Местное самоуправление как одна из форм государственного устройства России (П.В. Гулидов, "Российская юстиция", N 8, август 2007 г.)

Местное самоуправление как одна из форм государственного
устройства России

Местное самоуправление, существовавшее в различных формах общинно-территориальной организации еще со времен древней Руси, в качестве понятия зародилось в России в конце XVIII века и уже ко второй половине XIX - началу XX вв. имело достаточно развитые традиции и нормативную составляющую.

После прихода к власти большевиков в первой же российской конституции (Конституции РСФСР 1918 года) органы местного самоуправления в лице Советов были включены в систему государственной власти. С тех пор и до начала новейшей истории России местное самоуправление как самостоятельная составная часть государственного устройства на территории СССР отсутствовало.

Очередной виток развития местного самоуправления в нашей стране начался только в период "постперестроечного" политического процесса, ознаменованного падением коммунистического режима и распадом Советского Союза. Первым шагом на этом пути явилось принятие Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"*(1), который и заложил основы для будущего развития системы муниципальной власти, представленные сегодня в Конституции Российской Федерации и в новейших законодательных актах, принятых в развитие ее положений.

Под местным самоуправлением современное российское законодательство понимает такую форму осуществления народом своей власти, которая обеспечивает для граждан Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Данное понятие содержится в Федеральном законе от 06.10.2003. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2) (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который определяет общие принципы организации этой формы управления на территории России. Под общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации принято понимать "закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с уставами муниципальных образований"*(3).

На основании приведенных выше понятий представляется очевидным приоритет в системе муниципального права Конституции Российской Федерации над Федеральным законом N 131-ФЗ и всем российским законодательством в целом. И это положение, помимо того, что является вполне закономерным, исходя из примата Конституции в общей системе нормативно-правовых актов, свидетельствует также о признании в России важности, весомости, государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики*(4).

Местное самоуправление рассматривается учеными как комплексное и многообразное явление, порождающее различные подходы к его исследованию. При этом отмечается, что местное самоуправление можно рассматривать в качестве: основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения или формы народовластия*(5).

Конституция РФ, устанавливая основные (конституционные) принципы местного самоуправления, провозглашает его в качестве одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации, которые, в свою очередь, определяют главные черты системы власти, формы правления, государственно-территориального устройства, политического режима*(6).

В целом положения Конституции РФ, посвященные местному самоуправлению, можно условно разделить на две группы, одна из которых регулирует вопросы местного самоуправления опосредованно, через установление основных конституционных гарантий и прав, другая - напрямую. Переходя к характеристике каждой из представленных групп следует отметить, что в современной научной литературе иногда встречаются высказывания о нецелесообразности такого регулирования*(7), что, по нашему мнению, не совсем правильно, поскольку, как справедливо полагают некоторые ученые, местное самоуправление в Российской Федерации устанавливается "сверху"*(8) и потому требует более внимательного к себе отношения со стороны законодателя.

К первой группе указанных конституционных положений относятся следующие:

народ России имеет право на осуществление своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции). При этом некоторыми учеными справедливо отмечается, что вторая глава Конституции не предусматривает напрямую права граждан России на местное самоуправление, однако, по мнению тех же авторов, это компенсируется положением ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл содержания и применения законов, деятельность всех органов власти и обеспечиваются правосудием*(9);

в России, наряду с частной, государственной и иными формами собственности, признается и защищается равным образом муниципальная собственность (ч. 2 ст. 8 Конституции);

земля и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, помимо частной, государственной и иных форм собственности, могут находиться в муниципальной собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции);

органы местного самоуправления и их должностные лица, наряду с органами государственной власти и их должностными лицами, а также гражданами и их объединениями, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции).

На наш взгляд, представленные в данных положениях нормы, касающиеся местного самоуправления, не смотря на указанную опосредованность вышеупомянутых статей Конституции РФ, имеют очень большое значение для установления общих принципов организации данной формы народовластия. Так, например, ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 Конституции РФ стали основой для дальнейшего законодательного развития и регулирования института муниципальной собственности, и в первую очередь - финансовых основ местного самоуправления. Без самостоятельности местного бюджета, который является главной, защищенной законом составной частью объектов муниципальной собственности, сегодня совершенно невозможно говорить о самостоятельности органов местного самоуправления, поскольку, как справедливо заметил О.Е. Блинков, "зависимость местных бюджетов от региональных прямо пропорциональна политической оригинальности принимаемых представительными органами местной власти решений"*(10).

