Родовая подсудность гражданских дел и мировая юстиция Карелии (К. Мамонов, С. Щепалов, "Российская юстиция", N 8, август 2007 г.)

Родовая подсудность гражданских дел и мировая юстиция Карелии

Российские судьи давно называют Карелию "республикой жалобщиков". Дело в том, что наша республика не один год держит первое место по числу исков на душу населения, хотя население невелико - 730 тысяч. По общероссийской статистике в 2006 году в общий суд обращался каждый семнадцатый гражданин. В Карелии же в этот год затеял тяжбу каждый восьмой. С одной стороны, это неплохо: в Карелии все еще принято решать споры правовым путем. Но с другой - на судебную систему идет колоссальная нагрузка, которая еще и растет с каждым годом. Поэтому судам Карелии не раз выделялись дополнительные единицы судей. К 2005 году в Петрозаводском горсуде их штат достиг 42. Тем не менее служебная нагрузка все равно неумолимо росла, что не лучшим образом сказывалось на качестве работы.

Поэтому на мировую юстицию в Карелии возлагались большие надежды. Но создание ее проходило непросто и растянулось до 2005 года - большей частью из-за сложностей в финансировании. В это время мировые судьи уже работали во всех субъектах России, кроме Чечни.

Сегодня во всех 18 районах Карелии действуют мировые судьи на 34 участках. Наработан организационный опыт, солидная апелляционная практика. И теперь со знанием дела можно говорить о серьезных проблемах карельской мировой юстиции. Частью из них мы хотим поделиться с уважаемым читателем.

С образованием судебных участков по всей республике нагрузка федеральных судов уменьшилась втрое, а в Петрозаводске она снизилась даже в семь раз. Но какой ценой? В 2006 году 11 мировых судей Петрозаводских участков взяли на себя свыше 35 тысяч гражданских дел. А текущий 2007 год ставит новые рекорды - за первые полгода у них было возбуждено уже почти 30 тысяч. В результате на каждого мирового судью пришлось по 453 гражданских дела в месяц! Причем нагрузка между участками различается в 2-3 раза.

Обнаружились и другая проблема. По статистике оказалось, что в апелляции отменяется каждое третье из обжалованных решений мирового судьи. Хотя апелляция прощает ему многие огрехи: если он разрешил дело правильно, но "по случайности", с неверной мотивировкой, его решения, как правило, остаются без изменения. Районным судам кассация такие ошибки бы не простила.

С процессуальными сроками ситуация самая печальная: гражданские дела рассматриваются в течение полугода, а то и года. Во многом это вызвано, конечно, нагрузкой. Так, мировой судья одного из петрозаводских участков в июне 2007 г. вынуждена назначать судебные заседания уже на февраль 2008 г. Обстановка кабинета судьи, где находятся многочисленные материалы дел, напоминает архив. Места в шкафах не хватает, и документы теперь складываются в кипы на полу.

О причинах такой "успешности" мировой юстиции не раз задумывалось судейское сообщество республики. Среди них назывались и слишком молодой возраст мировых судей (28-32 года), и отсутствие их руководителя, и нехватка судебных участков. Причин можно выявить еще немало. Преимущественно - организационных. Но, нам думается, основная из них кроется в процессуальной плоскости.

Речь идет о родовой подсудности мирового судьи. Законодатель, устанавливая эти правила, согласовывал их с гражданскими процессуальными и конституционными принципами, чтобы нормы о подсудности гармонично "врисовывались" в эту канву. Однако, на наш взгляд, не доведено до конца согласование родовой подсудности с конституционным принципом федерализма.

Институт федерации предполагает, что наиболее важные и сложные вопросы государственного значения объявляются прерогативой федеральных органов власти, а другие вопросы относятся к совместному ведению. По ним могут законодательствовать и федерация, и субъекты, но коллизии все равно решаются в пользу федерального закона. В отличие от конфедерации, федерация "отбирает" у субъектов не маленькую толику, а "львиную долю" их госсуверенитета. Она объявляет своей прерогативой оборону, внешнюю политику и иные предметы ведения, на которых в первую очередь зиждется суверенитет государства. В результате субъекты из государств превращаются в "государственные образования". Но такие правила оставляют субъектам разумную долю автономии и одновременно обеспечивают целостность государства и слаженность работы центральных и региональных органов власти. Конфедерация этим "похвастаться" не может. Принцип федерализма закреплен и в Конституции России.

