Трудовые отношения на государственной гражданской службе (Часть 2) (В. Седов, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 8, август 2007 г.)

Трудовые отношения на государственной гражданской службе
(Часть 2)

Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно. Отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями, следовательно, на них распространяются нормы и общие положения трудового законодательства, а не только нормы специальных законов.

Некоторые положения Закона о государственной гражданской службе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 Закона о государственной гражданской службе при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о государственной гражданской службе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о государственной гражданской службе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения гражданской службы, как отставка и пр.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно. Однако такое применение субсидиарности противоречит самой сущности принципа субсидиарности. В правовой науке признано, что субсидиарность может иметь место в случаях, когда законодатель отказывается от дублирования идентичных правовых норм в различных отраслях права. В Законе о государственной гражданской службе этот принцип применен с точностью до наоборот. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом?

Объективности ради отметим, что попытки предусмотреть в Законе о государственной гражданской службе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе: призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39). Сама идея заслуживает внимания, однако реализовать ее на должном уровне в Законе о государственной гражданской службе не удалось.

По логике вещей, служебный контракт, приостановленный по тем или иным обстоятельствам, должен быть продолжен в случаях и с момента, когда эти обстоятельства устранены. В Законе же предусмотрено, что если в течение трех (шести, в зависимости от причины) месяцев, после прекращения указанных обстоятельств, гражданский служащий не назначен на должность, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется со службы и исключается из реестра. При этом никакой обязанности представителя нанимателя предложить служащему соответствующую должность Законом о государственной гражданской службе не предусмотрено. Кроме того, ничего не сказано и о том, как должен вести себя гражданский служащий в период ожидания должности. Если исходить из того, что он продолжает состоять на гражданской службе, значит, он должен соблюдать все ограничения, предусмотренные для гражданских служащих, в том числе и запрет выполнять иную работу. Остается неясным, на что должен существовать гражданский служащий, если никаких выплат для них в этот период Законом о государственной гражданской службе не предусмотрено.

Следует отметить, что вопреки принципам стабильности служебных отношений и повышения социальных гарантий государственных служащих, провозглашенным в Концепции реформирования государственной службы, Закон о государственной гражданской службе реально не обеспечивает ни стабильности, ни соответствующих гарантий. Исходя из идеи максимального отказа от диспозитивного метода регулирования отношений на государственной службе в пользу императивного решение многих вопросов отдано на усмотрение руководителя государственного органа. Практически единолично руководителем государственного органа решаются вопросы о предложении служащему другой должности при ликвидации государственного органа и об увольнении его с гражданской службы. В отличие от действовавшего ранее закона, Закон о государственной гражданской службе не предусматривает обязанности представителя нанимателя заранее предупреждать служащих о ликвидации государственного органа. Снижены и другие гарантии для гражданских служащих. Вряд ли такой подход позволит сформировать у них чувство долга, верности и ответственности.

2. Реализуя другую идею - служение не государственному органу, а государству как таковому, Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" в ст. 10 прямо предусматривает, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, а служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации. Закон о государственной гражданской службе самого нанимателя не называет, но дает определение его представителя, которым согласно ст. 1 является руководитель государственного органа, лицо, осуществляющее полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Идея служения не государственному органу, а государству как таковому находит свое проявление и в самих понятиях "государственная служба" и "государственный служащий", данных в Законе о государственной гражданской службе. Государственная служба определяется как профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а гражданский служащий - как гражданин РФ, взявший на себя обязательство по прохождению гражданской службы.

Таким образом, определяя государственную службу и государственного служащего, Закон о государственной гражданской службе тем самым рассматривает его деятельность в отрыве от конкретного государственного органа. При этом не учитывается, что каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства, и деятельность каждого служащего может осуществляться только в рамках полномочий этого органа. По Закону о государственной гражданской службе получается, что профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов осуществляется как бы сама по себе. Такой подход делает положение государственных служащих весьма неопределенным. Отделив государственного служащего от государственного органа, законодатель столкнулся с проблемой определения сторон служебного контракта. Назвать стороной контракта государство как таковое он не решился. Признать субъектом служебного отношения государственный орган нельзя, ибо это противоречит самой идее, положенной в основу Концепции реформирования государственной службы. Поэтому стороной контракта был назван руководитель государственного органа (ст. 23). Таким образом, стороной служебного контракта является не государство как наниматель, не государственный орган, который выполняет функции государства и в который поступает гражданин, а конкретное должностное лицо. В связи с этим получилось, что гражданский служащий фактически служит не государству и не государственному органу, а должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий несет соответствующие обязательства именно перед ним как стороной контракта. В свою очередь, именно руководитель обязуется предоставить гражданину возможность прохождения гражданской службы, в полном объеме выплачивать денежное содержание, предоставлять ему государственные социальные гарантии и др.

