Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2011 г. N 18АП-12518/11

г. Челябинск

27 декабря 2011 г.

Дело N А07-10403/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 27 декабря 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мохначевой О.П., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Энергомаш" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25 октября 2011 года по делу N А07-10403/2011 (судья Ахметова Г.Ф.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Энергомаш" - Исхаков Р.Р. (доверенность от 20.06.2011 сроком на 1 год, паспорт).

Общество с ограниченной ответственностью "Энергомаш" (далее - заявитель, общество, ООО "Энергомаш") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением:

- признать незаконным решение Администрации городского округа город Уфа (далее - заинтересованное лицо, администрация) о приостановлении с 16.06.2011 действия разрешения N RU 03308000-394-Ж от 06.05.2011 на строительство объекта "Жилой дом по ул. Уфимское шоссе между домами N 4 и N 6 в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан", изложенное в письме Отдела градостроительного контроля и выдачи разрешений Администрации городского округа город Уфа от 16.06.2011 N 285/ОГК; и обязать данный орган местного самоуправления устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов общества;

- признать незаконным решение Администрации городского округа город Уфа о приостановлении с 16.06.2011 действия разрешений N 363, 364 от 01.06.2011 на производство работ в зоне зеленых насаждений и актов N363, 364 от 01.06.2011 на вырубку деревьев между домами N 4 и 6, N 6 и 8 по ул. Уфимское шоссе в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, изложенное в письме Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа от 16.06.2011 N86-04-02045; и обязать данный орган местного самоуправления устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов общества.

Решением суда от 30 сентября 2011 года (резолютивная часть объявлена 25.10.2011) в удовлетворении заявленных требований обществу отказано.

Общество не согласилось с вынесенным судебным актом и обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить, заявление удовлетворить.

В обоснование жалобы ООО "Энергомаш" указало, что в силу статей 7 и 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) администрация вправе отменить или приостановить действие изданных ею муниципальных правовых актов. Но такие полномочия не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения органов местного самоуправления - они должны быть основаны на нормах права и мотивированы. Ссылка же в оспоренных письмах на многочисленные обращения жильцов близлежащих домов указывает лишь на повод принятых решений, а не на их основание.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) бремя доказывания соответствия решений, действий (бездействия) требованиям действующего законодательства лежит на соответствующих органах, должностных лицах, принявших оспариваемые решение, акт. Между тем, администрация каких-либо надлежащих доказательств своей позиции в материалы дела не представила, а ссылка суда на три поименованных в его решении документа несостоятельна, поскольку из их содержания невозможно установить, каким образом предполагаемое строительство может повлиять на существующие жилые дома. Кроме того, эти документы в нарушение части 8 статьи 75 АПК РФ представлены в виде незаверенных копий - оригиналов в судебное заседание не представлялось, не обозревалось.

Администрацией при выдаче обществу разрешения на строительство в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предоставлен полный пакет документов, в том числе положительное заключение государственной экспертизы.

Приостановление разрешений без указания (установления) срока является фактически их отменой, что не соответствует смыслу статьи 48 Закона о местном самоуправлении.

Заинтересованным лицом в материалы дела представлен письменный отзыв на жалобу, по мотивам которого ее доводы отклонены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание представитель заинтересованного лица не явился.

С учетом мнения представителя заявителя, в соответствии со статьями 123, 156 Кодекса дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие администрации.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Дополнительно пояснил, что в суде общей юрисдикции по иску граждан оспаривается разрешение на строительство - по делу приняты обеспечительные меры в виде запрета строительно-монтажных работ на объекте.

Законность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя общества, находит основания для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "Энергомаш" в результате проведенного 05.03.2010 открытого аукциона признано победителем торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для строительства жилых домов по адресу: Октябрьский район городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Уфимское шоссе, между домами N 4 и 6, N 6 и 8 (т. 1, л.д. 29-31).

19 апреля 2010 года между ООО "Энергомаш" и Комитетом по управлению муниципальной собственностью Администрации городского округа город Уфа заключен договор N 13/Т-10 аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020632:502 для строительства жилого дома между домами N 4 и N 6 по ул. Уфимское шоссе (т. 1, л.д. 32-38).

