Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. N 17АП-13468/11

г. Пермь

17 января 2012 г.

Дело N А50-13990/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 января 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л. Х.,

судей Ясиковой Е.Ю., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляковой М.В.,

при участии:

от заявителя (Индивидуальный предприниматель Целоусов Андрей Анатольевич (ОГРНИП 304590335600385, ИНН 590304600032): Целоусов А.А., предъявлен паспорт, Вихнин С.И., представитель по доверенности от 25.08.2011, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица (Департамент дорог и транспорта администрации города Перми) (ОГРН 1045900994292, ИНН 5906056650): извещено надлежащим образом, представители не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя индивидуального предпринимателя Целоусова Андрея Анатольевича

на решение Арбитражного суда Пермского края от 01 ноября 2011 года

по делу N А50-13990/2011,

принятое судьей Алексеевым А.Е.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Целоусова Андрея Анатольевича

к Департаменту дорог и транспорта администрации города Перми

о признании незаконным бездействия,

установил:

Индивидуальный предприниматель Целоусов Андрей Анатольевич (далее Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пермского края с требованиями (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, л.д. 56) о признании незаконным бездействия Департамента дорог и транспорта администрации города Перми (далее Департамент), выразившегося в непринятии Департаментом решения об открытии в порядке эксперимента маршрута регулярных перевозок N 90 "микрорайон Парковый - площадь Восстания" по обращению заявителя от 08.02.2011; обязании Департамента устранить допущенное нарушение прав заявителя в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу путем утверждения предложенного заявителем паспорта маршрута, заключения с заявителем договора на осуществление пассажирских перевозок по указанному маршруту в порядке эксперимента сроком на три месяца.

Решением арбитражного суда от 01.11.2011 (резолютивная часть решения оглашена 25.10.2011) в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на наличие нормативных актов, регулирующих порядок открытия маршрутов регулярных перевозок пассажиров, к числу которых относится Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138, постановление Администрации г. Перми от 28.09.2001 N 2520; вывод суда об отсутствии сроков рассмотрения обращения об открытии маршрута, по мнению апеллятора, противоречит положениям Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", постановлению Администрации г.Перми N 1232 от 19.07.2006.

В заседании суда апелляционной инстанции заявитель по делу и его представитель поддержали доводы апелляционной жалобы.

Заинтересованным лицом отзыв на апелляционную жалобу не представлен, представители, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, участие в заседании суда апелляционной инстанции не принимали.

Законность и обоснованность судебного акта проверена апелляционным судом в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 08.02.2011 Предприниматель обратился в Департамент с письменным обращением о согласовании открытия экспериментального автобусного маршрута N 90 "Микрорайон Парковый - Площадь Восстания" в г.Перми, а также предложил обследовать постоянно действующей комиссии дорожные условия по предлагаемому экспериментальному маршруту на соответствие требованиям безопасности дорожного движения и согласовании разработанных графиков движения, паспорта маршрута (л.д.13).

В ответ на данное обращение Департаментом направлено письмо от 09.03.2011, в котором сообщалось о возможности открытия маршрута, поскольку дублирование существующих маршрутов регулярных перевозок не превышает 50 %. Решение о возможности открытия маршрута будет принято на основании заключения комиссии по оценке дорожных условий на городских маршрутах регулярных перевозок, планируемый срок обследования - 01.04.2011 (л.д.14).

По результатам обследования дорожных условий для определения возможности организации автобусного маршрута сообщением "площадь Восстания - микрорайон Парковый" (через перекресток ул.Сибирская - ул.Революции) комиссией составлен акт от 06.04.2011, в котором содержится заключение о возможности организации автобусного маршрута и изложены необходимые рекомендации (л.д.17).

17.05.2011 Предприниматель обратился в Департамент с заявлением, в котором предложил ускорить принятие решения об открытии экспериментального маршрута в соответствии с вышеуказанным обращением (л.д.45).

10.06.2011 Департаментом в адрес Предпринимателя направлено письмо, в котором сообщалось о том, что решение по вопросу открытия в порядке эксперимента автобусного маршрута "площадь Восстания - микрорайон Парковый" будет принято после утверждения администрацией города Перми Порядка открытия, изменения, закрытия маршрутов регулярных перевозок (л.д.19).

