Особенности производства по делам об административных правонарушениях в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражных судов (Л.Б. Александрова, "Правосудие в Поволжье", N 4, июль-август 2007 г.)

Особенности производства по делам об административных
правонарушениях в апелляционной и кассационной
инстанциях арбитражных судов

Новая редакция Арбитражного процессуального кодекса РФ (2002 г.) четко и конкретно определила подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам, в кодексе появились нормы, регулирующие административный процесс при рассмотрении дел этой категории. В том же 2002 г. вступил в силу Кодекс РФ об административных правонарушениях, наравне с АПК РФ регулирующий производство по делам об административных правонарушениях (как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах). Можно уверенно говорить о том, что в результате сформировалось административное судопроизводство - вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

Однако в связи с тем, что нормы, регулирующие административный процесс, содержатся в законодательных актах, имеющих равную юридическую силу, возникли сложности в их применении. При рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражные суды должны руководствоваться как нормами АПК РФ, так и КоАП РФ, в то время как суды общей юрисдикции и мировые судьи - только нормами КоАП РФ. Таким образом, именно в арбитражных судах проблема правового регулирования административного судопроизводства стоит наиболее остро.

Ни существующая законодательная база, регулирующая административный процесс, ни разъяснения Пленума ВАС РФ не дают ответов на целый ряд вопросов, поставленных судебной практикой.

Несмотря на то, что в суде первой инстанции дела об административных правонарушениях рассматриваются с учетом особенностей положений гл. 25 АПК РФ (и можно говорить об особом производстве таких дел), апелляционная инстанция лишена каких-либо правовых оснований к их рассмотрению по особым правилам.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 27 января 2003 г. N 2 указал, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и другие нормы АПК РФ устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства по делам об административных правонарушениях, эти правила и должны применяться судами. Однако при этом не исключил применения иных правил, в том числе установленных КоАП РФ. Анализируя эту позицию, нетрудно сделать вывод о приоритете процессуальных норм АПК РФ по отношению к нормам КоАП РФ. Вместе с тем не исключена возможность применения норм КоАП РФ, не противоречащих основным принципам арбитражного процесса.

Действие смешанного процессуального режима приводит к неравному положению лиц, привлекаемых к административной ответственности, дела которых рассматривают в одном случае - судьи арбитражных судов, в другом - должностные лица административных органов, мировые судьи либо суды общей юрисдикции. При этом КоАП РФ установлен единый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях как для должностных лиц (гл. 29), так и для лиц, осуществляющих пересмотр решений и постановлений по делам этой категории (гл. 30).

Очевидно, что необходимо обеспечить единый правовой режим разрешения дел об административных правоотношениях арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Процедура рассмотрения подобных дел не должна различаться в зависимости от того, кем они рассматриваются: должностным лицом, мировым судьей, судом общей юрисдикции либо арбитражным судом.

Положения АПК РФ, регулирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях (аналогичные нормы содержатся в гл. 29 и 30 КоАП РФ), сведены к минимуму и касаются лишь особенностей рассмотрения дел судами первой инстанции (ст. 202-211 АПК РФ). Порядок обжалования решений по делам об административных правонарушениях определен ч. 4 ст. 206 и ч. 5 ст. 211 АПК РФ, из которых следует, что решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае ее подачи решение (если оно не изменено или не отменено), вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции. На этом особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, собственно, и заканчиваются. Весь последующий процесс рассмотрения дела регулируется общими для всех категорий дел нормами АПК РФ, в том числе положениями гл. 34 и 35 АПК РФ. Арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает каких-либо особенностей при рассмотрении подобных дел ни в апелляционной, ни в кассационной инстанциях.

Таким образом, в соответствии со ст. 267 АПК РФ арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу на решение арбитражного суда первой инстанции в срок, не превышающий месяца со дня ее поступления. В то же время ст. 30.5 КоАП РФ устанавливает иные сроки рассмотрения жалобы на постановления по делу об административном правонарушении, которые зависят от состава правонарушения и не превышают 10 дней.

