Рекомендации от Минфина по применению "азартного" закона (С.В. Булаев, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, сентябрь-октябрь 2007 г.)

Рекомендации от Минфина по применению
"азартного" закона

Комментарий к Закону о проведении азартных игр (далее - Закон)*(1) мы давали в новогоднем номере нашего журнала. Свое мнение о порядке применения названного закона налоговики высказали в Письме N 01-2-02/252*(2), а финансовое ведомство - в Письме N 03-05-05-05/04*(3). Сегодня мы решили уделить внимание последнему документу, так как мнение Минфина является обязательным для налоговых органов по вопросам применения налогового и "азартного" законодательства.

В своем разъяснении он рассматривает не только применение закона, но и решение других насущных вопросов игорного бизнеса. Не оставлена без внимания и гл. 29 НК РФ, регулирующая порядок уплаты налога на игорный бизнес. Ее нормы за последние два года почти не изменились по сравнению с другими нормативными актами по игорному бизнесу.

Каких изменений ждать налогоплательщикам "азартного" налога в будущем? Как проводить азартные игры и заключать пари в рамках закона сейчас? Какими полномочиями он наделяет налоговиков, контролирующих "азартную" деятельность? Во многих вопросах позиция финансового ведомства не станет открытием для читателей, но, как говорится, "предупрежден - значит вооружен", поэтому надеемся, что данный материал будет небезынтересен всем организаторам азартных игр.

О целях и задачах закона

Первое, на что обращает внимание в письме Минфин, - перечень нормативных актов, регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр. В него входят:

- Гражданский кодекс;

- "азартный" закон и другие федеральные законы;

- законы субъектов РФ;

- принятые в соответствии с законом иные нормативными правовыми актами.

К последним относятся Постановления Правительства РФ и приказы финансового ведомства, регулирующие вопросы деятельности игорных заведений в рамках закона. С несколькими из них организаторы азартных игр уже ознакомились, с остальными знакомство еще предстоит.

Следующее, о чем говорит Минфин, - ограничения игорного бизнеса, устанавливаемые законом в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. В частности, организатором азартной игры могут выступать исключительно юридические лица, осуществляющие деятельность по организации и проведению азартных игр и зарегистрированные в установленном порядке на территории РФ (п. 5 ст. 4 и ч. 1 ст. 6 Закона).

Деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться исключительно организаторами азартных игр при соблюдении требований, предусмотренных указанным законом, другими федеральными законами, региональными законами и иными нормативными правовыми актами, исключительно в игорных заведениях, поименованных в п. 11 ст. 4 Закона.

Напомним, игорным заведением считается здание, строение, сооружение (единая обособленная его часть), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг (в том числе филиал или иное место осуществления игорного бизнеса и оказанию сопутствующих азартным играм услуг).

Только те игорные заведения, о которых говорится в ч. 1 ст. 16 Закона, вправе продолжить свою деятельность до 30 июня 2009 года без получения предусмотренного законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. О каких же игорных заведениях говорится в данной части? В первую очередь о тех, которые имеют лицензии. Очевидно, что речь идет о госкомспортовских лицензиях, других у организаторов азартных игр просто нет. Помимо лицензии игорное заведение должно соответствовать требованиям, установленным ч. 6 ст. 6, ч. 1, 3-5 ст. 8, ч. 2 и 3 ст. 15, а также ч. 2 ст. 16 Закона. Возможно, проще было указать: вправе продолжать "азартную" деятельность игорные заведения, удовлетворяющие всем требованиям закона.

Неотъемлемой нормой правового регулирования игорного бизнеса является ч. 8 ст. 16 Закона. В ней говорится о том, что сохраняют свое действие решения о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр, об установлении ограничений этой деятельности на территории региона (за исключением игорных зон), принятые органами государственной власти субъектов РФ до вступления в силу закона.

Индивидуальные предприниматели не могут выступать в качестве организаторов азартных игр со дня ввода в действие закона, а деятельность игорных заведений, в которых азартные игры организуются и проводятся индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в сфере игорного бизнеса, должна быть прекращена до 1 июля 2007 года.

Финансовое ведомство полагает, что по истечении этого срока указанная деятельность физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей подлежит прекращению в принудительном порядке на основании судебного решения по требованию уполномоченных органов, осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей. Кроме того, в принудительном порядке прекращается в указанный срок деятельность игорных заведений, не отвечающих требованиям, установленным ч. 1 и 2 ст. 16 Закона. Если требовать прекратить деятельность в этом случае обязаны также органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических и физических лиц, то ликвидация несоответствующих закону игорных заведений находится в компетенции налоговых органов.

О полномочиях в игорном бизнесе

Как указано в письме Минфина, государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется:

- Правительством РФ:

- федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр, - Минфином РФ;

- иными федеральными органами исполнительной власти РФ в пределах их компетенции;

- органами государственной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами.

