Арбитражно-судебная практика (И.Э. Волова, "Закон", N 7, июль 2007 г.)

Арбитражно-судебная практика

Споры, связанные с применением Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (далее - Закон о размещении заказов, Закон о закупках), вступивший в силу с 01.01.2006, был принят в целях совершенствования правового регулирования размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, поскольку важнейшей составной частью экономики России является система государственного и муниципального заказа.

Основная задача национальной системы государственных закупок - это обеспечение приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.

Закон был призван обеспечить нормализацию ситуации, сложившейся в данной сфере, устранить существовавшие пробелы. Актуальность и большая практическая ценность принятия данного закона не вызывают сомнений, поскольку эффективность функционирования национальной системы закупок напрямую зависит от сильной законодательной базы. Положения Закона должны послужить действенным правовым механизмом организации государственных закупок в соответствии с принципами развития добросовестной конкуренции, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в размещении заказов, обеспечения прозрачности расходования государственных средств и получения наиболее высокой отдачи от вложенных средств.

Некоторые вопросы практики применения закона о закупках в настоящее время уже нашли свое отражение в актах толкования высших судебных органов.

Высший Арбитражный Суд РФ в Письме от 11.08.2005 N С4-7/УЗ-938 "О Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" обратил внимание на отдельные положения Закона о размещении заказов для сведения и использования в работе арбитражных судов.

Пленумом ВАС РФ принято Постановление от 22.06.2006 N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации", в котором арбитражным судам даны рекомендации в связи с возникающими в правоприменительной практике вопросами о пределах и порядке реализации государственным или муниципальным учреждением (далее - учреждение) полномочий по расходованию выделенных по смете денежных средств на закупку товаров (работ, услуг) для обеспечения собственной деятельности.

Следует отметить, что в настоящее время количество рассмотренных дел, связанных с применением Закона о размещении заказов, не очень значительно. При этом судебная практика по данному вопросу достаточно противоречива. В результате анализа сложившейся судебной практики рассмотрения споров, связанных с Законом о закупках, можно сделать вывод о наличии различных способов защиты нарушенных прав.

В частности, в соответствии со ст. 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Такие дела рассматриваются арбитражными судами в порядке искового производства.

Кроме того, механизм защиты прав и законных интересов поставщиков в сфере размещения государственных либо муниципальных заказов закреплен в ст. 57 Закона о закупках. Он предусматривает возможность обжалования (в судебном и административном) порядке действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы любого участника размещения заказов.

Рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц осуществляется в соответствии с нормами главы 24 АПК РФ.

Изучение практики показывает, что истцы, обращаясь в арбитражный суд, часто соединяют требование о признании недействительными торгов с обжалованием действий заказчика, конкурсной комиссии и т.п.

В практике Арбитражного суда Ростовской области имеется ряд дел, рассмотренных по правилам искового производства, имеющих сложный состав, поскольку истцами были заявлены одновременно требования, возникшие из гражданских правоотношений, и требования, возникшие из административных правоотношений (дело N А53-17151/06-СЗ-16, дело N А53-16375/06-СЗ-35). В процессе рассмотрения такого спора суд должен установить факт проведения торгов с нарушением закона (как это установлено ст. 449 ГК РФ), а также установить факт нарушения оспариваемыми действиями (бездействиями) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии прав и законных интересов истца.

ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 04.10.2006 N Ф08-4902/2006 указал на то, что возможность обращения участника размещения заказа с иском о признании торгов недействительными (на основании ст. 449 ГК РФ) не лишает заинтересованное лицо права обжаловать действия (бездействие) уполномоченных органов в порядке, предусмотренном ст. 57 Закона о закупках.

Предметом судебного обжалования являются действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц, которые нарушают субъективные права участников спорных отношений, являются противоправными и создают препятствия в достижении их законных интересов. В сфере размещения государственных заказов права участников размещения заказов возникают в результате действий уполномоченных органов, с которыми закон связывает наступление соответствующих правовых последствий.