В постановлении от 02.06.04 N 10 Пленум ВАС РФ рассмотрел вопросы, возникающие в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях судами первой инстанции. В пункте 2 особое внимание обращается на сокращенные сроки рассмотрения таких дел, установленные ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ. Но при этом в постановлении ничего не сказано о сроках рассмотрения подобных дел в апелляционных инстанциях арбитражных судов.

Как следует из анализа дел данной категории, рассмотренных Арбитражным судом Саратовской области и ФАС Поволжского округа, нормы КоАП РФ, регулирующие порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, арбитражными судами не применяются. Ни апелляционная, ни кассационная инстанции не рассмотрели ни одного дела в сроки, установленные ст. 30.5 КоАП РФ. Материалы конкретных дел свидетельствуют, что все дела, прошедшие процедуру апелляционного и кассационного обжалования, были рассмотрены в соответствии с правилами гл. 34 и 35 АПК РФ, а именно - в месячные сроки (ст. 267 и 285).

Практика пересмотра дел об административных правонарушениях в порядке апелляционного и кассационного обжалования, сложившаяся в арбитражных судах с 2002 г., представляется неправильной, поскольку сводит на нет результат, на достижение которого направлено действие норм административного законодательства.

Фактически пересмотр решений кассационной и апелляционной инстанциями направлен лишь на пересмотр судебных актов первой инстанции, а не на установление виновного и привлечение его к административной ответственности. К моменту рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, как правило, истекает срок привлечения лица к административной ответственности. При этом АПК РФ не содержит положений, позволяющих сделать вывод о том, что вступившие в законную силу решения по делам об административных правонарушениях, могут быть обжалованы в кассационном порядке.

Срок рассмотрения дел по заявлениям о привлечении к административной ответственности в суде первой инстанции - 15 дней. В течение 10 дней на решение по делу может быть подана апелляционная жалоба. Срок рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции - еще 1 месяц. Если учесть затраты времени на доставку почтовой корреспонденции, нетрудно убедиться, что двухмесячный срок привлечения к административной ответственности уже истечет к моменту принятия постановления апелляционной инстанцией. Кроме того, следует напомнить, что на вступившие в законную силу судебные акты кассационная жалоба может быть подана в течение 2-х месяцев.

Таким образом, при сложившейся судебной практике, основанной на строгом соблюдении норм АПК РФ, к моменту принятия кассационной, а нередко - и апелляционной инстанциями постановлений по делам о привлечении к административной ответственности срок привлечения виновного уже истекает. Налицо явное противоречие норм арбитражного процессуального и административного процессуального права. Лицо несет ответственность лишь в том случае, когда виновным его признает и назначает ему наказание суд первой инстанции. В остальных случаях, из-за истечения срока давности привлечения к административной ответственности, результат предрешен - производство по делу подлежит прекращению (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ).

По заявлению заместителя прокурора г. Балаково о привлечении к административной ответственности предпринимателя Щ. дело было рассмотрено судом первой инстанции в двухмесячный срок с момента возбуждения. Решение вынесено 18.10.04, апелляционная инстанция постановление по делу приняла 27.12.04, а кассационная жалоба по существу была рассмотрена 12.04.05, т.е. спустя 8 месяцев с момента возбуждения дела об административном правонарушении (постановление ФАС Поволжского округа от 12.04.05 N А57-606ад/04-28).

По заявлению прокурора Саратовской области о привлечении ООО к административной ответственности дело было рассмотрено судом первой инстанции 05.01.04. Апелляционная инстанция приняла постановление по делу 16.04.04, а кассационная жалоба по существу была рассмотрена 22.07.04, т.е. спустя 6 месяцев после рассмотрения дела в суде первой инстанции (постановление ФАС Поволжского округа от 22.07.04 N А57-20ад/04-5).

Из анализа этих дел следует вывод, что кассационной инстанцией дела рассматриваются далеко за пределами срока давности привлечения виновных к административной ответственности. И апелляционная инстанция в большинстве случаев рассматривает дела уже за пределами этого срока, что при установлении в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, состава административного правонарушения является основанием прекращения производства.