Такое регулирование осуществляется, в частности, путем выявления, запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр с нарушением законодательства. До истечения шести месяцев со дня вступления в силу этого федерального закона Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ должны быть приняты нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений закона.

Вместе с тем правительством устанавливаются состав и порядок представления организаторами азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр. Такой документ уже разработан - Постановление Правительства РФ от 23.08.2007 N 540, которое утвердило правила представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований закона.

Финансовое ведомство обращает внимание на то, что Правительством РФ в пределах его компетенции могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч. 8 ст. 6 Закона), а к отдельным видам игорных заведений и иные ограничения (ч. 8 ст. 9, ч. 3 ст. 15 Закона), в том числе направленные на улучшение регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. Неясно только одно, как вводимые ограничения могут быть направлены на улучшение непростой ситуации в игорном бизнесе.

Контроль за соблюдением организаторами азартных игр установленных законом требований осуществляет Федеральная налоговая служба, на которую также возложены функции по проверке технического состояния игрового оборудования (ч. 3 ст. 3 и ст. 16 Закона).

Минфин считает, что законом предусмотрен самостоятельный вид государственного контроля за соблюдением законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр. Это к тому, что вопросы, касающиеся урегулирования процедуры контроля, осмотра помещений проверяемых лиц, а также проверки технического состояния игрового оборудования, полка не урегулированы в законодательстве и в настоящее время находятся на рассмотрении в финансовом ведомстве.

Не лишним будет отметить мнение Минфина о полномочиях налоговиков. Законом о налоговых органах*(4) инспекторам предоставлено право:

1. Контролировать соблюдение законодательства гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью.

2. Обследовать с соблюдением соответствующего законодательства РФ при осуществлении своих полномочий производственные, складские, торговые и иные помещения организаций и граждан.

3. Требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций и от граждан устранения выявленных нарушений:

- законодательства о налогах и сборах;

- связанных с исчислением и уплатой других обязательных платежей в бюджетную систему РФ;

- нарушений законодательства РФ, регулирующего предпринимательскую деятельность.

4. Предъявлять в суде и арбитражном суде иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ:

- о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

- о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам.

Федеральная налоговая служба осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических и физических лиц в установленной сфере деятельности на основании п. 5.13 Положения о Федеральной налоговой службе*(5).

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности в соответствии с указанным положением налоговики вправе применять предусмотренные законодательством РФ:

- меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера;

- санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ.

Налоговые органы решают поставленные перед ними задачи вместе с:

- федеральными органами исполнительной власти (в том числе с органами внутренних дел РФ, оказывающими практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей);

- органами государственной власти субъектов РФ;

- органами местного самоуправления (ст. 4, 5 Закона о налоговых органах).

Как считает финансовое ведомство, предусмотренный законом контроль должен осуществляться во взаимодействии всех органов, уполномоченных на осуществление функций по государственному регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр.

Органы управления игорными зонами осуществляют функции по организации взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаторов азартных игр и иных лиц в связи с осуществлением государственного регулирования игорного бизнеса.

В случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 13 Закона, органом управления игорной зоной может быть аннулировано разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. Одним из них является неоднократное нарушение организатором азартных игр установленного порядка предоставления информации, предусмотренной законом, или выявлении фактов ее недостоверности.

В целях осуществления контроля за соблюдением игорными заведениями требований закона и иных нормативных правовых актов РФ органы управления игорными зонами в соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона обязаны представлять отчетность, содержание и порядок составления которой установлены Приказом Минфина РФ N 45н*(6).

В своем комментарии Минфин обращает внимание на важность активного участия ФНС в подготовке нормативных правовых актов, которые должны быть приняты Правительством РФ для реализации положений закона. Для организаторов азартных игр это не сулит ничего хорошего - активное нормотворчество нескольких уполномоченных органов может увеличить объем требований к игорным заведениям, а их и так предостаточно.

Об ответственности за нарушение закона

В настоящий момент финансовое ведомство считает целесообразным упорядочить систему ответственности за нарушение законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр. Разве закрытие игорных заведений - недостаточно суровая мера ответственности за нарушение установленных условий и требований закона? Видимо, нет. Чиновники предлагают установить в КоАП РФ административную ответственность за нарушение законодательства о государственном регулировании игорного бизнеса.

Сегодня административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), а также за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), предусмотрена ст. 14.1 КоАП РФ.

Минфин напоминает и об уголовной ответственности, установленной ст. 171 УК РФ за незаконное предпринимательство. Под ним чиновники понимают:

- осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации;

- представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию, документов, содержащих заведомо ложные сведения;

- осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно;

- нарушение лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.

Перечисленные нарушения из разряда достаточно грубых и напоминание о них игорным заведениям, которые "играют" по закону, возможно, излишне. Также можно сказать об установлении в КоАП РФ административной ответственности за нарушения в сфере игорного бизнеса. При необходимости это могут сделать местные органы власти, в которых разрешена деятельность по проведению азартных игр.