Вышеназванным постановлением кассационной инстанции было отменено решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Ростовской области, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Суть дела такова: общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением (требования уточнены) о признании незаконными действий продовольственной службы Северо-Кавказского военного округа, выразившихся в установлении в конкурсной документации по совместному конкурсу на размещение заказов на поставку продовольствия для нужд Северо-Кавказского военного округа, Северо-Кавказского окружного управления материально-технического и военного снабжения МВД России, дислоцированных в ЮФО региональных пограничных управлений ФСБ России, Южного регионального центра по делам ГО ЧС и ЛПСБ МЧС России и Отдельного учебного морского центра ФСБ России дополнительных требований к участникам конкурса и истребовании в составе конкурсной заявки документов, не предусмотренных Законом о размещении товаров.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - антимонопольный орган).

Определением суда произведена замена продовольственной службы Северо-Кавказского военного округа на надлежащее заинтересованное лицо - ФГУ "Управление Северо-Кавказского военного округа" (далее - управление). Решением от 12.05.2006, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.07.2006, в удовлетворении заявления отказано.

Судебные инстанции исходили из того, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку все правоотношения, возникающие при организации и проведении торгов, а также при заключении договоров по результатам конкурса, относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Государственный заказчик (в лице управления) не наделен в отношении других участников спорных правоотношений властно-распорядительными функциями. Поэтому независимо от того, на каком этапе организации или проведения конкурса допущены нарушения, защита прав заинтересованных лиц осуществляется способом, установленным ст. 449 ГК РФ, - путем предъявления иска о признании торгов недействительными. Суды пришли также к выводу, что действия управления по размещению конкурсной документации не нарушают права и законные интересы заявителя, так как общество не подавало заявку на участие в конкурсе.

Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. По мнению общества, вывод судов об избрании им ненадлежащего способа защиты не соответствует нормам материального права, поскольку при предъявлении иска о признании состоявшихся торгов недействительными возвращение сторон в первоначальное положение невозможно. Такой подход лишает заявителя возможности самостоятельно избрать способ защиты, соответствующий характеру правонарушения, что не согласуется со ст. 45 Конституции РФ. Общество полагает, что данный вывод судов ограничивает его права и препятствует доступу к правосудию. Суд также не учел, что на момент обращения с заявлением торги не были проведены, поэтому их оспаривание не является надлежащим способом защиты нарушенного права. Неправомерен и вывод судов об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в связи с тем, что общество не подавало заявку на участие в конкурсе. В силу норм Закона о размещении заказов требования конкурсной документации являются обязательными для участников размещения заказа. Названным Законом (ст. 8) не предусмотрено, что участником размещения заказа являются только лица, подавшие заявку на участие в торгах (конкурсе).

Кассационная инстанция согласилась с обществом, указав на следующее: "При разрешении спора судебные инстанции пришли к выводу, что действия государственного заказчика по размещению конкурсной документации не нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку общество не является участником торгов (не подавало заявку на участие в конкурсе). Данный вывод судов не основан на законе.

Согласно п. 1 ст. 8 Закона о закупках участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Из содержания изложенной нормы не следует, что участник размещения заказов - это лицо, подавшее заявку на участие в торгах. Закон прямо не связывает возникновение статуса участника размещения заказа с подачей заявки на участие в торгах (конкурсе, аукционе; котировочной заявки). Напротив, в соответствии с ч. 1 ст. 46 Закона о закупках участником размещения заказа признается любое лицо, в том числе то, которому не направлялся запрос котировок и которое еще не подало котировочную заявку.

По смыслу ст. 8 Закона о закупках поставщик становится участником размещения заказа с момента публикации (размещения на сайте) извещения о проведении торгов. С указанного момента и до даты подачи предложения (заявки) на участие в конкурсе (аукционе) поставщик, имеющий намерение претендовать на заключение государственного (муниципального) контракта, является потенциальным участником размещения заказа, поскольку он может подать или не подать предложение (заявку) на участие в торгах.

