Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2012 г. N 04АП-5163/11

г. Чита

19 января 2012 г.

Дело N А19-12952/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Н.М. Паньковой, Г.Г. Ячменёва, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 31 октября 2011 года по делу N А19-12952/2011 по заявлению Областного государственного казенного учреждения Центр занятости населения города Иркутска (ОГРН 1023801756846, ИНН 3812067332) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (ОГРН 1043801756756, ИНН 3812079313) о признании незаконным представления, принятое судьей Назарьевой Л.В.,

при участии:

от заявителя: Терентьевой Т.Н., представителя по доверенности от 23.12.2011; Резановой Н.К., представителя по доверенности от 22.12.2011;

от заинтересованного лица: Ресчикова В.В., представителя по доверенности от 10.01.2012;

и установил:

Заявитель, Областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения города Иркутска (далее - Центр занятости населения г. Иркутска), обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области (Росфиннадзор) о признании незаконными пунктов 1, 2, 3 части II представления от 07 июня 2011 года N 36 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда первой инстанции от 31 октября 2011 года заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, арбитражный суд приходит к выводу о том, что представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 07 июня 2011 года N 36 не противоречит требованиям Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875 (далее - Положение об организации общественных работ), Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, а также не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Центр занятости населения г. Иркутска, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявил апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить полностью, требования удовлетворить.

Представители Центра занятости населения г. Иркутска в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержали, пояснив, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу, что привлечение работодателями своих штатных работников, находящихся под угрозой увольнения, в связи с введением на предприятиях режима неполного рабочего времени к выполнению общественных работ, является нарушением положений ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875, поскольку, по его мнению, привлечение к труду штатных работников, находящихся под угрозой увольнения, не может являться основанием для возмещения работодателям расходов на выплату заработной платы участникам общественных работ.

Суд пришел к необоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требования о признании незаконным пункта 2 части II оспариваемого представления, мотивируя это тем, что Центр занятости населения г. Иркутска возместил организациям-работодателям расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ и временного трудоустройства без представления в Центр занятости населения г. Иркутска актов выполненных работ, подтверждающих факт выполнения работниками конкретного вида и объема работ.

Суд пришел к ошибочному выводу о том, что обучение работников в виде повышения квалификации и оставшихся после прохождения обучения на своих прежних местах работы и на прежних должностях, не может быть отнесено к опережающему профессиональному обучению, на которые предусмотрены средства субсидии в рамках реализации региональной Программы, предусмотренной постановлением Минтруда от 17.02.2000 N 18, так как не соответствует достижениям цели дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда.

Представитель Росфиннадзора в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил в её удовлетворении отказать.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 08.12.2011.

Согласно п. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ч. 1, 6 ст. 121, ст.ст. 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Как указал заявитель, оспариваемым представлением, ему вменяется ненадлежащее исполнение бюджетного процесса в период с 01.01.2010 по 31.12.2010, на сумму 23 410 906,91 руб., 24 413 022 руб., 4 322 650 руб., а также предложено в срок до 30 дней, с даты получения представления известить Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Иркутской области о принятых мерах по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений.

Согласно ч. 1 ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Согласно абзацу 3 части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно п.1, п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Учитывая, что Управление Росфиннадзора вынесло представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета, в представлении содержатся выводы о неправомерном использовании заявителем средств федерального бюджета, нарушении им бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать административный орган о результатах рассмотрения представления, суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда о том, что представление Управления Росфиннадзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что также соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 N 6720/09 по делу N А38-1662/2008-12-63.

В соответствии с приказом с Планом контрольной работы на 2011 год ТУ Росфиннадзора в Иркутской области проведена проверка использования бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряжённости на рынке труда Иркутской области в 2010 году. По результатам проверки составлен акт от 04.04.2011 (т. 1, л. 29). Территориальным Управлением Росфиннадзора на основании акта проверки принято представление о надлежащем исполнении бюджетного процесса от 07.06.2011 N 36 (т. 1, л. 15-16).

