Проблемы федеративных отношений в решениях конституционных судов
Одна из принципиальных задач конституционного правосудия в современных федерациях состоит в защите федеративной природы государства, основополагающих принципов, на которых оно базируется. Главным средством решения этой задачи является обеспечение соответствия всех иных законов и подзаконных нормативных правовых актов в границах юрисдикции федеративного государства федеральной конституции. Именно этим гарантируются суверенитет и целостность государства, единство его политического, экономического и правового пространства, одинаковый конституционно-правовой статус субъектов федерации, основанное на законе строгое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между властями федерального и регионального уровней и одновременное их сотрудничество, искоренение политико-правового сепаратизма и местничества.
В разных странах роль конституционных судов в укреплении и развитии федеративных отношений неодинакова. Она зависит от политической и правовой ситуации в стране, степени конфликтности интересов или сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, политической культуры, господствующих в обществе представлений о характере отечественного федерализма и, наверное, от других, менее общезначимых, но важных для конкретной страны обстоятельств. Главное, однако, состоит в том, что конституционные суды оказывали своими решениями в основном стимулирующее воздействие на развитие федеративных отношений, хотя, по мнению специалистов, иногда и допускали определенные ошибки.
В позициях конституционных судов зарубежных федеративных государств заметны колебания то в сторону заботы в первую очередь об интересах федерации, представленной федеральными органами государственной власти, то в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств со стороны федерального центра.
Так, Высший Суд (High Court) Австралии первые два десятилетия после своего формирования придерживался твердого убеждения, что Австралийское Содружество как федерация и штаты пользуются суверенитетом в пределах своего ведения. "Таким образом, Суд в серии дел попытался заложить прецеденты, которые запрещали бы Содружеству и штатам вмешиваться или обременять их соответствующие функции"*(1). Более того, благодаря некоторым толкованиям Суда штаты оказывались в более благоприятном положении, чем Содружество.
В частности, доктрина "резервных полномочий" косвенно ограничивала законодательную власть Содружества там, где она вторгалась бы в местную власть, зарезервированную за штатами. Однако, начиная с дела Amalgamated Society of Engineers v. The Adelaide Steamship Co Ltd. (1920 г.), Высший Суд "санкционировал все большее расширение полномочий Содружества до того, что теперь есть немного конституционных ограничений федерального характера"*(2). С рассмотрения того дела Суд стал придерживаться метода неограниченной интерпретации полномочий Содружества, не обращая внимания на то влияние, которое это оказывало на полномочия штатов.
Федеральная власть расширяла свою юрисдикцию в сферах защиты прав человека, равенства полов, интересов коренного населения и окружающей среды путем обоснования необходимости выполнения международных договоров. "Высший Суд легитимировал это, приняв чрезвычайно широкий взгляд на полномочия федерального центра, согласно которому Содружество может принимать законы, в сущности, по любому вопросу, который становится предметом международного договора"*(3).
Двумя главными сферами, где для расширения юрисдикции федеральной власти в последние десятилетия были использованы полномочия в области внешней политики, явились права человека, особенно касающиеся аборигенов, и окружающая среда. Так, в штате Квинслэнд действовал закон, препятствовавший передаче пригодных для пастбищ земель покупателям из числа аборигенов. Правительство Австралии добилось принятия в 1975 г. закона об устранении расовой дискриминации, который применил к условиям Австралии Конвенцию ООН об устранении расовой дискриминации. Рассматривая в 1982 г. дело Koowarta, Высший Суд поддержал правомерность указанного закона. Таким путем Содружество смогло преодолеть закон и практику штата, используя международные стандарты, которые оно приняло.
В деле Tasmanian Dam 1983 г. Высший Суд подтвердил расширенное толкование полномочий федерального центра, вытекающих из международных договоров. Суд поддержал законодательство Содружества, запрещающее штату Тасмания строительство гидроэнергетической дамбы на реке, которая была включена в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, защищенного Конвенцией ООН об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. По мнению австралийских авторов, "динамика глобализации и такая неограниченная власть Содружества изменили бы федеральную систему, расширяя юрисдикцию Содружества и подтачивая юрисдикцию штатов"*(4). В рассмотренных делах важна была позиция Суда по вопросу о значении международно-правовых норм для федеративного государства при отсутствии внутригосударственного законодательства по их применению. В деле Tauh 1995 г. Высший Суд не согласился с базовым принципом, согласно которому международное право не может действовать, если оно не инкорпорировано во внутреннее право государства. Суд занял другую позицию: сам факт заключения договора австралийским правительством создает "легитимное ожидание", что исполнительная власть и ее органы будут действовать в соответствии с условиями договора, даже если договор еще не был инкорпорирован в австралийское право.