Целью гражданского процесса является защита (восстановление) субъективных прав, в первую очередь - человека и гражданина: эти права Конституцией обозначены как высшая ценность. Их регулирование находится в ведении федеральных органов. А их защита закреплена и в ст. 71, и в ст. 72 Конституции, т.е. отнесена одновременно и к ведению РФ, и к совместному. Вероятно, смысл такого необычного изложения в том, что защита прав человека и гражданина - в основном обязанность федерации, но в какой-то части она выполняет эту обязанность совместно с субъектами. Судоустройство и гражданское процессуальное законодательство отнесено только к ведению РФ, поэтому именно она определяет, в какой степени следует подключать субъекты к этой работе. Значит, судебная защита прав человека и гражданина должна осуществляться в первую очередь федерацией. Но часть этой работы федерация может делать и совместно с субъектами. Какую именно? Прерогатива РФ - вопросы наибольшего государственного значения, а иные - относятся к совместному ведению. К первой категории следует отнести и судебную защиту наиболее важных для гражданина прав (права на жизнь, здоровье, труд, соцобеспечение, жилище). Это, видимо, предполагает, что федерация должна взять на себя судебную защиту наиболее важных прав гражданина, а иные может восстанавливать совместно с субъектами. Поэтому дела, касающиеся наиболее важных для гражданина благ, должны рассматриваться федеральным судом, а остальные можно поручить мировой юстиции, но под началом федеральных судов.

Законодатель старается придерживаться как раз такого подхода. ГПК РФ устанавливает универсальную родовую подсудность гражданского дела федеральному райсуду: подсудность других судов (в т.ч. мирового судьи) - исключения из подсудности райсуда. Статья 23 ГПК РФ исключила из нее менее важные и сложные дела, поручив их мировому судье: вынесение судебного приказа, расторжение брака без спора о детях и т.д. Однако справедливое воплощение федеративных начал в гражданском процессе получилось незавершенным. Это вызвало и проблемы на практике.

Применение статьи 23 показало, что у мировых судей, среди полагающейся "мелочевки", оказались и категории дел, касающиеся важнейших социально-экономических благ.

Первая из них - трудовые дела. Вторая - жилищные споры: мировому судье поручено рассматривать споры о порядке пользования любым имуществом. На практике почти все из них касаются жилья. Третья - споры о выплате пенсий и пособий.

Замысел законодателя здесь, очевидно, такой: эти споры надо разрешать оперативно и справедливо. Мировой судья сможет это сделать, так как приближен "к миру" (к народу), знает реалии его жизни. Законодатель также предполагает, что эти дела не так сложны, как, например, дела, возникающие из публичных правоотношений. Логика в этом есть. Но на практике все оказалось по-другому:

Первое: нагрузка мирового судьи стала превышать человеческие возможности. В 2006 году к 34 мировым судьям одних трудовых споров поступило более пяти с половиной тысяч, а жилищных вместе со спорами о взыскании коммунальных платежей - более 15 тысяч. Все это привело к тому, что на рабочий день мирового судьи приходится до 25 только гражданских дел.

Второе: мировой судья, как оказалось, не более приближен к "миру" и способен к правильному разрешению порученных дел. Более того, многие споры из приведенных категорий, которые федеральному судье были "по плечу", для мирового оказались сложны. Простота большинства трудовых споров кажущаяся. В них обычно приходится поднимать более объемную нормативную базу, чем в гражданско-правовых: подзаконные акты, должностные инструкции и правила охраны труда. Причем трудовые споры сегодня возникают не из-за невыплаты зарплаты. Они касаются тонкостей: учета льгот, надбавок и т.д. А практика показывает, что не все мировые судьи хорошо понимают, как высчитывать средний заработок и задолженность по зарплате. Вместо того они зачастую перекладывают данную задачу на истца, который еще хуже понимает, что от него хотят. Ситуация с рассмотрением пенсионных дел во многом похожа: мировые судьи не лучше разбираются в размерах и расчете пенсии. И хоть за 2006 год было рассмотрено только 291 такое дело, но они тоже доставили хлопот.

Как и работа, квартирный вопрос особо важен для человека. Жилищные споры (о пользовании жильем, вселении, обязании передать ключи и т.д.) даже федеральные судьи не относили к разряду простых, а для мировых судей они оказались еще проблемнее. Для таких дел характерна острота конфликта. Позиции сторон противоречивы, а их борьба упорна. Но в результате дело долго тянется, становится объемнее, и после вынесения решения почти всегда подается жалоба. А новые дела все поступают. Кроме того, мировая юстиция еще плохо умеет бороться с ухищрениями недобросовестных сторон по затягиванию и усложнению дела.

Эти проблемы стоят у мировых судей острее, чем у федеральных, из-за отсутствия их постоянного наставника и организатора: законом не предусмотрено должности некого председателя мирового суда.

