Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 января 2012 г. N 12АП-8603/11

г. Саратов

13 января 2012 г.

Дело N А12-11381/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 января 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Жевак И.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 сентября 2011 года по делу N А12-11381/2011 (судья Пятернина Е.С.)

по заявлению открытого акционерного общества "Михайловская ТЭЦ" (г. Михайловка Волгоградской области)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области (г. Волгоград)

заинтересованное лицо: Михайловская межрайонная прокуратура Волгоградской области (г. Михайловка Волгоградской области)

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось открытое акционерное общество "Михайловская ТЭЦ" (далее - ОАО "Михайловская ТЭЦ", заявитель) с заявлением о признании незаконными и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области (далее - Управление Росприроднадзора по Волгоградской области, административный орган) от 20.06.2011 N 5/27-11-ЭП о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и представления от 28.06.2011 N 05/03-11-Э.

Определением суда первой инстанции от 01.08.2011 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Михайловская межрайонная прокуратура Волгоградской области (далее - прокуратура).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены.

Административный орган не согласился с вынесенным решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Заявитель возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Прокуратура возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 40 94578 8, N 410031 40 94579 5, N 410031 40 94580 1, N 410031 40 94581 8, N 410031 40 94582 5, N 410031 41 92790 5, N 410031 41 92793 6, N 410031 41 92791 2, N 410031 41 92789 9, N 410031 41 92792 9. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 24 ноября 2011 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. Прокуратурой заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие её представителя. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 05 мая 2011 года Михайловской межрайонной прокуратурой Волгоградской области совместно с Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области проведена проверка соблюдения ОАО "Михайловская ТЭЦ" (Волгоградская область, г. Михайловка, ул. Мичурина, 6 "Б") требований законодательства об охране атмосферного воздуха при осуществлении деятельности по выработке электрической и тепловой энергии посредством сжигания природного газа.

В ходе проверки установлено, что на предприятии основными источниками выбросов являются котельные, находящиеся на объектах города Михайловка и Михайловского района. При сжигании природного газа в горелках в атмосферу через дымовые трубы выбрасываются оксид углерода, оксид азота, диоксид азота и бенз(а)пирен. Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками осуществляется без разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Обращение в Управление Росприроднадзора по Волгоградской области от ОАО "Михайловская ТЭЦ" о выдаче в установленном порядке разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух или переоформление данного разрешения не поступало.

Данные обстоятельства, по мнению прокуратуры и административного органа, свидетельствуют о нарушении заявителем статей 12, 14, 30 Федерального закона от 04.04.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", части 4 статьи 23, части 1 статьи 34, статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

24 мая 2011 года Михайловской межрайонной прокуратурой Волгоградской области в присутствии законного представителя ОАО "Михайловская ТЭЦ" вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, которым зафиксированы допущенные нарушения (т.1 л.д.68-69).

20 июня 2011 года административным органом принято постановление N 5/27-11-ЭП о привлечении ОАО "Михайловская ТЭЦ" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в сумме 40 000 руб. (т.1 л.д.71-72).

28 июня 2011 года административным органом вынесено представление N 5/03- 11-Э о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (т.1 л.д.32).

Заявитель не согласился с постановлением от 20.06.2011 N 5/27-11-ЭП и представлением от 28.06.2011 N 5/03-11-Э и оспорил их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом не доказано наличие в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, выводы - подтверждёнными собранными по делу доказательствами.

Согласно части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

По данной категории дел, вне зависимости от доводов заявителя, в соответствии с требованиями части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд обязан проверить соблюдение порядка привлечения к административной ответственности.

Апелляционный суд установил, что законный представитель юридического лица, привлекаемого к ответственности, надлежащим образом не извещался о времени и месте рассмотрения материалов административного дела.

Доказательств обратного административный орган в нарушение положений статьи 65 и части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил.

Апелляционная коллегия не может признать уведомление от 02.06.2011 N 506-Э/4541 (т.1 л.д.73) надлежащим извещением заявителя о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку в нём содержится ссылка на постановление о возбуждении другого административного дела.

Как следует из материалов дела, административный орган уведомил ОАО "Михайловская ТЭЦ", что рассмотрение дел о привлечении заявителя к административной ответственности по статье 8.1. и части 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на основании постановлений прокуратуры о возбуждении производства об административном правонарушении N 7-21-2011 от 27.05.2011 года назначено на 20.06.2011 в 14ч.00м. и 14ч.15м.

О необходимости явки для рассмотрения постановления прокуратуры о возбуждении производства об административном правонарушении от 24.05.2011 года ОАО "Михайловская ТЭЦ" не извещалось.

Таким образом, заявитель не имел реальной возможности прибыть в административный орган для участия при рассмотрении постановления прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 24.05.2011 и фактически был лишён гарантий защиты, предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Апелляционная коллегия полагает, что такие действия административного органа нарушили права заявителя, не позволив ему защищать свои интересы.

В силу пунктов 2 и 4 части 1 статьи 29.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении судья, иной орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении, обязаны установить факт явки лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, или его представителя, а также выяснить, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выяснить причины неявки участников производства по делу и принять решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

В соответствии со статьёй 25.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6. настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Изложенные требования действующего федерального законодательства при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении заявителя не соблюдены. Несообщение лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени и месте проведения рассмотрения дела является существенным нарушением права привлекаемого лица на защиту и является безусловным основанием для отмены постановления административного органа о привлечении лица к административной ответственности.