В ином направлении в 90-е гг. прошлого столетия произошел сдвиг в позиции Верховного Суда США. Его правовая позиция, касающаяся взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации, менялась неоднократно. В судебной интерпретации указанных взаимоотношений выделяются три периода. В первый из них продолжительностью около 150 лет - с момента образования государства до 1937 г. - Верховный Суд обычно решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Затем, в период с 1937 по 1985 гг., Суд выказывал свое благоволение расширению федеральных полномочий, чаще всего не ограничивая федеральную власть и ее стремление навязать штатам определенные стандарты*(5).
Благодаря расширительному толкованию Судом американской Конституции, особенно положения о регулировании Конгрессом торговли между штатами, полномочия федеральной власти значительно расширились за счет полномочий штатов.
Третий период характеризуется сдвигом в противоположную сторону, который наметился в делах, рассмотренных Судом еще в 80-х гг. XX в., но, как считают некоторые американские авторы, второй фронт в битвах по поводу деволюции полномочий Верховный Суд США открыл в 90-е гг. XX в. "После почти 60-летнего периода, в течение которого Верховный Суд редко обращался к статье о торговле, X и XI поправкам или разд. 5 поправки XIV, чтобы лишать силы федеральные законы, Суд под руководством Ренквиста (скончавшегося недавно Председателя Верховного Суда США - А.Ф.) опирался на эти положения, чтобы отменить многие акты Конгресса"*(6). По словам другого автора, "относящиеся к федерализму решения Суда 90-х гг. XX в. защитили штаты от власти федерального правительства разными способами. Путем толкования статьи Конституции о торговле между штатами, а также X и XI поправок к Конституции, прежде всего, последней из них, Суд напомнил Конгрессу, что его власть управлять имеет пределы"*(7).
В серии постановлений, принятых с перевесом в один голос, Суд встал на защиту интересов штатов и начал ограничивать власть Конгресса США по ряду направлений, отменяя полностью или частично федеральные законы, которые, как считалось, присваивали полномочия штатов и местных органов власти, нарушали суверенный иммунитет штатов, завышали власть Конгресса регулировать торговлю между штатами или завышали полномочия Конгресса в регулировании действий штатов в соответствии с XIV поправкой к Конституции*(8).
Рассмотренные Верховным Судом дела касались таких разных вопросов, как распоряжение ядерными отходами, контроль над оружием, религиозная свобода и индейские игровые казино. Но все они так или иначе затрагивали две общие темы: определение сферы суверенитета штатов, который защищен от федерального регулирования и вмешательства, и ограничение круга полномочий Конгресса, предусмотренных в разд. 8 ст. 1 Конституции США и XIV поправке к ней*(9).
Верховный Суд США отменил, например, те принятые Конгрессом законы, основанием для утверждения которых служила ссылка на статью Конституции о торговле между штатами, когда они, по мнению судей, не имели отношения к запрещаемым Конгрессом действиям. Так, в 1990 г. Конгресс принял закон о школьной зоне, свободной от оружия, запрещавший иметь оружие в пределах 1000 шагов от школы. В деле 1995 г. Lopez v. United States большинство, состоявшее из пяти судей, решило, что в данном случае Конгресс превысил свои полномочия, вытекающие из статьи Конституции о торговле между штатами. "Суд обратил особое внимание на тот факт, что закон, будучи уголовным по своему характеру, регулировал некоммерческую деятельность и не содержал никакого юрисдикционного элемента, который мог бы связать эту деятельность с торговлей между штатами, и что Конгресс не сделал ничего, чтобы обнаружить эту связь"*(10).
В решении по делу New York v. United States Суд указал, что Конгресс не может просто управлять ("commandeer") законодательным процессом штатов, "заставляя их непосредственно предписывать и осуществлять федеральные регулирующие программы. Хотя Конгресс имеет существенные полномочия в управлении государством непосредственно, включая сферы, близко касающиеся штатов, никогда не считалось, что Конституция наделяет Конгресс способностью требовать от штатов осуществлять управление в соответствии с инструкциями Конгресса". В другом деле - Prinz v. United States - Верховный Суд снова заявил, что "федеральное правительство не может ни издавать директивы, требуя от штатов заняться конкретными проблемам, ни командовать чиновниками штатов. Такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета"*(11).