Третье: рассмотрение многих трудовых и жилищных споров усложнилось лишними формальностями. Возникла необходимость провести четкую границу между исками о восстановлении на работе и иными трудовыми спорами, между трудовыми и гражданско-правовыми. Если лет пять назад это было не так важно, то теперь от этого зависит подсудность дела. Иногда встречаются требования о восстановлении на работе, но сформулированные нестандартно: гражданин обращается с иском к бывшему работодателю о признании недействительным его распоряжения, которым истец освобожден от должности в связи с истечением срока трудового договора. Мировой судья возвращает иск за неподсудностью, посчитав его требованием о восстановлении на работе. Но в ответ получает частную жалобу.

Порой сложно разобраться, является ли поданный иск трудовым или гражданско-правовым. Например, работник требует компенсации морального вреда в связи с ущербом здоровью при исполнении трудовых обязанностей. С организацией судебных участков возникла дискуссия, трудовой ли это спор. У карельских судей сложилось мнение, что он все-таки гражданско-правовой.

Изредка путают трудовые споры и имущественные. Так, к федеральному судье поступил иск о взыскании более 50 тыс. рублей по договору подряда. Судья возвратил заявление за неподсудностью, признав в нем трудовой спор. А впоследствии оказалось, что это и в самом деле был договор подряда.

Трудовые иски часто взаимосвязаны с гражданско-правовыми. Трудовое требование в одном иске может сочетаться с гражданско-правовым, либо потом дополняться им. Например, сотрудница турфирмы подала к мировому судье иск о возмещении работодателем материального ущерба за лишение возможности трудиться, отмене дисциплинарного взыскания и компенсации морального вреда в связи с причиненным вредом здоровью. Возникает формальный вопрос: какие требования нужно принять к производству и что с ними делать потом - рассматривать или передавать по подсудности в райсуд?

Для жилищных споров тоже характерно, что появление в суде одного требования чревато появлением другого - связанного с ним. Но если в трудовых делах появляется требование дополнительное гражданско-правовое, то в жилищных спорах - встречное жилищное. По иску о порядке пользования квартирой можно ожидать встречный о выселении. Кроме того, жилищные иски чаще, чем другие, связаны между собой, и их нужно объединять в одно производство.

Это сделать несложно при одинаковой подсудности. Но если она разная - "машина" правосудия буксует. Допустим, сначала возбуждается дело мировым судьей об обязании передать ключи, то через месяц может появиться встречный иск, подсудный районному суду. К примеру, о выселении. И на основании ст. 23 ГПК все дело передается по подсудности в вышестоящий районный суд, который и доводит его до конца. Но рассмотрение жилищного дела в результате этих проволочек затягивается. Тем более сторона со слабой позицией "оттягивает час расплаты" и норовит еще подать жалобу на передачу по подсудности.

Но если сначала возбуждается дело районным судом, а потом возникает встречное требование, подсудное мировому судье, то ситуация еще сложнее. Нет нормы, которая разрешает районному суду передать дело по подсудности мировому судье или принять второй иск как встречный, если тот уже принят мировым судьей. А параллельное рассмотрение разными судами взаимосвязанных дел чревато либо противоречивым их разрешением, либо приостановлением одного из них. А бывает, что приостанавливаются оба.

Так, в 2006 году Петрозаводским горсудом рассматривалось дело о признании не приобретшей право пользования квартирой. Но к истице в июле 2006 г. ответчица сама предъявила иск об устранении препятствий в пользовании жильем, обратившись к мировому судье. Тот назначил первое заседание лишь на 31 октября. "Автор" второго иска писала, что он по отношению к предыдущему "фактически встречный" и просила передать его по подсудности в горсуд. Мировой судья отказал в этом и вообще приостановил производство по делу - ведь рассмотреть его невозможно без разрешения предыдущего спора. На это была подана частная жалоба, которую 2-я инстанция рассмотрела лишь в феврале 2007 г. и отказала в ее удовлетворении. К тому времени и первое дело в городском суде было приостановлено, так как его тоже нельзя нормально разрешить, если повис в воздухе вопрос о передаче дела. А потом городской судья, чтобы возобновить производство, ждал, пока мировой разрешит свое "встречное" дело, а мировой - ждал разрешения первого дела у городского судьи. Федеральный судья, наконец, "отважился" разрешить его, но только в июне 2007 г. Мировой судья дождался этого решения и возобновил свое дело. Итак, в горсуде дело разрешилось лишь через год после поступления заявления, а еще нужно учесть время на кассацию. У мирового судьи дело разрешится уже на втором году, а еще предстоит апелляция.

Вот результат того, что трудовые, гражданско-правовые и жилищные споры отнесены к разной родовой подсудности, - возникла масса новых юридических "ребусов".