Еще более абсурдной выглядит ситуация, когда кассационная инстанция отменяет судебные акты и направляет дела на новое рассмотрение в суд в первую инстанцию арбитражного суда.

По делу N А57-401ад/03-28 постановлением кассационной инстанции от 17.06.03 отменено решение от 24.03.03, в соответствии с которым отказано в привлечении к административной ответственности предпринимателя 3. Административное правонарушение межрайонная инспекция МНС России выявила 19.11.02. Отменив судебный акт, суд кассационной инстанции направил дело на новое рассмотрение, несмотря на то, что срок давности привлечения к административной ответственности уже истек. При новом рассмотрении дела возможен только один вариант его решения - отказ в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности в связи с истечением срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.

В случае отмены решения арбитражного суда по делу об административном правонарушении новый судебный акт о привлечении к административной ответственности может быть вынесен лишь в том случае, если к этому времени не истек срок давности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ. При этом то обстоятельство, что вынесение нового судебного акта об отказе в привлечении к административной ответственности давностными сроками не ограничено, не может свидетельствовать в пользу содержащихся в АПК РФ норм, регулирующих сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Представляется целесообразным внести в АПК РФ изменения, касающиеся процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в апелляционной инстанции. Кроме того, Пленум ВАС РФ, проанализировав сложившуюся практику рассмотрения апелляционной и кассационной инстанциями жалоб на судебные акты по делам о привлечении к административной ответственности, должен дать разъяснения, касающиеся законности кассационного обжалования судебных актов по делам об административных правонарушениях. Весьма актуально также решение вопроса о создании внесудебной процедуры рассмотрения административных дел уполномоченными на то лицами.

Заслуживает внимания позиция отдельных ученых, судей и практических работников, предполагающая создание Федеральной административной службы. Подобную структуру следовало бы наделить полномочиями по рассмотрению дел о привлечении к административной ответственности по составам, привлечение по которым в настоящее время осуществляется мировыми судьями, судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Образец заполнения бланка платежного поручения на оплату

государственной пошлины

/-------\ --------------------------- -------------------------- |0401060| Поступ. в банк плат. Списано со сч. плат. \-------/ /------------\ /---\ |Указывается | | |---|статус на-| \---/ |логоплатель-| |щика | \------------/ Платежное поручение N ----------- ------------------- Дата Вид платежа
Сумма прописью	Плательщиком указывается прописью в рублях сумма государственной пош- пошлины, исчисленной в соответствии со ст. 333.21 Главы 25.3 части 2 На логового Кодекса Российской Федерации
ИНН плательщика		КПП плательщика		Сумма		Указывается сумма государственной пошлины в цифрах
Указывается наименование юриди- ческого лица (для индивидуальных предпринимателей - фамилия, имя, отчество; для физических лиц - фамилия, имя, отчество и место жительства) Плательщик				Сч. N		Указывается номер счета плательщика Указывается банкоовский индентифика- ционный код банка плательщика Указывается номер счета плательщика
Указывается наименование и место нахождения кредитной организации или ее филиала, учреждения банка России Банк плательщика				БИК
				Сч. N
ГРКЦ НБ РТ Банка России г. Казань Банк получателя				БИК		049205001 40101810800000010001
				Сч. N
ИНН 1658001735		КПП 165701001		Сч. N
УФК по РТ (ИФНС России по Московскому райо- ну г. Казани) Получатель				Вид оп.			Срок плат.
				Наз.пл.			Очер. плат.
				Код			Рез. поле
18210801000011000110			92401000000	0	0		0		0	0
Государственная пошлина за рассмотрение кассационной жалобы в Федеральном Арбитраж- ном суде Поволжского округа. Назначение платежа ---------------------------------------------------------------------- Подписи Отметки банка М.П. -------------------- --------------------

Л.Б. Александрова,

судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда

"Правосудие в Поволжье", N 4, июль-август 2007 г.