При этом лицо, участвующее в размещении заказа, становится участником конкурса лишь по результатам рассмотрения уполномоченным органом (конкурсной комиссией) заявок претендентов на участие в конкурсе (ч. 2 ст. 27 Закона о закупках).

В данном случае потенциальный участник размещения заказа, поставлявший ранее продовольственную продукцию для нужд Северо-Кавказского военного округа (общество), оспорил действия государственного заказчика (Министерства обороны Российской Федерации в лице уполномоченного органа), выразившиеся в размещении извещения о проведении открытого конкурса на право заключить государственный контракт (конкурсной документации).

Таким образом, вывод судов о необходимости оспаривания обществом торгов (конкурса) по правилам ст. 449 ГК РФ не соответствует закону и не обеспечивает защиту его прав и законных интересов (ограничивая право заявителя на судебную защиту)".

Таким образом, ФАС Северо-Кавказского округа высказал позицию, что заинтересованное лицо вправе самостоятельно избрать способ судебной защиты своих нарушенных прав: либо подать иск о признании торгов недействительными по ст. 449 ГК РФ, либо обжаловать действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают его права и законные интересы (это относится к любому участнику размещения заказов).

Следует отметить, что в соответствии со ст. 449 ГК РФ суд может признать недействительными только те торги, которые проведены с нарушением правил, установленных законом.

Прямое основание для признания торгов недействительными установлено в п. 6 ст. 12 Закона о размещении заказов: "Допуск заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией к участию в торгах участника размещения заказа, который в соответствии с частью 1 настоящей статьи не может быть допущен к участию в торгах, является основанием для признания судом торгов недействительными по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления".

При этом, по мнению судебных инстанций некоторых округов, Закон о размещении заказов не допускает возможность признания судом торгов недействительными по основаниям установления судом факта неправомерного отказа лицу в участии в конкурсе.

На это указал ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 04.09.2006 по делу N А19-12021/06-7-19-Ф02-4512/06-С2, которым оставил в силе решение суда первой инстанции по иску по делу N А19-12021/06-7-19. Своим решением суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска ЗАО о признании итогов открытого конкурса недействительными и о признании недействительным размещения муниципального заказа на основании результатов конкурса.

Согласно исковому заявлению материально-правовым требованием указано требование о признании итогов открытого конкурса недействительными. В обоснование заявленных требований истец сослался на незаконное истребование ответчиком сведений и документов, не предусмотренных Законом о размещении заказов; протокол конкурсной комиссии от 27.02.2006 N 33 не соответствует требованиям п. 10 ст. 28 данного Закона. Правовым основанием указаны ст. 11, 12, 25, 28, 57 Закона о размещении заказов.

Протоколом конкурсной комиссии N 12 рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 27.02.2006 истцу отказано в допуске к участию в конкурсе на основании того, что перечень документов не соответствовал конкурсной документации (отсутствовал баланс).

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что, отказ ответчика в допуске ЗАО к участию в конкурсе является неправомерным, тем не менее оснований для удовлетворения иска не имеется. Закон о размещении заказов не допускает возможности признания судом торгов недействительными по основаниям установления судом факта неправомерного отказа лицу к участию в конкурсе.

ФАС Восточно-Сибирского округа считает данные выводы обоснованными. Таким образом, кассационная инстанция пришла к выводу, что Закон о размещении заказов не допускает возможность признания судом торгов недействительными по основаниям установления судом факта неправомерного отказа лицу к участию в конкурсе.

При этом судами различных округов (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 22.02.2007 N Ф04-677/2007(31653-А03-23), постановление ФАС Поволжского округа от 19.12.2006 по делу N А49-3221/06-81/27) высказывается позиция, что при рассмотрении иска о признании торгов недействительными суд должен оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец, существенными и повлияли ли они на результат торгов (п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 101).

Информационное письмо касается практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства.

Однако анализ практики свидетельствует о применении арбитражными судами положений указанного Информационного письма при рассмотрении споров, возникающих из правоотношений, регулируемых Законом о размещении заказов.