В пункте 1 раздела II "Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием" оспариваемого представления (т.1, л.15 (его оборотная сторона)) указано, что Центр занятости населения г. Иркутска, в соответствии с заключенными договорам с 31 работодателем, возместило расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ, которые не являлись безработными и не были зарегистрированы в целях поиска подходящей работы на сумму 23 410 906, 91 руб., чем нарушило ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", п. 13 Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875.

Оценивая доводы сторон относительно данного обстоятельства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ.

Под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.

К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки (часть 1).

Право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу (часть 2).

Положением об организации общественных работ, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875 (ред. от 11.01.2007) установлено, что граждане, зарегистрированные в органах службы занятости, имеют право участвовать в общественных работах по направлениям этих органов.

Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособие по безработице, и безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше 6 месяцев (пункт 12).

Участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. При направлении на общественные работы учитываются состояние здоровья, возрастные, профессиональные и другие индивидуальные особенности граждан.

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, работодатель заключает срочный трудовой договор.

Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу (пункт 13).

Из указанного следует, что право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев.

Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Как правильно установил суд первой инстанции, заявитель не представил в дело доказательств, соответствующих признакам относимости и допустимости, свидетельствующих, что указанные выплаты были произведены им работодателями, организовавшим общественные работы, в которых приняли участие граждане, зарегистрированные в органах службы занятости, в целях поиска подходящей работы, безработные граждане.

Ссылка заявителя в апелляционной жалобе на пп. "а" п. 2 Правил предоставления в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1011, а также Программу дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденную Постановлением Правительства Иркутской области от 01.02.2010 N9-пп, Порядок реализации мероприятий Программы дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденный Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N20-пп, распоряжение Правительства Иркутской области от 10.02.2010 N16-рп "Об организации общественных работ в Иркутской области в 2010 году", разъяснения в письмах Минздравсоцразвития России N23-3/10/2-4032 от 25.05.2009 и N23-3/1620 от 02.08.2011 не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку в данных актах не содержится указаний на то, что в общественных работах могут участвовать граждане, незарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане.

Как указано в ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" и в п. 13 Положения об организации общественных работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875, одним из условий участия в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане.

При этом суд апелляционной инстанции понимает, что работники, находящиеся под угрозой увольнения в силу ст. 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", не могут быть признаны безработными, в связи с чем не относятся к гражданам, имеющим право на участие в общественных работах, организованных в порядке ст. 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Таким образом, поскольку в общественных работах могут принимать участие граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане, то финансирование общественных работ, в которых приняли участие граждане, которые не зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы и не являющиеся безработными гражданами, не может свидетельствовать о соблюдении заявителем требований законодательства о занятости населения, а следовательно, и о незаконности представления в Росфиннадзора в данной части.

Довод апелляционной жалобы о том, что в данном случае общественные работы организованы вне рамок законодательства, регулируемого Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку, согласно преамбуле указанного закона именно он определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе, гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.

При этом постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1011 содержит ссылку на данный закон, что указывает на единство правовой базы, регулирующей государственную политику в области занятости населения, основанной на ст. 6 данного закона.

Указанные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1011 дополнительные мероприятия, на реализацию которых выделялись субсидии, с учетом единства правовой базы, регулирующей государственную политику в области занятости населения, подлежали реализации в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", которым установлено, что мероприятия по организации общественных работ подлежат реализации только в отношении безработных и лиц, ищущих работу. В то же время закон устанавливает, что в отношении лиц, находящихся под угрозой увольнения, могут быть в полной мере применены меры опережающего профессионального обучения, поскольку цель такого обучения, расширение круга профессиональных возможностей, что в конечном итоге позволяет таким работникам обрести иную работу или иной вид трудовой деятельности, тем самым, исключив его из под угрозы увольнения.