В конечном итоге какого-либо решения по обращению заинтересованным лицом принято не было, что послужило основанием для обращения Предпринимателя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Рассматривая спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии соответствующего нормативного регулирования правоотношений, связанных с открытием экспериментальных маршрутов и заключением соответствующих маршрутов, следовательно, не может быть установлено противоречие оспариваемого бездействия какой-либо определенной норме законодательства.

Не установив совокупности условий, необходимых для признания оспариваемого бездействия незаконным, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ч.2 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с п. 3.2.5 Положения о Департаменте дорог и транспорта администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 24.06.2008 N 201, функциями по определению целесообразности открытия маршрута регулярных перевозок в г. Перми наделен Департамент, являющийся функциональным органом Администрации г. Перми; одной из целей деятельности Департамента является создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города (п.п. 1.1, 2.1 Положения).

Решением Пермской городской Думы от 29.06.2005 N 138 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми (Положение N 138), которым урегулированы отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом общего пользования и установлены основные принципы организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярного сообщения автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми (п.1.1).

Согласно п. 2.1 Положения N 138 формирование сети маршрутов регулярных перевозок осуществляется организатором пассажирских перевозок в соответствии с настоящим Положением.

Маршруты регулярных перевозок открываются при наличии устойчивого пассажиропотока, требования к которому определены администрацией города Перми (п.2.6.1); при наличии условий, обеспечивающих безопасность движения, сформулированных администрацией города Перми (п.2.6.2); при наличии резервов пропускной способности транспортных узлов и дорожной сети города, определенных администрацией города Перми (п.2.6.3); при отсутствии дублирующих маршрутов регулярных перевозок при определении оснований для признания маршрутов регулярных перевозок дублирующими администрацией города Перми (п.2.6.4).

В зависимости от режимов работы маршруты регулярных перевозок подразделяются на постоянные и временные. Временные маршруты вводятся, в том числе для определения потребности населения в пассажирских перевозках (п.2.3.2 Положения N 138).

В силу п. 3.1 Положения N 138 открытие, изменение, закрытие маршрутов регулярных перевозок осуществляется в порядке, установленном постановлением администрации города Перми.

Постановлением администрации города Перми от 28.09.2001 N 2520 "О порядке открытия экспериментальных маршрутов городского пассажирского транспорта" муниципальному комитету по транспорту администрации города Перми (правопреемником которого является Департамент дорог и транспорта администрации города Перми) разрешено в порядке эксперимента устанавливать апробацию для вновь разработанных маршрутов городского пассажирского транспорта. Процедура открытия маршрутов городского пассажирского транспорта закреплена в приложении к постановлению N 2520.

Вышеуказанные нормативные акты приняты органами местного самоуправления в соответствии с предусмотренными федеральным законодательством полномочиями, на дату обращения являлись действующими и использовались Департаментом в практической деятельности.

С учетом изложенного вывод суда об отсутствии нормативного регулирования правоотношений по открытию экспериментальных маршрутов пассажирского транспорта в городе Перми коллегия апелляционного суда считает безосновательным.

В отношении вывода суда о том, что Департамент наделен полномочиями, но не обязанностью по заключению договоров на апробацию маршрута с организациями и индивидуальными предпринимателями, судебная коллегия отмечает, что реализация предоставленных полномочий должна осуществляться Департаментом не произвольно, а в соответствии с требованиями нормативных актов.

В рассматриваемом случае с обращением об организации транспортного обслуживания Предпринимателем были представлены паспорт маршрута, расписание движения, копия лицензии. При рассмотрении документов Департаментом установлено соблюдение условий открытия маршрута, предусмотренных п. п. 2.6.1, 2.6.2 Положения N 138, поэтому каких-либо препятствий для рассмотрения обращения предпринимателя и принятия решения по существу у Департамента не имелось.

Единственным основанием для непринятия решения по обращению предпринимателя от 08.02.2011, как следует из письма Департамента от 10.06.2011 N СЭД-12-01-12-230, послужил факт нахождения в стадии разработки администрацией города Перми нормативного акта - Порядка открытия, изменения, закрытия маршрутов регулярных перевозок в городе Перми, издание которого предусмотрено пунктами 2.1., 3.1 Положения N 138.