Согласно положительному заключению государственной экспертизы N 02-1-4-0144-11 проектная документация соответствует требованиям нормативных технических документов и результатам инженерно-геодезических, инженерно-теологических, инженерно-экологических изысканий, которые также соответствуют требованиям нормативных технических документов (т. 1, л.д. 42).

Отделом градостроительного контроля и выдачи разрешений Администрации городского округа город Уфа 06.05.2011 выдано разрешение на строительство "Жилой дом по ул. Уфимское шоссе, между домами N 4 и N 6 в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан" N RU 03308000-394-Ж (т. 1, л.д. 43-44).

27 мая 2011 года Управлением коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа выдан ордер N 107 на установку ограждения строительной площадки, а также ордер N 17 на право производства внутриквартальных земляных работ (т. 1, л.д. 46, 47).

Управлением коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа 01.06.2011 выданы разрешения N 363 и 364 на производство работ в зоне зеленых насаждений и акты N 363 и 364 на вырубку деревьев между домами N 4 и 6 и N 6 и 8 по ул. Уфимское шоссе (т. 1, л.д. 48-52).

16 июня 2011 года Отделом градостроительного контроля и выдачи разрешений Администрации городского округа город Уфа принято решение о приостановлении с 16.06.2011 действия разрешения на строительство объекта "Жилой дом по ул. Уфимское шоссе, между домами N 4 и N 6 в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан" N RU 03308000-394-Ж от 06.05.2011. О принятом решении ООО "Энергомаш" извещено письмом от 16.06.2011 N 285/ОГК, из содержания которого следует, что приостановление действия разрешения связано с многочисленными жалобами жильцов близлежащих жилых домов (т. 1, л.д. 53).

16 июня 2011 года Управлением коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа принято решение о приостановлении действия разрешений и актов от 01.06.2011 N 363 и N 364 с 16.06.2011. О принятом решении ООО "Энергомаш" извещено письмом от 16.06.2011 N 86-04-02045 (т. 1, л.д. 54).

Общество, не согласившись с указанными решениями администрации, 22.06.2011 обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заинтересованное лицо действовало в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении и ГрК РФ, в пределах своих полномочий, а также доказало наличие оснований для приостановления названных разрешений.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции, с учетом требований статей 198, 201, 204 АПК РФ, приходит к следующему.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении).

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как указано в статье 33 Устава городского округа город Уфа Республики Башкортостан, принятого решением Совета городского округа г. Уфа РБ от 15.12.2005 N 3/6, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Республики Башкортостан, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

При этом, согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Аналогичные положения содержаться и в пункте 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ, где указано, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, выдача разрешений на строительство, объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 статьи 51 ГрК РФ и другими федеральными законами.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

- участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Судом установлено, что в 2011 году жители домов N 4, 4/1, 6, 6/1, 8, 8/1 по Уфимскому шоссе с выходом на стройплощадку и привлечением средств массовой информации выразили несогласие со строительством вблизи их домов. Свои возражения жители мотивировали тем, что в связи со строительством имеется опасность причинения ущерба домам путем разрушения фундаментов.

Из ответа от 23.06.2011 Инспекции государственного строительного надзора Республитки Башкортостан на обращение указанных граждан следует, что постановлением администрации N 2301 от 23.04.2008 утвержден проект планировки жилого района "Глумилино" в Октябрьском районе г. Уфа, прошедший процедуру публичных слушаний 01.04.2008. В соответствии со статьей 43 ГрК РФ проект межевания территории не разработан. Нарушены также статьи 41, 45 ГрК РФ в части формирования земельных участков без разработки документации по планировке территории - без проекта межевания территории, без проведения публичных слушаний по проекту межевания территории. По результатам проверки составлен акт N 44-ГСК от 22.06.2011 (т. 2, л.д. 104).