В пункте 2 раздела II "Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием" оспариваемого представления (т.1, л.15 (его оборотная сторона)), установлено, что Центр занятости населения г. Иркутска возместил организациям - работодателям расходы на выплату заработной платы участникам общественных работ и временного трудоустройства без предоставления ему актов выполненных работ, подтверждавших факт выполнения работниками конкретного вида и объема работ, на сумму 24 413 022 руб., чем нарушен п. 23 Порядка реализации программы, п. 2.2.5 договоров "О совместной деятельности по организации и проведению общественных работ" и договоров "О совместной деятельности по организации и проведению временного трудоустройства", заключенных с работодателями.

Оценивая доводы сторон относительно данного обстоятельства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно п. 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп., предоставление субсидий осуществляется при условии представления работодателем ежемесячно в Центр занятости населения г. Иркутска: а) копий документов о начислении заработной платы и налогов; б) копий табелей учета рабочего времени; в) актов выполненных работ; г) копий приказов об участии работников в общественных работах, временном трудоустройстве; д) копий трудовых договоров.

Из названной нормы следует, что предоставление субсидий осуществляется при условии представления работодателем (получателем субсидии) ежемесячно в Центр занятости населения г. Иркутска актов выполненных работ.

Договорами о совместной деятельности работодателя (получателя субсидий) и Центра занятости населения г. Иркутска в п. 2.2.5 предусмотрено предоставление работодателями аналогичных документов.

Пунктом 2.1.4 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ установлено, что Центр занятости населения г. Иркутска ежемесячно подписывает Акт выполненных работ. По окончании финансовых расчетов по Договору пописывает итоговый акт выполнения условий (обязательств) договора.

Кроме того, пунктом 2.2.9 договоров о совместной деятельности предусмотрено по окончанию срока действия договора подписание итогового акта выполнения условий (обязательств по договору).

Как указано Росфиннадзором, в нарушение названной нормы Порядка и договора о совместной деятельности заявитель осуществлял выдачу указанных субсидий работодателям без предоставления ими актов выполненных работ по утвержденной Постановлением Госкомстата Российской Федерации от 05.01.2004 N 1 "Акта о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы" (форма N 73) (т.1, л. 40-42).

Суд первой инстанции правильно установил, что пунктом 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп, не определена форма акта выполненных работ.

В тоже время, как правильно указал суд первой инстанции, согласно ч. 2 ст. 24 Закон о занятости населения с лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой договор. Срочный трудовой договор об участии гражданина в общественных работах может быть расторгнут им досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.

В соответствии с постановлением Госкомстата РФ от 05 января 2004 года N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты" в целях реализации требований Трудового кодекса Российской Федерации Государственным комитетом РФ по статистике утверждены согласованные с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты.

Пунктом 1.2 указанного постановления предусмотрена унифицированная форма первичной учетной документации по учету рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда, в том числе унифицированная форма N Т-73 "Акт о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы" (далее - акт о приемке работ). Данный акт содержит следующие реквизиты: номер документа, дата его составления, отчетный период, сведения о руководителе, трудовом договоре, работнике, выполнившем за отчетный период работу, наименовании работы, сумме (руб.), сумме аванса, предоплаты, итоговой сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ. Акт подписывается работником и лицами, принявшими работу.

Таким образом, суд первой инстанции сделал законный и обоснованный вывод, что в случае заключения срочного трудового договора на время выполнения определенной работы в целях учета рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда составляется акт о приемке работ формы N Т-73, содержащий соответствующие реквизиты.

Указанное свидетельствует о том, что в рассматриваемом случае законодатель однозначно определил форму первичной учетной документации в случае заключения срочных трудовых договоров, поскольку данный акт является основанием для окончательного или поэтапного расчета сумм оплаты выполненных работ.

Суд апелляционной инстанции считает, что из содержания пункта 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп, а также п. 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, следует, что для возмещения затрат на оплату труда участникам общественных работ, работодателем в Центр занятости населения г. Иркутска должны представляться документы, подтверждающие расходы по оплате труда, к которым относится акт о приемке работ формы NТ-73, который содержит сведения о работнике, выполнившем за отчетный период работу, о наименовании работы, сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ.