Суд апелляционной инстанции считает отказ от рассмотрения обращения по указанному основанию неправомерным, нарушающим права и законные интересы предпринимателя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности.

Необходимо отметить, что изначально при получении обращения вопрос об отсутствии нормативного регулирования Департаментом не ставился, напротив, предпринимателю сообщалось в возможности рассмотрения обращения.

По вопросу о сроках принятия решения по обращению предпринимателя суд апелляционной инстанции отмечает, что отсутствие такого срока в нормативных актах, регулирующих спорные правоотношения, не должно препятствовать субъектам реализовать право на осуществление предпринимательской деятельности. В данном случае апелляционный суд исходит из наличия у органов местного самоуправления полномочий (соответствующих прав и обязанностей) по нормативному урегулированию вопросов местного значения.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обязанность по организации принятия и рассмотрения обращений возложена непосредственно на государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, которым обращение поступило, в случае ненадлежащего исполнения данной обязанности виновное лицо несет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (статья 15), при этом в любом случае гражданин не лишен права обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в суд, в том числе в связи с нарушением порядка рассмотрения его обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом (часть 1 статьи 16).

В силу ч. 1 ст. 12 вышеуказанного Федерального Закона письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Поскольку решение по существу обращения Департаментом вообще не было принято, заявленные требования о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения по обращению Предпринимателя об открытии маршрута регулярных перевозок, подлежат удовлетворению.

В соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

При этом судебные акты арбитражных судов, в силу норм ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о задачах судопроизводства, не могут подменять собой решения органов государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений. Признавая незаконным бездействие органа государственной власти, суд вместе с тем, вправе обязать этот орган совершить какое-либо из предусмотренных законом действий, не ограничивая при этом право органа, чье бездействие оспаривается, на совершение того или иного действия. В случае последующего несогласия с совершенными органом государственной власти действиями во исполнение решения суда заявитель вправе обжаловать эти действия органа государственной власти.

Руководствуясь вышеприведенной позицией суд апелляционной инстанции считает, что права и законные интересы заявителя подлежат восстановлению путем возложения на заинтересованное лицо обязанности рассмотреть обращение Предпринимателя от 08.02.2011 в соответствии с нормативными актами, действующими на дату обращения, и принять решение по существу, устранив нарушение прав и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене как принятое по неполно выясненным обстоятельствам и несоответствующее требованиям действующего законодательства, апелляционную жалобу Предпринимателя следует удовлетворить.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом результатов рассмотрения дела, с Департамента в пользу Предпринимателя подлежат взысканию расходы по уплате госпошлины.

Излишне уплаченная Предпринимателем госпошлина при подаче заявления и апелляционной жалобы подлежит возврату Предпринимателю на основании (ст. 104 АПК РФ).

Руководствуясь ст.ст. 104, 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 01 ноября 2011 года по делу N А50-13990/2011 отменить, заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Департамента дорог и транспорта администрации города Перми, выразившееся в непринятии решения на основании обращения ИП Целоусова А. А. от 08.02.2011 об открытии в г.Перми экспериментального маршрута регулярных перевозок N 90 "микрорайон Парковый - Площадь Восстания".

Обязать Департамент дорог и транспорта администрации города Перми рассмотреть обращение ИП Целоусова А. А. в соответствии с нормативными актами, действующими на дату обращения, и принять решение по существу, устранив нарушение прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Департамента дорог и транспорта администрации города Перми в пользу ИП Целоусова Андрея Анатольевича расходы по уплате госпошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции в сумме 200 (Двести) рублей, за подачу апелляционной жалобы в сумме 100 (Сто) рублей.

Возвратить ИП Целоусову Андрею Анатольевичу из федерального бюджета излишне уплаченную госпошлину при подаче заявления в арбитражный суд первой инстанции в сумме 1800 (Одна тысяча восемьсот) рублей по чеку-ордеру N 49 от 08.07.2011, при подаче апелляционной жалобы в сумме 1900 (Одна тысяча девятьсот) рублей по чеку-ордеру N17 от 01.12.2011.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Е.Ю. Ясикова О.Г. Грибиниченко