В ряде решений Верховного Суда США 90-х гг. ХХ в. большое место занимала защита концепции суверенного иммунитета штата. Суть ее - в утверждении о недопустимости частных исков против штатов. При этом, хотя XI поправка запрещала только исковое производство, "возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства", Верховный Суд с конца XIX в. прояснял, что эта поправка запрещает любому индивиду подавать в федеральный суд иски о причинении ущерба в отношении не согласных с такими исками штатов. Иначе говоря, по мнению Суда, частные иски в отношении штата по поводу причинения вреда недопустимы не только со стороны граждан других штатов, но и со стороны граждан самого этого штата. Согласно концепции такие иски нельзя предъявлять на основании федерального закона, они не могут рассматриваться ни в федеральных судах, ни в судах штатов.
Концепция суверенного иммунитета штатов выводилась из XI поправки к Конституции США, хотя в самой поправке об этом прямо ничего не говорится. По мнению некоторых авторов, предоставляя штатам определенную привилегию посредством доктрины суверенного иммунитета, Верховный Суд поставил под сомнение полномочие федерального правительства предоставлять помощь при нарушении штатами прав, защищаемых на федеральном уровне*(12).
В 1996 г. Верховный Суд США рассматривал дело Seminole Tribe of Florida v. Florida. Содержанием его явился спор между индейским племенем Семиноул и штатом Флорида в связи с положением федерального закона 1988 г. по поводу регулирования азартных игр в индейских резервациях (Indian Gaming Regulatory Act). Закон санкционировал иски в федеральных судах против штатов, отказывающихся участвовать в переговорах доброй воли с индейским населением для заключения договоров, касающихся азартных игр. Племя семиноулов подало в 1991 г. иск, в котором содержалась жалоба на то, что штат Флорида отказывается вести переговоры в духе доброй воли. Перед Судом встал вопрос: запрещает ли XI поправка к Конституции США Конгрессу санкционировать иски против штата, с тем чтобы реализовать законодательство, принятое в соответствии с полномочием Конгресса регулировать торговлю с индейскими племенами.
Суд высказал мнение, что у Конгресса нет достаточных полномочий, чтобы отменять иммунитет штата, и иск против штата Флорида должен быть отозван. Дело Семиноул прояснило критерий для определения того, сохраняет ли штат свой иммунитет согласно XI поправке. В решении по делу Pennsylvania v. Union Gas Company Верховный Суд подтвердил, что полномочие Конгресса отменять иммунитет штата ограничивается законами, правомерно принятыми в соответствии с разд. 5 XIV поправки к Конституции США*(13).
Позиция, занятая Верховным Судом по делу Seminole Tribe, постановлением по которому Суд отменил свое ранее принятое решение, предоставлявшее Конгрессу полномочие отменять суверенный иммунитет штатов на основании статьи Конституции о торговле между штатами, была усилена решениями, принятыми по делам, рассмотренным Верховным Судом в 1999 г.: Alden v. Maine, Florida v. College Saving Bank College и Saving Bank v. Florida.
Так, в решении по делу Alden v. Maine Суд, отвечая на вопрос, имеет ли Конгресс право в соответствии со ст. 1 Конституции США санкционировать частные иски против штатов в их (штатов) судах, признал, что XI поправка к Конституции не дает ответа на этот вопрос. Тем не менее, на взгляд судьи Энтони Кеннеди, выступавшего от имени большинства судей, ответ можно найти в "структуре и истории Конституции". "Мы утверждаем, - говорится в решении Суда, - что полномочия, делегированные Конгрессу, не включают полномочие подчинять несогласный штат частным искам об ущербе, подаваемым в суды штата. Структура и история Конституции делают ясным, что иммунитет штатов от иска является фундаментальным аспектом суверенитета, которым они пользовались до ратификации Конституции и который сохраняют еще и в настоящее время... Власть Конгресса санкционировать иски против штатов в их собственных судах было бы даже большим посягательством на суверенитет штатов, чем власть санкционировать иски на федеральном уровне"*(14).
Как было отмечено в зарубежной научной литературе, Верховный Суд США признал недействительными целый список принятых Конгрессом законов на том основании, что "они вторгались в защищенные сферы суверенитета штатов или превышали полномочия, делегированные Конгрессу Конституцией. Эти решения были тем более значительными, поскольку в течение большей части предшествовавших шестидесяти лет Суд всегда был энергичным агентом централизации управления со времен так называемой революции в интерпретации Конституции в период Нового Курса"*(15).