При этом ссылка Центра занятости населения г. Иркутска на ежемесячные акты между ним и работодателями, в данном случае не принимается, поскольку подписание данных актов предусмотрено п. 2.1.4 и п. 2.2.9 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, на основании документов, предоставленных работодателем в соответствии с пунктом 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп и п. 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, в числе которых упомянуты акты выполненных работ, подписанные между работником и работодателем, и в силу п. 1.2 Постановления Госкомстата РФ от 05 января 2004 года N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты", содержащих реквизиты, предусмотренные формой NТ-73.

Как установлено Росфиннадзором и не оспаривается заявителем, акты формы N Т-73 либо другие аналогичные документы, содержащие полную информацию об отчетном периоде работы, наименовании работы, сумме, сумме аванса, предоплаты, итоговой сумме к выплате, качестве, объеме, уровне выполненных работ получателями субсидий в соответствии с пунктом 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп и п. 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ в Центр занятости населения г. Иркутска не представлялись, в связи с чем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что выделение субсидий таким работодателям на возмещение затрат по организации общественных работ осуществлялось заявителем с нарушением установленного порядка, без соблюдения положений п. 23 Постановления Правительства Иркутской области N20-пп от 19.02.2010, п. 2.2.5 договоров о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ.

Довод заявителя, что критерии, содержащиеся в актах формы N Т-73, могли быть установлены Центром занятости населения г. Иркутска из иных документов, представленных получателями субсидий, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку обязанность предоставления субсидий формально обусловлена обязанностью работодателя предоставить в Центр занятости населения г. Иркутска точный перечень документов поименованных в п. 23 Порядка реализации мероприятий Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Иркутской области на 2010 год, утвержденного Постановлением Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп.

Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о том, что Центр занятости населения г. Иркутска не производит начисления заработной платы, поскольку предоставляет работодателю субсидии для возмещения расходов по оплате труда на основании ежемесячных актов выполненных работ, которые отражают отношения между Центром занятости населения г. Иркутска и работодателем, как не имеющий отношения к делу.

Из содержания пункта 23 Постановления Правительства Иркутской области от 19.02.2010 N 20-пп и п. 2.2.5 Договора о совместной деятельности и проведению общественных работ следует, что работодатель для получения субсидии обязан представить документы в отношении каждого работника, с которым им заключен трудовой договор. Как было указано выше, по результатам исполнения срочного трудового договора, а именно только он может быть заключен при найме на общественные работы, работодатель обязан подписать с работником акт выполненных работ формы N Т-73, который свидетельствует о выполнении работником принятых на себя обязательств.

По смыслу названных выше норм, в Центр занятости населения г. Иркутска должны представляться документы, подписанные между работником и работодателем, к которым и относится акт выполненных работ формы N Т-73.

В то же время, согласно п.2.1.4 и п. 2.2.9 уже работодатель и Центр занятости населения г. Иркутска по итогам рассмотрения представленных документов указанных в 2.2.5 Договора о совместной деятельности и проведению общественных работ обязаны составить как ежемесячный акт выполненных работ, так и итоговый Акт выполнения условий (обязательств) договора.

Подписание работодателями и Центром занятости населения г. Иркутска ежемесячного акта выполненных работ никоим образом не освобождает Центр занятости населения г. Иркутска от получения от указанных работодателей актов выполненных работ по срочным трудовым договорам установленной формы (соответствующих по содержанию).

Непредставление же указанных актов, либо несоответствие их установленной форме при наличии факта предоставления субсидий свидетельствует о не соблюдении Центром занятости населения г. Иркутска условий предоставления таких субсидий.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности выводов Росфиннадзора и отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя в данной части требований.

Оспариваемым представлением (т.1, л.15 (его оборотная сторона)) пунктом 3 раздела II "Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием", установлено, что Центр занятости населения г. Иркутска по заключенным договорам оплатил 10 образовательным учреждениям за опережающее профессиональное обучение работников, которые не относятся к категориям лиц, нуждающихся в опережающем профессиональном обучении и повышении квалификации, оставшихся на прежнем месте работы на должностях занимаемых до обучения, на сумму 4 322 650 руб., чем нарушен п. 5 Порядка работы территориальных органов Митруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, утвержденного Постановлением Минтруда от 17.02.2000 N 18.