О вещевых выигрышах и телеиграх

Исходя из определения игрового автомата, данного в ч. 18 ст. 4 Закона, Минфин считает, что к ним относятся игровые автоматы с вещевым выигрышем. Каким образом на игровые автоматы с вещевым выигрышем распространяются требования закона чиновники, к сожалению, не поясняют.

Закон также не определяет понятия "интерактивная игра". Если правила такой игры предполагают заключение основанного на риске соглашения о выигрыше между телевизионным каналом и телезрителем (в том числе с помощью средств связи), то, по мнению Минфина, деятельность телевизионного канала (его представителя или иного лица, организующего "интерактивную игру") подпадает под действие закона. На иные рекомендации чиновников вряд ли можно рассчитывать - для них правомерно ограничение практически любых азартных игр.

О "многоместных" игровых автоматах

По вопросу налогообложения игровых автоматов, оборудованных несколькими автономными игровыми местами, финансовое ведомство сообщает, что его позиция не изменилась. Указанные игровые автоматы подлежат обложению налогом на игорный бизнес в зависимости от количества имеющихся игровых мест.

Вместе с тем чиновники обращают внимание на то, что их письма не являются нормативными правовыми актами, о чем также говорится в Письме от 07.08.2007 N 03-02-07/2/138. В обоснование своего вывода Минфин ссылается сразу на несколько нормативных документов, начиная от Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации*(7) и заканчивая Положением о Министерстве финансов РФ*(8). Дополнительно он привел Постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 N 13322/04. В нем сказано, что письмо Минфина, содержащее разъяснения налогового законодательства, не устанавливает обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, и поэтому не носит нормативного характера, и не может иметь юридического значения и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц. Однако в другом Постановлении ВАС РФ от 06.03.2007 N 15182/06 содержатся иные выводы. Если письмо Минфина адресовано неограниченному кругу лиц и дает толкование НК РФ, то оно является нормативным актом, который можно обжаловать в суде.

Минфин не настаивает, чтобы налогоплательщик руководствовался его разъяснениями при определении количества объектов налогообложения у игрового автомата. Чиновники допускают обжалование налогоплательщиком рекомендованного порядка применения ставки "азартного" налога по игровым автоматам, оборудованным несколькими автономными игровыми местами, позволяющими вести азартную игру одновременно нескольким участникам независимо друг от друга. Принятое судом решение приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения в порядке исполнительного производства.

О перспективе изменения главы 29 НК РФ

В заключение финансовое ведомство сообщает о проведении работы по подготовке проекта федерального закона о внесении изменений в главу 29 "Налог на игорный бизнес" НК РФ в связи с принятием закона.

По общему правилу, постановка на учет и снятие с учета организаций в налоговых органах осуществляется в порядке, установленном ст. 83 и 84 НК РФ. Дополнительное основание постановки плательщиков налога на игорный бизнес на учет по месту установки объектов налогообложения предусмотрено п. 2 ст. 366 НК РФ. Данное правило применяется в случае, если налогоплательщики не состоят на учете в налоговых органах на территории того субъекта РФ, где устанавливаются объекты налогообложения, по иным основаниям.

Если от ФНС поступят предложения о целесообразности внесения изменений в Налоговый кодекс, регулирующих постановку на учет в налоговых органах организаторов азартных игр, финансовое ведомство выражает готовность рассмотреть их.

По мнению чиновников, заслуживает внимания вопрос о необходимости обеспечения соответствия законодательству РФ о налогах и сборах положения ч. 6 ст. 9 Закона об определении на основании соглашения, заключаемого между органами государственной власти субъектов РФ, части территорий которых включены в одну игровую зону, порядка реализации в игорной зоне прав, предоставленных регионам налоговым законодательством. Иными словами, требует решения вопрос о разделении налоговых платежей "азартных" заведений между регионами, входящими в одну игорную зону. Но пока это не настолько актуально для игорных заведений. Других перспектив изменения правил налогообложения для участников азартных игр финансовое ведомство не указало, поэтому в ближайшем будущем игорные заведения будут рассчитываться с бюджетом в прежнем порядке - исходя из количества объектов налогообложения и установленной для них налоговой ставки.

С.В. Булаев

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, сентябрь-октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ".

*(2) Письмо ФНС РФ от 28.02.2007 N 01-2-02/252 "О порядке применения положений Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ, а также главы 29 НК РФ".

*(3) Письмо Минфина от 04.05.2007 N 03-05-05-05/04 "О порядке применения положений Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ, а также главы 29 НК РФ".

*(4) Закон РФ о налоговых органах от 21.03.1991 N 943-1.

*(5) Положение о федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

*(6) Приказ Минфина РФ от 25.05.2007 N 45н "О порядке представления и содержания отчетности органами управления игорных зон".

*(7) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009.

*(8) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329.