Как указал суд первой инстанции, на момент вынесения оспариваемых решений администрация, кроме жалоб жителей названных домов по ул. Уфимское шоссе г. Уфа, поступивших в Администрацию 03.06.2011 и 14.06.2011, располагала:

- заключением по результатам геодезического мониторинга за вертикальными деформациями фундаментов на объектах: "Жилые дома: N 4/1 по ул. Уфимское шоссе и N 14 по ул. 8 Марта в г. Уфа", выданным ООО Промышленно-инвестиционная компания "Адонис" в 2010 году, из которого следует, что усредненная скорость вертикальных деформаций фундамента второго подъезда превышает в три раза усредненную скорость осадок первого подъезда, рекомендованные к выполнению инженерные мероприятия по обеспечению дальнейшей безаварийной эксплуатации здания, изложенные в технических отчетах института "БашНИИстрой 2006 года и 2008 года, выполнены частично (т. 3, л.д. 22-32);

- протоколом технического совещания при генеральном директоре АО "УОС" по вопросу аварийного состояния жилого дома N 4 по ул. Уфимское шоссе, утвержденного генеральным директором АО "Уфаоргсинтез" 18.08.1997 (т. 3, л.д. 18);

- протоколом технического совещания по вопросу "Усиление фундаментов жилого дома N 4 по ул. Уфимское шоссе в г. Уфа", утвержденного генеральным директором АО "Уфаоргсинтез" 29.07.1998 (т. 3, л.д. 19-20).

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В силу части 8 статьи 75 Кодекса письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии.

При этом к надлежащим образом заверенным копиям документов относятся только те копии, идентичность которых удостоверена нотариально либо заверена подписью компетентного должностного лица, от которой исходит соответствующий документ.

Из материалов дела видно, что в нарушение данных требований закона заинтересованное лицо представило не заверенные надлежащим образом светокопии названных заключения и двух протоколов, а также письма N 06/1493 от 18.04.1990 начальника техотдела "ЗапУралТИЗИС" (т. 3, л.д. 17), а в протоколах судебного заседании суда первой инстанции отсутствуют сведения об обозрении судом подлинников поименованных документов.

Арбитражный суд не может считать доказанным факт, подтверждаемый только копией документа или иного письменного доказательства, если утрачен или не передан в суд оригинал документа, а копии этого документа, представленные лицами, участвующими в деле, не тождественны между собой и невозможно установить подлинное содержание первоисточника с помощью других доказательств (часть 6 статьи 71 АПК РФ).

Отсутствие оригиналов названных документов апелляционный суд оценивает как отсутствие доказательств существования документального подтверждения позиции администрации, что не позволяет дать таковым юридическую оценку.

Официальная позиция Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан оформилась только 22.06.2011 в результате проведенной внеплановой проверки, то есть после 16.06.2011 - даты принятия оспоренных решений, что не позволяет ее учитывать при их вынесении.

Каких-либо иных надлежащих письменных документальных доказательств, подтверждающих правомерность позиции администрации по приостановлению поименованных разрешительных документов по состоянию на 16.06.2011 в материалы дела не представлено.

Между тем, решение от 16.06.2011 N 285/ОГК в своем тексте имеет ссылку только на многочисленные жалобы жильцов близлежащих домов, а разрешение от 16.06.2011 N 86-04-02045. кроме названной ссылки, имеет указание на письмо от 16.06.2011 N 285/ОГК. Каких-либо иных, в том числе, правовых оснований, дающих заинтересованному лицу обоснованное право для приостановления поименованных муниципальных правовых актов, в этих оспоренных решениях не указано.

При этом, исходя из вышеприведенных положений Закона о местном самоуправлении, Устава города Уфа, администрация вправе отменить или приостановить действие изданных ею муниципальных правовых актов. Но такие полномочия не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения органов местного самоуправления - они должны быть основаны на нормах права и мотивированы, чего нельзя констатировать из текстов оспоренных решений от 16.06.2011.

Правом на выдачу либо отказом в выдаче разрешения на строительство орган местного самоуправления обладает, однако, права приостанавливать его действие ГрК РФ не предусматривает.