Оценивая доводы сторон относительно данного обстоятельства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Как установлено Росфиннадзором и не оспаривается заявителем, Центром занятости произведена оплата за опережающее профессиональное обучение работников.

При этом Росфиннадзор установил, что часть субсидий была выплачена за опережающее профессиональное обучение работников, не подпадающих под определение лиц, нуждающихся в таком образовании, на общую сумму 4 322 650 тыс. руб.

Согласно ст. 23 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан могут осуществляться по направлению органов службы занятости, если:

гражданин не имеет профессии (специальности);

невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации;

необходимо изменить профессию (специальность, род занятий) в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам;

гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности) (часть 1).

Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан осуществляются в образовательных учреждениях профессионального и дополнительного образования, учебных центрах органов службы занятости или иных образовательных учреждениях, образовательных подразделениях организаций или в иных учебных заведениях в соответствии с заключаемыми органами службы занятости договорами (часть 2).

Пунктом 5 Порядка работы территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости населения по содействию работодателям в опережающем профессиональном обучении граждан, высвобождаемых из организаций, в целях обеспечения их занятости, утвержденного Постановлением Минтруда РФ от 17.02.2000 N 18 (действовавшего в 2010 году) к гражданам, высвобождаемым из организаций и нуждающимся в опережающем профессиональном обучении, относятся лица:

- которым невозможно подобрать подходящую работу по имеющимся у них профессиям, специальностям, уровню квалификации как в данной, так и в других организациях;

- которым необходимо изменить профессию, специальность, род занятий в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам;

- которые утратили способность к выполнению работы по прежней профессии, специальности.

Между тем, как установил Росфиннадзор, и это не оспаривается заявителем, указанные субсидии получили образовательные учреждения, которые осуществили профессиональную переподготовку работников, которые по окончании учебы остались на своих прежних рабочих местах и должностях.

Как правильно указал суд первой инстанции, одним из основных направлений антикризисных действий Правительства Российской Федерации в рамках реализации региональных Программ, предусматривающих дополнительные мероприятия по снижению напряженности на рынке труда, является финансирование опережающего профессионального обучения работников, находящихся под угрозой увольнения.

Из содержания указанного, следует, что законодательством предусмотрено обучение и профессиональная переподготовка только лиц, указанных в названной норме закона.

При этом профессиональная переподготовка за счет бюджетного финансирования, допускается лишь в отношении граждан, ищущих работу - безработных, в том числе на момент обучения, в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", признаваемых занятыми гражданами, но в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации подлежащих сокращению, о чем свидетельствует уведомление о предстоящем сокращении работника с должности (специальности) (процесс сокращения)), либо работа, осуществляемая работником, чьё обучение финансируется заявителем, не может быть признана подходящей в смысле ст. 4 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Указанное свидетельствует, что обучение по программам занятости населения, финансируемым государством и связанных с профессиональной переподготовкой работников, в первую очередь обуславливается направлением субсидий на переобучение тех работников (граждан), которые не имеют профессии (специальности); которым невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации; которым необходимо изменить профессию (специальность, род занятий) в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам либо в связи предстоящим сокращением (куда входит состояние частичной занятости, время простоя); которыми утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности). При этом конечной целью профессионального переобучения является трудоустройство работника прошедшего обучение на должность (специальность) по вновь приобретенным навыкам.

Между тем, Центр занятости населения г. Иркутска не представил доказательств, что граждане прошедшие переподготовку (в рамках субсидий на суммы 4 322 650 руб. в указанных 10 учебных заведениях) обладали признаками, указанными в ст. 23 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" либо находились в процессе сокращения и по результатам переобучения трудоустроились по приобретенным специальностям, в связи с чем у заявителя не было законных оснований для выделения средств на финансирование по переподготовке указанных граждан.