Частью 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное воздействие на него без специального разрешения.

В силу статьи 1 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" под вредным (загрязняющим) веществом понимается химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и в определённых концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. При этом нахождение (в том числе поступление, накопление и образование) такого вещества в атмосферном воздухе в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, влечёт его загрязнение.

Загрязняющее вещество - это вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду (статья 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Таким образом, для того, чтобы отнести какое-либо вещество к категории загрязняющих, необходимо установить, что его количество и (или) концентрация превысили установленные нормативы.

В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются технические нормативы выбросов, предельно допустимые выбросы.

Технические нормативы выбросов устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды или другой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) (статья 12 Федерального закона от 04.04.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").

В силу пункта 1 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 04.04.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определённом Правительством Российской Федерации.

Наличие разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду является обязательным условием для осуществления хозяйственной и иной деятельности, поскольку в силу указанной нормы Закона разрешением устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

При этом в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 04.04.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404, Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утверждённого Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.10.2008 N 288, административному органу помимо факта выброса необходимо также подтвердить, что источник выбросов отнесён к источнику вредных выбросов, требующих получения специального разрешения.

Таким образом, выброс в атмосферный воздух веществ сам по себе ещё не свидетельствует о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения).

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 17254/10.

Административным органом установлено, что заявитель, основным видом деятельности которого является выработка электрической и тепловой энергии посредством сжигания природного газа, обладает стационарными источниками выбросов вредных веществ в атмосферный воздух.

Однако, Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области должным образом не подтверждено, что ОАО "Михайловская ТЭЦ" обязано получить специальное разрешение на выброс вредных веществ в атмосферный воздух и должно нести ответственность ввиду его отсутствия.

В постановлении Михайловской межрайонной прокуратуры Волгоградской области о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 24.05.2011, как и в постановлении административного органа от 20.06.2011 N 5/27-11-ЭП о привлечении ОАО "Михайловская ТЭЦ" к административной ответственности указано лишь, что при сжигании природного газа в горелках в атмосферу через дымовые трубы выбрасывается оксид углерода, оксид азота, диоксид азота и бенз(а)пирен. При этом отсутствуют сведения о концентрации вредных веществ, нормативах содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факте их превышения.

Тогда как в соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" для отнесения какого-либо вещества к загрязняющим необходимо установить, что его количество и (или) концентрация превышают установленные нормативы, а необходимым условием для вменения ОАО "Михайловская ТЭЦ" административного правонарушения, выразившегося в отсутствии разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу, необходимо представление доказательств поступления их в атмосферный воздух в той концентрации, которая оказывает воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

Как следует из материалов дела, отбор проб воздуха не производился, нормативы концентрации предельно допустимых веществ в атмосферном воздухе, оказывающих вредное физическое воздействие на здоровье человека и окружающую среду, и их превышение при производстве по административному делу не исследовались.

Согласно части 2 статьи 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении так же должно быть оформлено в соответствии со статьёй 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть правильно составлено, в том числе, с точки зрения полноты исследования события вменённого административного правонарушения.

Как установлено судами обеих инстанции, в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 24 мая 2011 года не описано надлежащим образом событие административного правонарушения, а также отсутствуют иные сведения, необходимые для разрешения дела, то есть постановление не соответствует требованиям части 2 статьи 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 26.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оформленное с нарушением требований статьи 28.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, не может быть признано доказательством по делу и не может служить основанием для привлечения к административной ответственности, что влечёт за собой отмену постановления о привлечении к административной ответственности независимо от наличия или отсутствия вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

В постановлении по делу об административном правонарушении от 20.06.2011 N 5/27-11-ЭП отсутствует описание объективной стороны правонарушения. Из текста постановления невозможно установить, какие источники выбросов эксплуатирует именно заявитель, где они расположены, какие вещества выбрасываются в атмосферный воздух, в каком количестве и (или) концентрациях, не указаны нормативы содержания этих веществ в атмосферном воздухе и факт их превышения.

Таким образом, судами обеих инстанций установлено, что административным органом при производстве по делу об административном правонарушении допущены нарушения процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционный суд пришёл к выводу, что допущенные нарушения носят существенный характер, не позволяют объективно рассмотреть дело, нарушают право привлекаемого к ответственности лица на защиту, нарушают установленный порядок и процедуру привлечения к ответственности, и эти нарушения не могут быть устранены в ходе рассмотрения дела.

Исходя из вышеизложенного, апелляционная коллегия считает несостоятельным довод апелляционной жалобы, что прямым доказательством осуществления выбросов вредных веществ является составленный ОАО "Михайловская ТЭЦ" расчёт платы за негативное воздействие, из приложений которого можно установить количественно-качественные характеристики выбрасываемых в первом квартале 2011 года вредных веществ.

В соответствии с пунктом 20.1. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", предусмотренные статьёй 29.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отражённых в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определённым параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В связи с тем, что административным органом не доказано событие правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и допущены существенные нарушения процедуры привлечения к административной ответственности, апелляционная коллегия считает обоснованным решение суда первой инстанции о признании постановления от 20.06.2011 N 5/27-11-ЭП и представления от 28.06.2011 N 5/03-11-Э незаконными и их отмене.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования в полном объёме.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30 сентября 2011 года по делу N А12-11381/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина И.И. Жевак