т. 1, л.д. 112). Как следует из ответа (т.1, л.д. 280), легальные органы по сертификации семян сельскохозяйственных растений, предусмотренной Федеральным законом от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве", отсутствуют с 2007 года, когда во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 05.05.2007 N 566-р госсеминспекции, уполномоченные на выдачу сертификатов, реорганизованы в форме слияния, и на их основе создан Россельхозцентр.

Отсутствие полномочий Россельхозцентра на выдачу сертификатов, предусмотренных законом, выявлено в 2010 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации (представление от 17.05.2010 N 72/3-66-2010). Как следует из приказа директора Россельхозцентра от 14.07.2010 N 97-ОД (т. 1, л.д. 260) с 14.07.2010 в связи с выявленными нарушениями филиалам Россельхозцентра предписано прекратить выдачу обязательных сертификатов, осуществлять деятельность исключительно в системе добровольной сертификации.

В материалы дела также представлено письмо Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 09.08.2010 (т. 1, л.д. 83) из которого следует неправомерность вывода, сделанного в ранее направленном письме (от 26.07.2010 N 19/2646 - т. 1, л.д. 201) о том, что работы по сертификации партий семян сельскохозяйственных растений могут проводиться в системе добровольной сертификации "Россельхозцентра", поскольку указанный сертификат не может удостоверять сортовые и посевные качества семян, в том числе, для целей субсидирования. Аналогичный вывод о невозможности выдачи сертификатов, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере семеноводства, содержится и в отношении лаборатории (письмо Департамента растениеводства, химизации и защиты растений от 10.09.2010 N 19/3073 - т. 1, л.д. 189-191). В то же время Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в письме от 19.01.2010 N ФС-АС-5/292 (т. 1, л.д. 108) сообщает лаборатории, что ее правопредшественник в части полномочий по сертификации - ФГУ "Кабардино-Балкарский референтный центр" вправе осуществлять деятельность, связанную с сертификацией и испытанием семян и посадочного материала. Тем не менее, в связи с направлением филиалом Россельхозцентра заявления в прокуратуру Краснодарского края (письмо от 16.12.2010 N 520 - т.1, л.д. 194-196) последняя указала, что лаборатория осуществляет рассмотрение заявок и выдачу сертификатов, удостоверяющих сортовые и посевные качества семян в отсутствие аккредитации, в связи с чем в адрес лаборатории внесено представление об устранении нарушений закона.

С 2009 года Россельхозцентр осуществляет деятельность по добровольной сертификации, однако изложенное выше, в частности, представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации и последовавший за ним план мероприятий по устранению нарушений федерального законодательства в деятельности Минсельхоза России и подведомственных ему организаций, позволяет апелляционной коллегии сделать вывод о том, что на момент направления письма департаментом и Россельхозцентр, и лаборатория осуществляли деятельность в области обязательной сертификации, т.е. на одном товарном рынке. Кроме того, как видно из письма Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 09.08.2010 (т. 1, л.д. 83), существует неопределенность и в отношении полномочий Россельхозцентра по выдаче сертификатов в сфере добровольной сертификации и их правовой значимости.

Неопределенность полномочий каждой из организаций (Россельхознадзора и лаборатории), существовавшая на протяжении 2010 года, а также фактическое осуществление ими деятельности в области сертификации было достоверно известно департаменту.

Указанное обстоятельство признает установленным и суд первой инстанции, указавший в решении, что на территории Краснодарского края в настоящее время услуги по выдаче сертификатов, удостоверяющих сортовые и посевные качества семян, осуществляют лаборатория, а также филиал Россельхозцентра.

Таким образом, апелляционной коллегией отклоняется довод о том, что лаборатория и Россельхозцентр действуют на различных товарных рынках. Как видно из материалов дела, обе организации, пользуясь неопределенностью действующего законодательства, действовали в системе обязательной сертификации.

Указанное подтверждается и департаментом, который не отрицает, что мероприятия по реализации письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 могли быть выполнены как лабораторией, так и филиалами Россельхозцентра, однако, в целях экономии средств, в письмо было включено лишь указание на филиалы Россельхозцентра.

Между тем, материалы дела не содержат запроса департамента, обусловленного сложившейся критической ситуацией с обеспеченностью семенами, с предложением лаборатории провести оценку посевных качеств зерна в оперативном порядке. Письмо Россельхозцентра от 18.06.2010 N 297 (т. 1, л.д. 204), на которое ссылается департамент в подтверждение своей позиции, не является ответом на предварительный запрос департамента N 64.05-0055/10-02 Россельхозцентр, поскольку является инициативным документом, направленным по итогам внутриведомственного согласования. Не содержат материалы дела и запроса Министерства сельского хозяйства, адресованного органам государственной власти Краснодарского края, с указанием о проведении мониторинга с участием Россельхозцентра. Внутриведомственная переписка Россельхозцентра с филиалами не является документацией, обязывающей департамент как орган государственной власти к исполнению конкретных мероприятий, в том числе, с привлечением определенных организаций. С учетом того факта, что работы могли быть проведены как филиалами Россельхозцентра, так и лабораторией, сводный отчет в Минсельхоз РФ мог быть предоставлен на основе данных, предоставленных указанными организациями. При таких обстоятельствах апелляционная коллегия не принимает довод о действиях департамента по воле вышестоящего органа государственной власти.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, в материалах дела должны присутствовать доказательства того, что письма департамента, послужившие основанием для возбуждения антимонопольным органом дела, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По мнению апелляционной коллегии, направление департаментом указанных писем могло привести к ограничению конкуренции в силу следующего.

Письмо от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03 содержит явно выраженное предписание провести в сельхозпредприятиях оценку посевных качеств товарных партий зерна, довести их до посевных кондиций и сдать на проверку в филиалы Россельхозцентра. При этом возможность альтернативного определения оценки посевных качеств зерна иным органом в письме не предусматривается. Аналогичные письма разосланы главами муниципальных образований непосредственно хозяйствующим субъектам (л.д. 343).

Целью проводимого мониторинга, как следует из письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03, является выяснение вопроса о возможности поставок семян в пострадавшие от засухи регионы. Такие поставки, как следует из статей 28 и 30 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве", должны сопровождаться сертификатами, удостоверяющими сортовые и посевные качества семян (обязательная сертификация).

При таких обстоятельствах отклоняется довод о том, что деятельность Россельхознадзора выразилась исключительно в сборе и обобщении информации. Действуя разумно и в собственных интересах, сельхозтоваропроизводитель с большей вероятностью обратится за выдачей сертификата в тот орган, который уже осуществил проверку посевных качеств семян. С учетом установленного факта деятельности лаборатории и Россельхознадзора по выдаче сертификатов следует полагать установленным факт ограничения конкуренции в связи с направлением департаментом письма от 29.07.2010 N 64.05-2229/10-03.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Краснодарского края подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований департамента о признании недействительным решения от 21.10.2010 N 13073/9.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.10.2011 по делу N А32-1730/2011 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Иванова