При этом суд апелляционной инстанции не принимает доводы апелляционной жалобы о том, что Центром занятости населения г. Иркутска финансирование обучения указанных работников проводилось в связи с нахождением их под угрозой увольнения, реализацией принципа опережающего обучения по следующим основаниям.

Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ст. 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Согласно ст. 180 Трудового кодекса Российской Федерации, при угрозе массовых увольнений работодатель с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации принимает необходимые меры, предусмотренные настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашением.

Согласно ст. 82 Трудового кодекса Российской Федерации при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 81 настоящего Кодекса работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному органу первичной профсоюзной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников может привести к массовому увольнению работников - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий. Критерии массового увольнения определяются в отраслевых и (или) территориальных соглашениях.

Согласно ст. 292 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан предупредить работника, заключившего трудовой договор на срок до двух месяцев, о предстоящем увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников в письменной форме под роспись не менее чем за три календарных дня.

Согласно ст. 25 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" при принятии решения о ликвидации организации либо прекращении деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращении численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя и возможном расторжении трудовых договоров работодатель - организация не позднее чем за два месяца, а работодатель - индивидуальный предприниматель не позднее чем за две недели до начала проведения соответствующих мероприятий обязаны в письменной форме сообщить об этом в органы службы занятости, указав должность, профессию, специальность и квалификационные требования к ним, условия оплаты труда каждого конкретного работника, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников организации может привести к массовому увольнению работников, - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий (часть 2).

При введении режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, а также при приостановке производства работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом в органы службы занятости в течение трех рабочих дней после принятия решения о проведении соответствующих мероприятий (часть 3).

По мнению суда апелляционной инстанции, только указанные выше обстоятельства свидетельствует о возможном массовом увольнении работников и свидетельствующих о нахождении таких работников под угрозой увольнения. Иного легального понятия "нахождения под угрозой увольнения" действующее законодательство не содержит.

Таким образом, под опережающим профессиональным переобучением работников, находящихся под угрозой увольнения, следует понимать, переобучение, в том числе и занятых граждан в смысле ст. 2 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", в отношении которых работодателем приняты меры, установленные законодательством, в связи с принятием им решения о ликвидации организации либо прекращении деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращении численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя и возможном расторжении трудовых договоров, либо введения режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, а также при приостановке производства, чем обусловлено предстоящее сокращение работников.

При этом само по себе приостановление производства либо установление режима неполного рабочего времени не может свидетельствовать о необходимости профессионального переобучения работников за счет бюджетного финансирования Центром занятости населения г. Иркутска без фактического перевода такого работника на иную должность или иной вид трудовой деятельности, требующих новых профессиональных знаний данного работника.

Центром занятости населения г. Иркутска не представлено в суд доказательств, подтверждающих принятия указанных мер, свидетельствующих об угрозе увольнения, в отношении граждан, прошедших опережающее профессиональное переобучение. Более того, Центр занятости населения г. Иркутска и не оспаривает, тот факт, что в отношении указанных граждан названные меры не принимались. Сам по себе перевод работников на сокращенный рабочий день или приостановка производства, без одновременного намерения трудоустройства работников на иной вид деятельности, не может свидетельствовать о необходимости переобучения таких граждан за счет бюджетных средств новым специальностям.

Доказательств, что работники, прошедшие обучение за счет бюджетных средств, после его окончания были трудоустроены по иной, полученной специальности, заявителем в суд не представлено, что свидетельствует, о правомерности выводов Росфиннадзора.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

По мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое постановление не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

На основании изложенного у суда апелляционной инстанции нет законных оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Возвратить Областному государственному казенному учреждению Центр занятости населения города Иркутска из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1 000 руб., по платежному поручению N 1716976 от 14.11.2011 (т.2, л.98).

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от "31" октября 2011 года по делу N А19-12952/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Областному государственному казенному учреждению Центр занятости населения города Иркутска из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1 000 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Н.М. Панькова Г.Г. Ячменёв