Колебания в правовой позиции Верховного Суда США при разрешении споров между федеральной властью и властями штатов в пользу той или иной стороны можно проследить на примере толкования Судом X поправки к Конституции США. Рассматривая дело National Leagues of Cities v. Usery, Суд утверждал, что она запрещает Конгрессу применять касающиеся зарплаты и рабочих часов положения Акта о справедливых стандартах труда (FLSA) 1938 г. к определенной категории служащих штата. Однако менее чем через десятилетие в постановлении по делу Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority Суд решил отойти от позиции защиты прав штатов и аннулировал свое решение, принятое по делу National Leagues of Cities v. Usery, утверждая, что X поправка не запрещает Конгрессу распространять на штаты Акт о справедливых стандартах труда. Маятник качнулся снова при рассмотрении дела New York v. United States. В решении по этому делу Суд умножил свои усилия в толковании десятой поправки, объявив часть поправок к закону о политике в области радиоактивных отходов низкого уровня 1985 г. неконституционной. В выраженном от имени Суда мнении судья О'Коннер утверждала, что федеральное правительство не может подчинить законодательный процесс штата служению своим целям. Она использовала ссылку на десятую поправку, чтобы ограничить федеральную власть над штатами, сосредоточив внимание "на условиях, при которых полномочия, сохраненные за штатами, осуществляются ими самими". В решении по другому делу - Prinz v. United States - Верховный Суд США счел неправомерным подчинение Конгрессом своим целям не только законодательного процесса штата, но и административных функций чиновников штатов. В выраженном от имени Суда мнении судья Антонин Скейлиа утверждал, что федеральное правительство не может требовать от штатов осуществления законодательного регулирования с целью содействия федеральным программам, не может он и приказывать делать это чиновникам штата. По словам судьи, "такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета"*(16).
Причины изменения правовой позиции Верховного Суда США по рассматриваемой проблеме истолковываются специалистами по-разному. Одни авторы усматривают объяснение в субъективном факторе - консервативных убеждениях того большинства судей, которые принимают решения. С точки зрения этих судей, Верховный Суд должен выступать в качестве инструмента, обеспечивающего баланс между федеральной властью и штатами и, соответственно, как стабилизатор федеративных отношений. По словам судьи А. Скейлиа, на Верховном Суде лежит обязанность поддерживать "здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством"*(17).
Другие авторы делают акцент на объективном обстоятельстве: они исходят из того, что перенос нагрузки с полномочий федеральной власти на автономию штатов "совпадает с экономическими и политическими сдвигами в глобальной экономике, которая поощряет децентрализацию власти"*(18). Экономический рост во многом зависит от объема и эффективности инвестиций, в том числе зарубежных. Рост могущества и влияния многонациональных корпораций, деятельность которых практически не поддается контролю со стороны отдельного национального государства и которые выступают, как правило, главными инвесторами, привел к тому, что привлечение иностранных инвестиций стало во многом зависеть от полномочий субъектов федерации, в данном случае штатов. Речь идет, в частности, о полномочиях использовать зарубежный капитал, о полномочиях в области налогообложения, внешних заимствований, собственности на землю и отвода земель под промышленное строительство, собственности на природные ресурсы и т. п.
Вместе с тем следует отметить, что в постановлениях Верховного Суда США признавались законными и ограничения, касающиеся доктрины суверенного иммунитета штатов. Так, согласно решению по упомянутому делу Alden v. Maine иммунитет штата не распространяется на юрисдикцию муниципалитетов или других местных органов власти. Не защищает он и госслужащих штата, которые в их индивидуальном качестве подвержены судебным искам. При определенных условиях Конгресс вправе отменить иммунитет штата. Одним из таких условий является требование, чтобы Конгресс выразил свое намерение "недвусмысленным законодательным языком и чтобы он действовал в соответствии с обоснованным осуществлением власти"*(19). Наконец, суверенный иммунитет не освобождает штаты от обязанности подчиняться федеральному закону*(20).
В ряде других постановлений Верховного Суда содержатся ограничения полномочий федеральной власти, связанные с X поправкой к Конституции США. Например, в постановлениях по делам New York v. United States и Prinz v. United States содержатся попытки определить сферу институциональной автономии штата, в которую федеральная власть не вправе вторгаться. Эти постановления защищают штаты как сосуверенные образования в федеративной системе.
Приведенные решения Верховного Суда США не должны создавать впечатление, что Суд целиком встал на защиту интересов штатов и не учитывает интересы федеральной власти. В действительности это не так. Характерно в этом отношении решение по делу South Dakota v. Dole. В одном из законов, принятых Конгрессом США, содержится обращенное к штатам требование повысить минимальный возраст тех, кому можно продавать спиртные напитки, до 21 года.