В частности, постановлением ФАС Московского округа от 26.12.2006 N КГ-А40/12539-06 было оставлено в силе решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании недействительным открытого конкурса по следующим основаниям: "Лицо, обращающееся с требованием о признании торгов недействительными, как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Обзоре практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства от 22.12.2005 N 101, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных гражданским законодательством.

Нарушения порядка проведения торгов не могут являться основаниями для признания торгов недействительными по иску лица, чьи имущественные права и интересы данными нарушениями не затрагиваются и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключенной на торгах сделки.

Судом первой инстанции достоверно установлено, что права и интересы истца при проведении конкурса нарушены не были.

Кроме того, суд первой инстанции установил на основании представленных доказательств отсутствие существенных нарушений, которые могли бы повлиять на определение результатов проведенного конкурса.

Исходя из того что допущенные нарушения являлись незначительным и не оказали влияния на результат конкурса, суд обоснованно отказал в удовлетворении требований истца, сославшегося на наличие лишь формальных нарушений при проведении конкурса, о признании конкурса недействительным и применении последствий его недействительности".

ФАС Поволжского округа постановлением от 19.12.2006 (дело N А49-3221/06-81/27) отменил решение суда первой инстанции о признании конкурса и государственного контракта недействительными, поскольку при вынесении решения суд не обосновал, чьи имущественные права и законные интересы нарушены и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности оспариваемого контракта.

Кассационная инстанция указала на то, что в полномочия арбитражного суда не входит оценка соответствия заявок участников конкурса требованиям конкурсной документации, поскольку это является прерогативой конкурсной комиссии.

При рассмотрении дел данной категории судам следует учитывать следующий важный момент: в соответствии с ч. 2 ст. 449 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Таким образом, если на момент разрешения спора государственный контракт, заключенный по итогам проведенного и оспариваемого конкурса, уже исполнен, приведение сторон в первоначальное положение с возвращением полученного по сделке невозможно. Следовательно, избранный истцом способ защиты в виде признания торгов недействительными не приводит к восстановлению его субъективных прав.

Так, ФАС Уральского округа постановлением от 02.04.2007 N Ф09-2268/07-С5 оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании незаконным решения конкурсной комиссии об отказе в допуске к участию в конкурсе и признании недействительными результатов торгов по лоту конкурса, указав, в частности, на следующее: судом первой инстанции установлено, что государственный контракт, заключенный с обществом, полностью исполнен, выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 30.12.2005 N 1340-р денежные средства полностью освоены.

Изучение судебной практики позволяет сделать вывод о том, что избежать подобной ситуации возможно путем подачи истцом заявления о принятии обеспечительной меры в виде приостановления исполнения государственного контракта, заключенного по результатам оспариваемых торгов (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23.08.2006 N Ф08-4035/2006).

Арбитражным судом Ростовской области по делу N А53-6379/06-СЗ-35 были приняты обеспечительные меры в виде приостановления размещения заказов (заключения контрактов) на поставку продовольствия, заявленных истцом при проведении открытого конкурса.

Суд указал на то, что в соответствии со ст. 60 Закона о размещении заказов заключение контрактов заказчиком до рассмотрения всех жалоб на действия конкурсной комиссии не допускается, чем обеспечиваются требования лиц, обратившихся с жалобой в уполномоченный орган и защищаются их права на заключение контрактов в случае отмены обжалуемых решений. Законом о размещении заказов предусмотрены последствия обжалования действий (бездействий) заказчика, конкурсной комиссии, уполномоченного органа ввиду приостановления размещения заказа до рассмотрения жалобы.

Закрепленный в ст. 91 АПК РФ перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим. Это дает возможность арбитражному суду при рассмотрении споров, связанных с применением Закона о закупках, с учетом конкретных обстоятельств принимать наиболее эффективные и адекватные обеспечительные меры, в частности, в виде приостановления размещения заказов (заключения контрактов).

При разрешении споров о порядке проведения торгов суд в каждом деле исследует обоснованность установления специальных требований к участникам торгов.