Поэтому у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для отказа обществу в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспоренные решение от 16.06.2011 N 285/ОГК и решение от 16.06.2011 N86-04-02045 не соответствуют требованиям ГрК РФ, являются немотивированными, в связи с чем, подлежат признанию незаконными и необоснованными.

Апелляционный суд также отмечает, что в данном случае приостановление без установления определенной даты его окончания также не может быть расценено, как правомерное, поскольку неограниченное во времени приостановление действия нормативного акта является фактически его безосновательной отменой.

Кроме того, такие незаконные решения безусловно нарушают законные права и интересы заявителя в соответствующей сфере деятельности, чему обществом представлены в дело доказательства (т. 1, л.д. 79-81).

Таким образом, заявление ООО "Энергомаш" подлежит удовлетворению.

Между тем, как следует из материалов дела, законность заключения государственной экспертизы от 01.04.2011 и разрешения на строительство N RU 03308000-394-Ж от 06.05.2011 рассматривается Октябрьским районным судом города Уфы в рамках гражданского дела по заявлению граждан к Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, ООО "Энергомаш", ГУ Управление государственной экспертизы РБ.

Определением районного суда от 24.06.2011 удовлетворено заявление истцов о применении обеспечительных мер в виде запрета ООО "Энергомаш" строительно-монтажных работ по строительству спорного объекта (т. 2, л.д. 48-49).

Как пояснил в судебном заседании 21.12.2011 суду апелляционной инстанции представитель общества, указанное гражданское дело по существу не рассмотрено, обеспечительная мера действует.

Следовательно, просьба общества обязать администрацию устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов общества удовлетворению не подлежит, поскольку это не самостоятельное требование, а лишь способ восстановления нарушенного права, который в данной ситуации не может быть осуществлен в силу отсутствия правового смысла - наличия действующей обеспечительной меры суда общей юрисдикции, преодоление которой невозможно.

В рамках настоящего спора арбитражный суд оценивает лишь законность, обоснованность и мотивированность только решений от 16.06.2011 N 285/ОГК и от 16.06.2011 N86-04-02045, поскольку не вправе выходить за пределы заявленных требований. При этом законность выданного администрацией в мае 2011 года разрешения на строительство, других разрешительных документов и прочее по данному делу правовой оценке не подлежит, в том числе и потому, что в суде общей юрисдикции находится на рассмотрении по существу соответствующий спор.

Распределение судебных расходов по делу надлежит произвести в соответствии со статьей 110 Кодекса и статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25 октября 2011 года по делу N А07-10403/2011 отменить, заявленные обществом с ограниченной ответственностью "Энергомаш" требования удовлетворить:

- признать незаконным решение Администрации городского округа город Уфа о приостановлении с 16.06.2011 действия разрешения N RU 03308000-394-Ж от 06.05.2011 на строительство объекта "Жилой дом по ул. Уфимское шоссе между домами N 4 и N 6 в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан", изложенное в письме Отдела градостроительного контроля и выдачи разрешений Администрации городского округа город Уфа от 16.06.2011 N 285/ОГК;

- признать незаконным решение Администрации городского округа город Уфа о приостановлении с 16.06.2011 действия разрешений N 363, 364 от 01.06.2011 на производство работ в зоне зеленых насаждений и актов N363, 364 от 01.06.2011 на вырубку деревьев между домами N 4 и 6, N 6 и 8 по ул. Уфимское шоссе в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, изложенное в письме Управления коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа от 16.06.2011 N86-04-02045.

Взыскать с Администрации городского округа город Уфа в пользу общества с ограниченной ответственностью "Энергомаш" (ИНН 0278157029, ОГРН 1090280008257, 450077, РБ, г. Уфа, ул. Ленина, 70, 6 этаж, офис 601) 3 000 (три тысячи) рублей государственной пошлины.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Энергомаш" (ИНН 0278157029, ОГРН 1090280008257, 450077, РБ, г. Уфа, ул. Ленина, 70, 6 этаж, офис 601) из федерального бюджета 1 000 (три тысячи) рублей государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова