Саморегулируемые организации за рубежом
В свете проводимой в стране административной реформы федеральным законодательством допускается привлечение к регулированию в области экономики объединений общественного свойства - саморегулируемых организаций (организации) как профессиональных объединений (далее - СРО) с передачей им некоторых публичных функций. Данный подход, по нашему мнению, вполне оправдан, поскольку именно профессионалы, зная все лазейки и нюансы соответствующего бизнеса, могут осуществить эффективный контроль, используя механизм саморегулирования.
Члены СРО - предприниматели либо профессиональные участники определенного сегмента общественных отношений объединяются в некоммерческие организации с правами юридического лица (ассоциации, союзы, некоммерческие партнерства) с целью координации своей деятельности, защиты собственных интересов перед третьими лицами, формирования правил и стандартов предпринимательской либо профессиональной деятельности. Государством в некоторых случаях ввиду особой социальной значимости определенных общественных отношений для допуска к профессии прямо предписывается вступить в члены соответствующей СРО.
Реализация механизма саморегулирования осуществляется посредством разработки правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности, обеспечения надлежащего контроля со стороны профессиональных объединений за деятельностью своих членов, представления (защиты) интересов участников СРО перед третьими лицами. Указанные правила зачастую содержат более высокие требования к качеству товаров (работ, услуг) по сравнению с нормативными правовыми актами государственных органов. Неисполнение этих правил либо их ненадлежащее исполнение обеспечивается возможностью применения со стороны СРО дифференцированных санкций в отношении своих членов (вплоть до исключения из СРО). Государство же в лице уполномоченного органа осуществляет общий надзор в соответствующей сфере деятельности, причем основную контрольную нагрузку принимают на себя именно СРО, что значительно снижает степень административного давления на бизнес.
Правила профессиональной и предпринимательской деятельности, механизмы контроля за участниками профессиональных объединений и иные аспекты жизнедеятельности СРО воплощаются во внутренних нормативных документах указанных организаций. Причем, несмотря на локальный уровень такого нормотворчества, оно имеет достаточно серьезное значение не только для членов СРО, но и для их клиентов, поскольку непосредственно затрагивает права и обязанности субъектов этих правоотношений.
Представляется возможным определить некоторые обязательные признаки, наличие которых позволит отнести те или иные организации к саморегулируемым: организационно-правовая форма саморегулируемых организаций - некоммерческая организация, основанная на членстве как обязательном, так и добровольном; СРО в большинстве случаев создается для целей регулирования и обеспечения деятельности профессионалов в том или ином сегменте экономической деятельности, представления законных интересов своих членов в их отношениях с органами различных ветвей власти, соблюдения профессиональными участниками рынка требований законодательства РФ и установленных правил; функция регулирования СРО выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил и стандартов профессиональной деятельности и профессиональной этики, контроля деятельности своих членов и рассмотрения жалоб на их действия; контроль за деятельностью СРО, как правило, осуществляется специально уполномоченным государственным органом, созданным в целях проведения единой государственной политики в какой-либо области экономических отношений и надзирающим за профессиональными участниками рынка в этой сфере.
В настоящее время федеральное законодательство предусматривает создание саморегулируемых организаций в различных сферах экономики: саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"); саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"); профессиональное объединение страховщиков (Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"); саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"); саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"); саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах").
Хотя Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" прямо и не называет профессиональное объединение страховщиков саморегулируемой организацией, однако по своей правовой природе указанное объединение отвечает всем признакам, присущим СРО, поскольку согласно названному Федеральному закону профессиональное объединение страховщиков создается в форме некоммерческой организации (ассоциации, союза) в целях обеспечения взаимодействия страховщиков и формирования правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования; разрабатывает обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности (правила страхования); осуществляет контроль за выполнением членами профессионального объединения страховщиков названных правил; создается с согласия федерального органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью и является объектом указанного надзора.
Институт саморегулирования уже давно успешно работает за рубежом. На сайте в Интернете*(1) отмечается, что впервые термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании, где данные организации возникли в начале XX в. Появление СРО за рубежом имело место вследствие эволюционного, естественного процесса развития рыночных институтов в экономике, необходимости упорядочения и регламентации взаимоотношений бизнеса и государства. Постепенно назрела необходимость для объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в организации с целью выработки единых правил и стандартов, представления и защиты интересов членов организации перед государством. Таким образом, появление СРО за рубежом не насаждалось государством, а имело классический вариант естественного развития и диктовалось необходимостью.
Как правило, профессиональные объединения оформлялись на базе отраслевого законодательства, регулирующего определенные сегменты экономики. Так, в США в целях усиления государственного регулирования фондового рынка, вызванного преодолением последствий Великой депрессии 1929-1933 гг., был принят ряд законов, направленных на защиту инвесторов и формирование цивилизованных правил рынка ценных бумаг, среди которых законы о ценных бумагах 1933 г., о торговле ценными бумагами 1934 г., закон об инвестиционных компаниях 1940 г., закон об инвестиционных консультантах 1940 г. В рамках Закона о торговле ценными бумагами 1934 г. (Securities Exchange Act of 1934) была создана Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission - SEC), которая получила право регистрировать и контролировать, а следовательно, и регулировать деятельность всех СРО на рынке ценных бумаг, включая брокерские фирмы, трансфертных агентов и клиринговые агентства, фондовые биржи.
И в настоящее время механизм функционирования рынка ценных бумаг в США предусматривает активное участие СРО. К негосударственным профессиональным объединениям на указанном рынке относятся фондовые и товарные биржи, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (NASD), Совет по выработке правил для муниципальных ценных бумаг (MSRB) и ряд других. Деятельность этих организаций контролируется Комиссией по ценным бумагам и биржам.
Придавая большое значение самостоятельному регулированию своей деятельности профессиональными участниками фондового рынка, Комиссия по ценным бумагам и биржам получает возможность передавать свои полномочия и повышать эффективность использования своих ресурсов. Согласованная работа экспертов из различных отраслевых структур, нацеленная на то, чтобы заставить вращаться механизм американских рынков капиталов, придает структуре регулирующих органов США всеобъемлющий характер и позволяет обеспечивать справедливое отношение ко всем участникам рынка. Система регулирования работает, поскольку индустрия ценных бумаг осознает, что целостность рынка ведет к усилению уверенности инвесторов, а это, в свою очередь, способствует расширению бизнеса*(2).
Вследствие ограниченности у SEC ресурсов СРО находятся в центре внимания, когда речь идет о регулировании деятельности брокеров-дилеров и трейдеров по ценным бумагам. На базе федеральных законов о ценных бумагах профессиональные объединения определяют правила для своих членов и осуществляют их правоприменение. В сущности, они действуют в качестве агентов Комиссии по ценным бумагам и биржам, помогая осуществлять на практике законы о ценных бумагах и обеспечивать справедливость и упорядоченность в деятельности рынков.
Крупнейшей СРО в США является Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам. Так, в соответствии с федеральным законодательством практически каждая фирма, специализирующаяся на операциях с ценными бумагами, которая осуществляет бизнес на американских рынках, обязана стать членом NASD. В число ее членов входят около 5400 брокерских фирм, в которых работают более 676 000 зарегистрированных представителей по ценным бумагам (большая часть из них - брокеры). Персонал ассоциации насчитывает более 2000 сотрудников с полной занятостью, а годовой бюджет этой организации составляет приблизительно 400 млн долларов США.
NASD была создана в результате принятия в 1938 г. так называемого Закона Мэлоуни (Maloney Act of 1938), который представлял собой поправки к Закону о торговле ценными бумагами 1934 г. Учитывая ограниченность государственных ресурсов, Закон Мэлоуни предоставил SEC право регистрировать добровольные профессиональные ассоциации брокеров/дилеров, которые самостоятельно осуществляли бы регулирование своей деятельности под надзором SEC.
NASD разрабатывает и применяет на практике правила, регулирующие работу индустрии ценных бумаг; подобно SEC, она проводит проверки соответствия среди своих членов и инициирует дисциплинарные взыскания против тех, в чьей деятельности обнаруживаются несоответствия установленным нормам. Как правило, в течение года NASD проверяет приблизительно 15000 своих членов в связи с наличием той или иной причины для беспокойства (включая более 5000 жалоб клиентов), а также осуществляет более чем 2500 рутинных проверок. С помощью специальных систем мониторинга, идентифицирующих последовательности котировок и операций и потенциально способных сигнализировать о нарушениях, NASD отслеживает все торги, проводимые на биржах ценных бумаг. Системы наблюдения позволяют получать подробнейшую запись всех трансакций, которая может быть позже использована регулирующими органами в качестве доказательства обвинения, если обнаруживается нарушение закона. В случаях, когда требуется дополнительная тщательная проверка, NASD инициирует свое собственное расследование или, при более серьезных нарушениях, передает дело отделу правоприменения в составе SEC*(3).