В случае отказа штата сделать это закон предусматривал лишение такого штата выплат из федерального дорожного фонда. Штат Южная Дакота выдвинул возражения против этого закона, заявив, что это равносильно принудительному федеральному вмешательству в сферу ответственности штата. Верховный Суд отверг этот аргумент, полагая, что федеральная власть вправе сопровождать предоставление грантов из федеральных фондов определенными условиями, хотя штат может избежать данного ограничительного условия, просто отказавшись принять грант.
Изменения претерпела и позиция Верховного Суда США в отношении идеи дуального федерализма. Как пишут американские авторы, "при системе дуального федерализма полномочия правительства должны были быть четко разделены между национальным правительством и штатами, и власть каждого уровня является "верховной в пределах своей сферы". Такое понимание нашло выражение во многих классических решениях Верховного Суда США в течение XIX и начале XX вв."*(21). Однако концепция дуального федерализма не получила практического воплощения. Более того, по свидетельству тех же авторов, идея строгого разделения государственной власти и ответственности между федеральным центром и штатами, когда власти двух уровней совершенно не зависят одна от другой, была полностью отброшена в практике ХХ в.
На протяжении всей американской истории поддержкой пользовался другой подход к проблеме суверенитета в федеративной системе. Он связан с понятием народного суверенитета. Согласно теории именно народ является источником и носителем суверенитета, а не федеральное правительство или правительства штатов. Народ посредством Конституции делит полномочия и функции управления между государством в целом и штатами. Эта теория получила глубокий резонанс в американской политической культуре, она присутствовала в той или иной форме с самого появления нации. Указанной теорией руководствуются и нынешние судьи Верховного Суда США, склонные отступить к ограниченной версии дуального федерализма. Их решения ссылаются на "атрибуты суверенитета штатов" или "конституционную систему двойного суверенитета". "Таким образом, центральный институциональный пункт современной доктрины двойного суверенитета определяет гораздо меньшую орбиту автономии штатов, чем старое судебное понятие дуального федерализма с его отдельными и отличительными сферами ответственности национального правительства и правительств штатов"*(22). В качестве примера, демонстрирующего названную позицию Верховного Суда США, можно сослаться на его решение по делу Gregory v. Ashcroft, когда предметом рассмотрения был закон штата Миссури об обязательном выходе на пенсию судей штата. Судья Верховного Суда О'Коннор, представлявшая мнение большинства судей по этому делу, отметила: "Как знает каждый школьник, наша Конституция устанавливает систему двойного суверенитета между штатами и федеральным правительством. Суд признал этот фундаментальный принцип. В деле Tafflin v. Levitt мы начали с аксиомы, что согласно нашей федеральной системе штаты владеют суверенитетом, конкурентным с суверенитетом федерального правительства и подчиненным только ограничениям, накладываемым статьей о Верховенстве"*(23).
Отказ от концепции дуального федерализма вызван, прежде всего, тем, что эта концепция не просто обосновывала разграничение предметов ведения и полномочий федеральной и региональной властей, но, по существу, делала ударение на их независимом функционировании, не учитывала необходимость их взаимодействия, сотрудничества. Однако критика в адрес названной концепции отнюдь не должна ставить под сомнение целесообразность самого разграничения предметов ведения и полномочий, которое составляет один из коренных, неотъемлемых принципов федерализма. Нельзя не согласиться с положением, содержащимся в одном из постановлений Верховного Суда США: "Точно так же, как разделение и независимость равных по значению ветвей федеральной власти служат предупреждению сосредоточения чрезмерной власти у одной из ветвей, здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством сократит риск тирании и злоупотреблений с любой стороны"*(24).
Необходимость укрепления федеральной власти вызывается рядом причин. В первую очередь, без федеральной власти невозможно само существование федерации. Федеральный центр задает в различных сферах жизни общества общенациональные стандарты, которые призваны создать равные условия жизни для всех граждан федеративного государства, обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина, а также единообразные правила для предпринимательской деятельности, исключающие чисто региональные препятствия. Защита окружающей среды, создание системы глобальной безопасности, решение других проблем мирового значения требуют усиления роли национальных федеративных государств в лице, прежде всего, их высших федеральных органов власти.