В ст. 11 Закона о размещении заказов сформулированы основные требования, предъявляемые к участникам конкурсов, среди которых можно выделить обязательные и факультативные. К числу обязательных относятся, например, соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом конкурса, непроведение ликвидации участника конкурса, непроведение в отношении его процедуры банкротства и т.п. Заказчик вправе установить также дополнительные требования, а именно обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением государственного или муниципального контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности, и отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа. Перечень требований к участникам конкурса, закрепленный в Законе о размещении заказов, является исчерпывающим.

Однако в соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона о размещении заказов Правительство РФ вправе устанавливать дополнительные требования к участникам при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства; о наличии у таких участников размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа.

В качестве интересного примера можно привести постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.02.2007 N Ф08-414/07, которым оставлено в силе решение суда первой инстанции по делу N А53-17151/2006-СЗ-16.

Общество с ограниченной ответственностью (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству обороны Российской Федерации в лице 61-го отдела заказов и поставок (материальных средств служб тыла) (далее - министерство), в котором просило признать незаконными подп. "а", "б", "в", "д" п. 5.8.2, п. 5.8.3 конкурсной документации от 26.09.2006 и исключить их из конкурсной документации, признать незаконным протокол от 09.11.2006 в части недопуска общества, регистрационный номер 15 к размещению заказа по лоту N 35 и отменить его, обязать министерство признать общество участником размещения заказа по лоту N 15 и провести сопоставление и оценку заявок, поданных истцом и другими участниками по лоту N 35 (уточненные требования).

Решением от 10.12.2006 исковые требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован следующим. Нормы ст. 11, 25 Закона о размещении заказов предусматривают исчерпывающий перечень документов, которые могут быть затребованы у участника размещения заказа. Выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также договор долгосрочной аренды среди перечня документов не указаны. Исключительное право на установление дополнительных требований предоставлено законом только Правительству РФ.

Суд, оценивая доказательства, представленные сторонами, пришел к выводу о том, что услуги по банно-прачечному обслуживанию в 2007 г. не включены в государственный оборонный заказ. Следовательно, установление в конкурсной документации дополнительных требований к участникам торгов и отклонение заявки участника по причине непредставления документов, подтверждающих соответствие этим требованиям, неправомерно.

Кассационная инстанция подтвердила правомерность данной позиции суда первой инстанции.

При рассмотрении споров о признании торгов недействительными арбитражными судами к участию в деле привлекается победитель торгов в качестве третьего лица либо второго ответчика. В случае если суд не привлек победителя оспариваемых торгов к участию в деле, вышестоящие инстанции отменяют вынесенное решение по такому делу.

Например, индивидуальный предприниматель обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с иском к Комитету по управлению имуществом г. Каспийска о признании недействительными результатов торгов - протокола от 03.02.2006 в части продажи нежилого помещения. К участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено МУП "УЖХ".

Решением от 10.07.2006 в иске отказано. Суд признал несостоятельным довод истца о нарушении правил извещения о торгах и указал, что его права и законные интересы не нарушены, так как он, являясь арендатором муниципального имущества, вправе сохранить арендные отношения с новым собственником.

Постановлением апелляционной инстанции от 15.09.2006 решение от 10.07.2006 отменено в связи с тем, что победитель торгов (физическое лицо) не был привлечен к участию в деле. Дело принято к производству в апелляционной инстанции и рассматривается по правилам производства в суде первой инстанции. Физическое лицо (победитель торгов) привлечено к участию в деле третьим лицом.

При этом изучение практики различных округов позволяет сделать вывод об отсутствии единообразного подхода судебных органов по данному вопросу.

ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 30.11.2006 сделал однозначный вывод о том, что удовлетворение требования о признании торгов недействительными невозможно без привлечения победителя торгов к участию в деле в качестве второго ответчика по следующим основаниям: в соответствии с п. 5 ст. 448, п. 2 ст. 449 ГК РФ протокол о результатах торгов имеет силу договора, признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Таким образом, требование о признании недействительным протокола о результатах торгов неразрывно связано с последствиями в виде недействительности договора. Удовлетворение данного требования невозможно без привлечения победителя торгов к участию в деле в качестве второго ответчика.