Одним из важных элементов безопасности рынка ценных бумаг США является страхование специфических рисков, сопутствующих профессиональной деятельности участников данного рынка. Вовлеченными в эту деятельность оказываются не только сами участники рынка, но и их СРО. По информации А.В. Трегуба*(4), NASD в 1998 г. реализовала программу страхования бизнеса. Данная эксклюзивная программа, созданная специально для членов ассоциации, позволяет им наиболее полно соответствовать тем требованиям, которые предъявляет регулятор по страхованию рисков, и повысить надежность профессиональной деятельности. NASD как администратор программы получила право раскрывать страховым компаниям информацию о членах ассоциации, которая может влиять на степень риска по договорам страхования. В свою очередь, страховые компании информируют NASD об имеющихся договорах страхования и страховых случаях. Таким образом, взаимный обмен информацией позволяет наиболее точно оценивать риски и надежность членов ассоциации.
Деятельность NASD в области страхования специфических рисков, сопутствующих профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, безусловно, положительно влияет на безопасность указанного рынка. Вместе с тем это может негативно отразиться на качестве соответствующих нормативных документов СРО (правил страхования к полису), поскольку учет всех специфических особенностей сложных рисков требует серьезной аналитической работы юристов-практиков. Детальная проработка каждого полиса, как правило, усложняет соответствующие правила страхования, вследствие чего они получаются достаточно большими и сложными, что может привести к конфликтам при их применении.
Опыт NASD в сфере страхования специфических рисков, сопутствующих профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, стремятся перенять и СРО Российской Федерации, действующие на указанном рынке, в частности, Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР). Это профессиональное объединение в рамках Программы защиты инвестиций в ценные бумаги совместно с ведущими российскими и иностранными страховыми компаниями разрабатывает специализированный ряд страховых продуктов, которыми на эксклюзивной основе смогут пользоваться члены ассоциации. Предполагается, что он будет, с учетом специфики российского рынка ценных бумаг, аналогичен NASD Business Insurance Program. Члены НАУФОР смогут получить страховую защиту в соответствии с общепринятой мировой практикой и существенно повысить надежность своей профессиональной деятельности.
Приведенные примеры наглядно показывают, насколько значима деятельность саморегулируемых организаций на фондовом рынке США.
Анализ открытых источников показал, что наиболее трудно идеи саморегулирования приживаются в зарубежной банковской сфере.
В частности, в информации Ассоциации региональных банков России, размещенной на сайте "Независимой газеты"*(5), отмечается, что в мировой практике банковской сферы за ассоциациями ни законодательно, ни обычаями делового оборота не закрепляются функции СРО. Лишь одна из ассоциаций (швейцарская) специально упоминает саморегулирование как форму деятельности. Это объясняется давно устоявшимися традициями в банковском секторе Швейцарии. Так, в сотрудничестве с Федеральной банковской комиссией (далее - ФБК), являющейся национальным банковским регулятивным органом, швейцарские банки разрабатывают обязательные для соблюдения кодексы поведения, которые определяют благоприятные положения для надлежащего функционирования сектора, используя современную терминологию этически корректного менеджмента. Например, в эти кодексы поведения включаются соглашения о комплексной проверке. ФБК отслеживает соблюдение банками кодексов поведения. Важно отметить, что следование предлагаемым руководящим принципам носит добровольный характер. ФБК этими вопросами не занимается.
На протяжении десятков лет швейцарские банки разрабатывали кодексы поведения, регулирующие банковский сектор. До принятия проекты кодексов направляются в ФБК; они являются обязательными для соблюдения всеми банками после их утверждения. ФБК отслеживает соблюдение банками указанных кодексов с помощью аудиторов, как ФБК отслеживает исполнение законов, постановлений и собственных руководящих принципов. При этом швейцарская банковская ассоциация не имеет права наказывать своих членов за нарушения положений кодекса поведения - правом наложения штрафов на банки за отклонения от норм кодекса поведения обладает банковский регулятор Швейцарии. ФБК может наложить санкции на банки за любое нарушение положений кодексов поведения.
Таким образом, в Швейцарии не предусматривается делегирование СРО государственных полномочий по контролю за деятельностью их членов.
Интересен опыт деятельности зарубежных СРО в сфере средств массовой информации.
Вопросы создания зарубежных СРО в области СМИ, анализ их деятельности, степень влияния на регламентацию общественных отношений в информационной сфере обсуждаются в статье А.Н. Ткача "Органы саморегулирования СМИ: зарубежный опыт"*(6). Автор указывает, что часто зарубежные органы саморегулирования СМИ создаются в форме Советов по делам печати (Швеция, Норвегия, Голландия, Австрия и др.). Первый в Европе Совет по делам прессы был учрежден в 1916 г. в Швеции. В настоящее время он состоит из шести членов: трех представителей общественности (один из которых - председатель Совета, который одновременно является членом Верховного или Верховного административного суда Швеции) и трех представителей прессы - по одному от каждой организации - учредителя Совета - Ассоциации газетных издателей, Союза журналистов и Национального пресс-клуба. Совет по делам прессы призван обеспечить соблюдение этических принципов СМИ в отношении частных лиц. Вся деятельность Совета строится на добровольной основе, однако среди издателей печатных СМИ он пользуется большим авторитетом. Независимость этого органа обеспечивается самофинансированием: доход Совета формируется за счет Союза журналистов, а также тех штрафов, которые выплачивают проигравшие в споре печатные СМИ.