Взаимоотношения федеральной власти и субъектов федерации находятся в центре внимания конституционных судов и других федеративных государств. Так, одним из основополагающих принципов, которого придерживается Конституционный Суд Австрии, является принцип "однородной юрисдикции" (homogeneity jurisdiction), что подтверждает рассмотренное им в 2001 г. дело, касающееся Конституции земли Ворарлберг (Vorarlberg). Речь идет о признании Судом несоответствия одного из положений Конституции земли федеральной Конституции, которое предусматривало право населения Ворарлберга требовать внесения поправок или отмены законов земли (включая земельную Конституцию) путем петиции граждан. Если петиция, касавшаяся земельного законодательства, поддерживалась определенным числом избирателей или, по крайней мере, десятью муниципалитетами, земельный парламент должен был решать, следует ли учитывать петицию или нет. Далее, если парламент отказывался учитывать петицию, поддержанную по меньшей мере 20 процентами избирателей, по данному вопросу должен был состояться референдум. Если референдум оказывался успешным, парламент земли был обязан принять закон в соответствии с требованиями, сформулированными в петиции. Таким образом, оспариваемое конституционное положение вынуждало парламент земли принять законодательство даже против воли его членов.
Для Суда решающим был вопрос, соответствовала ли простая возможность заставить земельный парламент принять законодательство в соответствии с волей народа целям прямой демократии в гораздо большей степени, чем демократический принцип, воплощенный в федеральной Конституции*(25). Основанием же для отмены названного положения земельной Конституции явилось то, что оно, как посчитал Суд, представляло опасность для системы представительной демократии, предусмотренной федеральной Конституцией.
Это решение вызвало критику среди специалистов. Конституция Австрийской Республики содержит ряд положений о прямой демократии. В связи с этим возникали вопросы: обязаны ли земли в своих конституциях повторять эти положения и могут ли земли включать в свои конституции собственные нормы, регулирующие процессы прямой демократии? Ответ был таков: не обязаны и могут, если земельные нормы не противоречат федеральной Конституции. Как отмечает один из комментаторов судебного решения, "тот простой факт, что федеральный конституционный закон*(26) включает несколько положений, относящихся к процедурам прямой демократии, не обязательно подразумевает, что земельные конституции должны содержать те же самые положения"*(27). В самой федеральной Конституции нет положений, препятствующих землям предусматривать в своем законодательстве, в частности, в Конституциях, элементы прямой демократии. Иначе говоря, Конституции земель могут включать все, что не нарушает Основной закон федеративного государства. На этом основании делается вывод, что "нет окончательного и исчерпывающего ответа на вопрос о демократической однородности между федерацией и землями"*(28). Однородность не должна исключать многообразие и не должна заставлять субъект федерации создавать правовую и политическую системы, идентичные с федеральной системой или системами других субъектов федерации.
Среди целого ряда несомненно важных конституционно-правовых и политических вопросов Верховный Суд Канады рассматривал те, которые имели прямое отношение к укреплению федерации. По мнению некоторых канадских ученых, одна из ключевых функций Верховного Суда Канады заключается в обеспечении того, чтобы политические акторы защищали федеральный характер конституции путем достижения баланса между легитимными национальными интересами, с одной стороны, и автономией и многообразием различных субнациональных образований в рамках федерации - с другой. Роль Верховного Суда определяется как метаполитическая, означающая, что "юрисдикция федерализма (federalism jurisdiction) Верховного Суда скорее дополняет, чем подрывает конституционную роль политических акторов. Суд открыто поощряет политических акторов взять на себя руководство защитой и осуществлением фундаментальных конституционных прав и свобод, рассматривая свою собственную роль как поощрение и усиление конституционного диалога или предлагая авторитетную директиву по конституционным спорам, когда политическим процессам либо не удается возникнуть, либо существует угроза их разрушения"*(29).
В последние годы особенно большой резонанс получило дело о правовых основаниях отделения провинции Квебек от остальной части Канады. Федеральное правительство обратилось в Верховный Суд Канады с просьбой прояснить правовую ситуацию, связанную с законностью одностороннего отделения Квебека. В этой связи Правительство поставило перед Судом три вопроса: "1. Может ли согласно Конституции Канады Национальная Ассамблея, законодательный орган или правительство Квебека осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке? 2. Предоставляет ли международное право Национальной Ассамблее, законодательному органу или правительству Квебека право осуществить отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке? Существует ли согласно международному праву право на самоопределение, которое предоставляло бы Национальной Ассамблее, законодательному органу или правительству Квебека право осуществить отделение в одностороннем порядке? 3. В случае конфликта между внутренним и международным правом относит