Четвертое: там, где дополнительные формальности были весьма кстати, их теперь не оказалось. Острота трудовых, пенсионных, и особенно жилищных споров влечет то, что сторона, проиграв 1-ю инстанцию, редко успокаивается. Масла в огонь подливают частые судебные ошибки из-за нехватки опыта, сложности законодательства и отсутствия, а порой утаивания доказательств. Поэтому на решение мирового судьи часто подается жалоба. Вторая же инстанция должна служить надежной гарантией законности решений 1-й инстанции. Но теперь она выполняет эти задачи хуже, так как решения мирового судьи пересматриваются не в кассации, а в апелляции. Во-первых, к мировому и апелляционному судье предъявляются одни квалификационные требования, и нет формальной гарантии, что апелляционное постановление будет более компетентно. Во-вторых, апелляция допускает представление любых новых доказательств и установление новых фактов. И если стороны используют это, то 2-я инстанция фактически пропадает, так как апелляция, по сути, превращается в работу 1-й инстанции, а бывшая 1-я инстанция - в работу "на корзину". Из-за этого мировой судья часто получает очередные отмены решения, несмотря на свою добросовестность, а стороны небрежно относятся к 1-й инстанции - как к формальности. Не раз приходилось слышать, что, дескать, пускай мировой судья выносит любое решение, только быстрее - все равно в апелляции будем заниматься тем же заново. Знают все это и мировые судьи, что не прибавляет им в работе энтузиазма.

В результате споры у мировых судей рассматриваются до полугода и более, а потом еще отменяется каждое третье решение. Неудивительно, что правосудие по таким делам с 2006 года стало вызывать массу недовольства со стороны граждан. Простые работяги и пенсионеры не верят, что можно добиться правды через мировой суд.

Таким образом, отнесение большинства трудовых, некоторых жилищных споров и дел, касающихся соцобеспечения, к компетенции мирового судьи не только не соответствует федерализму России, но и снижает качество защиты этих важных социально-экономических прав.

От правильности рассмотрения трудовых споров зависит многое, но главное - будут ли у семьи работника средства к существованию. И законодатель к этим делам особенно внимателен: в законе закреплены смешанная их подведомственность, сокращенные сроки разбирательств, освобождение работников от судебных расходов и т.д. Пенсионные споры еще более важны, так как истцом является нетрудоспособный человек. Не меньшая социальная значимость характерна и для жилищных споров. И государству также необходимо обеспечить их правильное и оперативное разрешение. А, как мы видим, распределение их между судами различных уровней вызывает больше проблем, чем пользы.

В свете этого представляется, что перечисленные дела отнесены к ведению мировых судей ошибочно. Их особый статус и социальная значимость, которые явствуют из жизненного опыта, закона и судебной практики, указывают на то, что трудовые, жилищные и связанные с социальным обеспечением споры должны рассматриваться федеральными судами, так как касаются основных жизненных благ.

Соответствующая корректировка ст. 23 ГПК РФ позволит правилам подсудности более соответствовать федеративным началам России, так как судебная защита важнейших социальных прав будет сосредоточена в руках федерации, а менее существенных - отнесена к совместному ведению.

Это благоприятно отразится на практике. Утратят актуальность проблемы разграничения трудовых и гражданско-правовых споров, объединения в одном производстве связанных друг с другом жилищных дел и другие. Объем работы и сроки рассмотрения указанных дел сократятся, а качество правосудия повысится: у опытного районного судьи дела разрешатся быстрей и лучше, а кассация - более компактный и эффективный способ пересмотра, чем апелляция. Кроме того, нагрузка мировых судей снизится, что повысит уровень их работы по оставшимся делам.

Описанные проблемы наболели и не раз обсуждались на рабочих совещаниях судей, конференциях. Делались попытки разрешить их через семинары для мировых судей, "шефскую" помощь им со стороны вышестоящих судов, изменение границ между судебными участками, увеличение их численности и т.д. Но толку было немного. Тогда был предпринят более решительный шаг. Специально созданная при Совете судей Карелии рабочая группа обратилась в Законодательное Собрание РК с предложением выступить с законодательной инициативой о внесении изложенных выше изменений в ГПК РФ (в частности, законопроектом предлагается признать утратившими силу пп. 6 и 7 ч. 1 ст. 23 Кодекса и соответствующие подпункты ст. 3 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации").

Летом 2007 года карельский парламент поддержал почин судейского корпуса. Теперь окончательное слово за Государственной Думой.

Настоящей статьей мы тоже хотели вынести на суд юридической общественности эту идею: приведение подсудности в соответствие с принципом федерализма через отнесение дел о защите основных социально-экономических благ человека к компетенции федеральных судов повысит качество судебной защиты прав граждан. А соответственно - и престиж государственной власти в их глазах, потому что суд - это лицо государства.

К. Мамонов,

заместитель председателя

Петрозаводского городского суда

Республики Карелия

С. Щепалов,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры отраслевых

правовых дисциплин

Петрозаводского госуниверститета

"Российская юстиция", N 8, август 2007 г.