Все европейские Советы по делам прессы, за некоторым исключением (Австрия и Германия), состоят из представителей прессы (журналистов), а также из представителей общественности. Количество участвующих в работе Совета представителей СМИ и представителей общественности примерно одинаково (в Нидерландах из 16 членов Совета 8 журналистов и 8 нежурналистов, в Норвегии из 7 членов 4 представляют интересы печатных СМИ, а 3 - общественность, в Швеции из 6 человек 3 - от газет и 3 - от общественности). Цель подобного формирования Советов по делам прессы очевидна: общественный контроль, являясь гарантией объективности рассмотрения жалоб и споров с участием СМИ, служит, так сказать, противовесом позициям журналистов, "судящих" собственных коллег. Именно из-за наличия "общественной руки" в управлении деятельностью Советов и рассмотрении жалоб на СМИ органы саморегулирования пользуются большим авторитетом у государства и общества.
Говоря о составе органов саморегулирования СМИ, необходимо обратить внимание на одну очень важную особенность, присущую Советам по делам прессы Швеции, Нидерландов и Австрии: председателями Советов в этих странах являются юристы. В Швеции, например, Совет возглавляет судья, как правило, Верховного или Верховного административного суда. В Нидерландах помимо председателя юридическое образование должен иметь секретарь Совета. Участие юристов является дополнительной гарантией (после общественного контроля) эффективности работы органов саморегулирования. Юристы, участвуя в деятельности органов саморегулирования, часто используют профессиональный опыт в области права в разрешении споров и конфликтов с участием СМИ, основанных на морально-этических и корпоративных нормах.
И последний фактор, который, с точки зрения А.Н. Ткача, является причиной более эффективной деятельности шведского, норвежского и голландского Советов по сравнению с аналогичными (зарубежными) органами саморегулирования СМИ, - это уважение крупнейших газет, издательств и редакций СМИ, а также отдельно взятых журналистов.
Анализу состояния саморегулирования в области зарубежных СМИ уделено также внимание в работе С. Коливер "Сравнительный анализ законодательства о прессе в европейских демократиях"*(7). Специалист отмечает, что, основывая свою деятельность исключительно на добровольной основе, органы саморегулирования, вынося решение, не подкрепленное строгими юридическими санкциями, могут рассчитывать лишь на общественное порицание аморального поступка и "чистосердечное раскаяние" проигравшей стороны. Именно поэтому "за спиной" органов саморегулирования стоят авторитетные ассоциации издателей, поддерживающие Советы рыночными (экономическими) методами воздействия на нарушителя. Речь идет, например, об ассоциациях рекламных агентств, которые, обнаружив нарушение морально-этических или корпоративных норм, отказываются публиковать не отвечающую требованиям рекламу до устранения всех недостатков, в связи с чем рекламодатели могут понести дополнительные расходы.
Таким образом, качество работы органов саморегулирования СМИ зависит как от степени доверия общественности (от наличия общественных представителей), так и от согласия газет, отдельных журналистов (в том числе провинившихся) с решениями Советов, делает вывод С. Коливер. В остальном же органы саморегулирования СМИ различных стран имеют много общего. Например, санкции, налагаемые органом саморегулирования на проигравшую сторону, в большинстве случаев единообразны. Советы по делам прессы могут обязать провинившуюся газету опубликовать заключение и (или) решение, при этом главным стимулом для газеты обнародовать негативное заключение является желание остаться членом ассоциации или совета, сохранить репутацию и убедить общественность, что она играет по правилам.
В таких странах, как Дания и Швеция, помимо публикации негативного решения и (или) заключения, на провинившуюся газету может быть наложен штраф. В Швеции он достигает примерно 4000 долларов США. При этом как в Дании, так и в Швеции штрафы поступают в доход Совета, являясь, таким образом, дополнительным источником финансирования деятельности органов саморегулирования и еще одним стимулом для быстрого и эффективного рассмотрения дел и вынесения объективного решения.
Помимо обращения с жалобой в орган саморегулирования СМИ, пострадавшая сторона всегда может обратиться за помощью к государству, т.е. в суд. В Швеции истцы (даже те, которые выиграли спор в Совете, но не удовлетворены применяемыми санкциями), часто подкрепляют свои судебные иски решениями и заключениями независимых органов саморегулирования СМИ. А суды, в свою очередь, очень часто обосновывают свое решение этическими принципами и мнением Совета. В этом плане инте