При этом возникает следующая практическая проблема: в силу ст. 47 АПК РФ привлечение лица в качестве возможно лишь с согласия истца.

Суды других округов чаще всего привлекают победителей оспариваемых торгов в качестве третьих лиц (постановление ФАС Уральского округа от 20.12.2006 N Ф09-10999/06-СЗ, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.02.2007 N Ф04-58/2007(30975-А75-11), постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.09.2006 по делу N А19-12021/06-7-19-Ф02-4512/06-С2 и др.).

Существует такая категория споров, связанных с применением Закона о закупках, как споры по искам уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов органов исполнительной власти о признании размещения заказа недействительным. В настоящее время процент таких споров значительно меньше, чем споров по искам участников размещения заказов и иных заинтересованных лиц о признании торгов недействительными и об обжаловании действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии.

В качестве примера можно привести постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.07.2006 по делу N А05-6327/2006-СЗ, которым было отменено решение суде первой инстанции и вынесено новое решение.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее - УФАС) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к государственному образовательному учреждению (далее - учреждение) о признании недействительными размещения заказа и результатов открытого конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия с приспособлением существующих помещений для деятельности детской музыкальной школы.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены два общества с ограниченной ответственностью и открытое акционерное общество. Решением суда от 09.08.2006 в удовлетворении заявленных УФАС требований отказано. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

УФАС обжаловал решение, считая, что при размещении заказа и проведении конкурса учреждение нарушило положения п. 7 ч. 4 ст. 21, ч. 6 ст. 22, пп. "г" п. 1 ч. 3 ст. 25, ч. 6 ст. 28, ч. 3 ст. 29 Закона о размещении заказов, а также ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Отказывая УФАС в удовлетворении заявления, суд посчитал, что при размещении заказа и проведении конкурса учреждение не нарушило названных правовых норм. Суд также сослался на положения ст. 44 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", позволяющие, по его мнению, ответчику использовать при оценке заявок квалификационные критерии.

Кассационная инстанция считает, что выводы суда не соответствуют установленным им фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Кассационная инстанция сделала вывод о том, что государственный заказ размещен учреждением с нарушением положений пп. "г" п. 1 ч. 3 ст. 25 и ч. 6 ст. 28 Закона о размещении заказов. Квалификационный критерий оценки заявок является дополнительным барьером, необоснованно ограничивающим доступ к участию в конкурсе.

Согласно ч. 1 ст. 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

В соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона о размещении заказов нарушение предусмотренных этим Законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене, а заявление антимонопольного органа - удовлетворению.

Существует такая категория споров, связанных с применением Закона о закупках, как споры по искам о взыскании убытков, возникших в результате неподписания контракта с победителем торгов.

Так, общество с ограниченной ответственностью (далее - строительная компания) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к администрации района в лице районного отдела образования о взыскании 46 тыс. руб. убытков в виде упущенной выгоды. Требования обоснованы тем, что ответчик, уклонившись от подписания контракта с победителем электронных торгов, причинил истцу вред в размере неполученного по договору дохода.

Решением от 02.11.2006 в иске отказано, поскольку строительная компания не доказала наличие убытков. Как установлено судебными инстанциями, 19.05.2006 на официальном сайте Интернета, информирующем о торгах и аукционах, котировках для государственных и муниципальных нужд, размещено извещение о проведении котировки N 39-16881 М/ИКот, предметом которой являлись услуги по техническому надзору при строительстве зданий и сооружений. Максимальная цена контракта установлена в размере 92 149 руб. 96 коп. Заказчиком услуг выступал районный отдел образования администрации района.

Согласно протоколу заседания комиссии от 25.05.2006 N 39-16881М/ПОК победителем конкурса стала строительная компания, как поставщик, предложивший наименьшую стоимость котировочной заявки (46 тыс. руб.). Электронная версия протокола отправлена истцу. Информация о победителе торгов 25.05.2006 размещена в архиве котировок, опубликованном на официальном сайте торгов.