Определение в качестве стороны контракта конкретного руководителя государственного органа ставит и некоторые другие проблемы.

В частности, возникает вопрос о правовой силе служебного контракта в случае, если его сторона (руководитель государственного органа) уволен с должности. Может ли считаться контракт действующим, имеет ли место при назначении другого руководителя "автоматическое" правопреемство или для этого необходим соответствующий административный акт? Закон о государственной гражданской службе ответа на эти вопросы не дает. Не предложено конструктивное их решение и учеными-административистами. Рассуждая на эту тему, А.А. Гришковец приходит к выводу, что, по большому счету, не так уж и важно, какой субъект выступает в качестве другой стороны трудового договора, заключаемого с государственным служащим. По его мнению, важно другое: нужен ли вообще договор на государственной службе как основа взаимоотношения между государственным служащим и государством как таковым. В итоге он приходит к выводу, что от договора надо отказаться, а положение государственного освобождения от должности обеспечит реальную стабильность правового положения государственного служащего.

Однако такой вывод нельзя признать конструктивным. По существу он не разрешает проблемы. Независимо от того, будет ли гражданский служащий принят на службу по договору или только на основании акта о назначении, в возникшем правоотношении должна быть четко определена другая его сторона. И такой стороной должно быть не "абстрактное" государство, а конкретный государственный орган. Не случайно, говоря о содержании контракта, законодатель предписывает указывать в нем, в первую очередь, наименование государственного органа, а затем (в скобках) фамилию, имя, отчество представителя нанимателя. Если толковать такую запись буквально, то следует полагать, что понятия "представитель нанимателя" и "государственный орган" - синонимы, а это противоречит другим положениям Закона и самой идее, положенной в его основу. Подобные нестыковки и противоречия наблюдаются и во многих других положениях Закона о государственной гражданской службе.

Следует заметить, что в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и, в конечном счете, эффективность самого государства. Не случайно в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие - служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается.

Говоря о законодательстве зарубежных стран, необходимо отметить также, что поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на основании договора, так и путем назначения на должность. Иногда предусмотрено и то, и другое (например, в Нидерландах). В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом. Причем практика договорного регулирования служебных отношений расширяется. Многие государства ратифицировали Конвенцию Международной организации труда "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", которая, как уже отмечалось, рассматривает государственных служащих как наемных работников.

О тенденции расширения договорного регулирования трудовых отношений на государственной службе в зарубежных странах говорят и сами сторонники идеи административно-правового регулирования служебных отношений на государственной службе. Например, А.А. Гришковец отмечает, что в ряде зарубежных стран реализуются прямо противоположные идеи, то есть императивные начала ослабевают, уступая место началам диспозитивным. По его мнению, о "трудоправовом" статусе государственных служащих можно говорить только в условиях развитой рыночной экономики и реально сформировавшихся институтов гражданского общества. А пока мы еще этого не достигли, необходимо временно отказаться от использования диспозитивного метода применительно к регулированию отношений в сфере государственной службы.

Попытка реализации названных идей в Законе о государственной гражданской службе не увенчалась успехом не потому, что его разработчики были некомпетентными или не смогли соответствующим образом воплотить эти идеи, а потому, что иначе и не могло получиться, поскольку в его основу была положена ошибочная концепция. Практически посредством Закона его разработчики попытались "насильно" перенести отношения, по своей сущности являющиеся трудовыми, в сферу

регулирования административного законодательства. В этой связи уместно привести мысль, высказанную авторами Концепции развития административного законодательства, отмечающими, что "в последние годы решение многих задач с помощью законов порождает иллюзию разрешения проблемы самим фактом принятия закона". Именно такая иллюзия, как свидетельствует практика, присутствует у сторонников идеи регулирования трудовых отношений на государственной службе исключительно нормами административного права.

На основе проведенного анализа различных точек зрения по поводу проблемы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, проблем, существующих как на практике, так и в теории, можно сделать следующие выводы:

1. Необходима более четкая регламентация данных вопросов с целью избежания возможных коллизий при применении в данной сфере норм ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" и норм Трудового кодекса РФ.

2. Отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями, следовательно, на них распространяются нормы и общие положения трудового законодательства, а не только нормы специальных законов.

3. Так как служебные отношения на государственной гражданской службе являются разновидностью публично-правовых отношений, следовательно, при их регулировании также необходимо учитывать нормы административного права, публичного права в целом.

4. Лишь учет всех наиболее важных моментов при правовом регулировании данных отношений может дать действительно положительный результат - законность отношений на государственной гражданской службе и отсутствие неясностей при применении соответствующих норм для регулирования данной сферы отношений.

В. Седов,

к.ф.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин

юридического факультета Владимирского государственного

педагогического университета, член квалификационной комиссии

Первого апелляционного арбитражного суда

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 8, август 2007 г.