По условиям извещения о проведении котировок срок подписания с победителем контракта определен 31.05.2006. Строительная компания направила районному отделу образования администрации района претензию от 08.06.2006 N 28 с требованием направить в адрес компании протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок и проекты контрактов на оказание услуг по техническому надзору зданий и сооружений, а также подписать эти контракты. Районный отдел образования отклонил претензию истца, сославшись на то, что заказчик вправе самостоятельно или путем привлечения инженера (инженерной организации) осуществлять контроль или надзор за ходом и качеством выполненных работ.

Данные обстоятельства послужили причиной для обращения строительной компании в арбитражный суд с иском об убытках. Строительная компания указала, что вследствие незаключения ответчиком контракта ей причинены убытки в размере общей стоимости услуг, предложенной ею при проведении котировки.

Кассационная инстанция в постановлении от 31.01.2007 по делу N Ф08-7216/06 оставила в силе решение суда первой инстанции, указав на следующее. Размер упущенной выгоды определяется с учетом реальности получения дохода при обычных условиях гражданского оборота, мер, предпринятых потерпевшим для его получения, сделанных с этой целью приготовлений, а также разумных затрат, которые мог понести участник оборота, если бы органы местного самоуправления действовали в соответствии с законом. В силу ст. 65 АПК РФ данные обстоятельства должны быть доказаны лицом, требующим взыскание упущенной выгоды.

Строительная компания обратилась с иском о взыскании убытков в связи с незаключением с ним по результатам торгов контракта на оказание услуг для муниципальных нужд. Вместе с тем сам факт незаключения договора не может свидетельствовать о причинении истцу убытков в виде упущенной выгоды. Компания не доказала реальность получения ею дохода в заявленном ко взысканию размере. Как видно из материалов дела, предметом незаключенного с истцом контракта является возмездное оказание услуг. Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Законом о размещении заказов, нормами Бюджетного и Гражданского кодексов РФ.

Согласно п. 1 ст. 782 ГК РФ заказчик вправе отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, т.е. данным положением ограничено право исполнителя на полное возмещение убытков (п. 1 ст. 400 ГК РФ). Какие-либо специальные правила на этот счет в Законе о размещении заказов и БК РФ отсутствуют.

Поэтому несовершение со строительной компанией сделки по оказанию услуг не может привести к возникновению убытков в размере большем, чем если бы заказчик отказался от исполнения контракта после его заключения, но до начала исполнения его условий исполнителем. Следовательно, требования о взыскании упущенной выгоды при отсутствии сделки возмездного оказания услуг необоснованны.

По делам о признании недействительными торгов существует проблема, когда истцы заявляют требование о признании недействительными торгов полностью, а не в части конкретного лота, на заключение контракта по которому они претендовали. В соответствии со ст. 449 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги; соответственно в случае признания судом оспариваемых торгов недействительными, все заключенные на торгах государственные контракты будут признаны недействительными. В ходе проведения одних из оспариваемых торгов было разыграно 59 лотов, и по результатам торгов заключено 59 государственных контрактов. Однако истец до назначения дела к судебному разбирательству не уточнил свои исковые требования.

Подводя итог, следует отметить, что при рассмотрении спора, связанного с применением Закона о закупках N 94-ФЗ признание судом торгов недействительными по сути не всегда защищает в полной мере права и законные интересы заинтересованных лиц. В отличие от ранее действовавшего законодательства, в законе о закупках отсутствует норма о переходе прав на заключение государственного контракта к лицу, занявшему второе место, поэтому фактически должны проводиться новые торги.

Изучение и анализ судебной практики споров, связанных с применением Закона о размещении заказов, позволяет сделать вывод об отсутствии единообразного подхода судов к разрешению споров данной категории, а также об имеющейся тенденции возрастания количества таких дел по причинам сложности содержания данного закона, неоднозначности трактовки положений и понятий, а также большого числа новелл в данном Законе.

И.Э. Волова,

судья Арбиражного суда Ростовской области,

кандидат юридических наук

"Закон", N 7, июль 2007 г.