Ко второй группе, как уже упоминалось, относятся те положения Конституции РФ, которые непосредственно регулируют вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это ст. 12 и глава 8 (ст.ст. 130-132) основного закона, которые устанавливают следующее:

в России признается и гарантируется местное самоуправление, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции);

местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции);

в России гарантируются равные права граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции);

население вправе самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции);

органы местного самоуправления, для подтверждения своей самостоятельности и обособленности от органов государственной власти, наделяются собственными предметами ведения, которые обозначены в Конституции РФ как вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции);

несмотря на наличие указанных в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ собственных полномочий, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции).

Следует признать, что среди ученых отношение к главному из всех конституционных принципов местного самоуправления - его самостоятельности и независимости от системы государственной власти, весьма неоднозначно. Так, например, отдельные авторы считают, что обособленность местного самоуправления приводит к ослаблению государственной власти и подрыву фундамента государственного управления*(11), другие настаивают на том, чтобы исключить из Конституции РФ положения ст. 12 о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, поскольку, по их мнению, в крупных многомиллионных городах самоуправление вне системы органов государственной власти невозможно*(12).

В то же время другие ученые занимают совершенно противоположную позицию, считая, что наличие развитой системы местного самоуправления является основным показателем демократического и правового государства, а также гражданского общества в целом*(13).

Словарь русского языка С.И. Ожегова определяет "самоуправление" как "право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии", слово же "местный" понимается как "действующий в пределах определенной местности", а также "не относящийся к общегосударственному". Таким образом, грамматическое толкование термина "местное самоуправление" предполагает наличие в нем следующих составляющих:

во-первых, местное самоуправление рассматривается как право, которое, в данном контексте, трактуется в юридической литературе как "официально признанные возможности, которыми располагает физическое или юридическое лицо"*(14);

во-вторых, данное право действует в пределах определенной территории (национально-территориальной единицы, автономии и т.д.);

в-третьих, местное самоуправление предполагает наличие собственных законов. Данные законы регламентируют общественные отношения внутри каждого муниципального образования и могут являться составной частью общей системы нормативно-правовых актов в области местного самоуправления. При этом внутри каждого муниципального образования необходимо наличие субъекта (либо субъектов) правотворческой инициативы, а также системы разработки, принятия и исполнения муниципальных правовых актов;

в-четвертых, на уровне местного самоуправления решаются дела "внутреннего управления". Это предполагает наличие "дел внутреннего управления", т.е. вопросов местного значения;

в-пятых, местное самоуправление не относится к общегосударственному управлению. Следовательно, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, закрепленное в законодательстве, является необходимым условием существования этой формы управления.

На формирование понятия "местное самоуправление" оказало существенное влияние и международное законодательство, воплотившее в себе более глубокие и развитые, по сравнению с Россией, традиции местного самоуправления, основанные на многовековом опыте практической деятельности по организации муниципального народовластия.

В принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия)*(15), под местным самоуправлением понимается право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В современной юридической литературе встречаются работы исследователей, которые, рассматривая Хартию как основной международный нормативно-правовой акт в области местного самоуправления, дают сравнительный анализ общих принципов организации данной формы народовластия, представленных в Хартии и российском законодательстве*(16). По мнению данных авторов, общим для них является следующее:

органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими публичную власть, также как и органы государственной власти, но по уполномоченнию этих органов;

органы местного самоуправления, как органы, осуществляющие публичную власть, должны действовать только в тех рамках, которые установлены законом;

органы местного самоуправления должны наделяться законом не только определенными полномочиями, но и правом выбирать по своему усмотрению варианты и способы реализации данных полномочий.

Другие ученые на основании анализа положений Хартии, определяющих сферу деятельности местного самоуправления как "значительную часть публичных дел" (ч. 1 ст. 3 Хартии), приходят к выводу о том, что органы местного самоуправления необходимо рассматривать в качестве составной части системы государственной власти, т.е. в качестве органов государственной власти на местном уровне*(17).

Однако вышеприведенный анализ положений законодательства, с нашей точки зрения, позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в России представляет собой особую (специфическую) форму общегосударственного управления, основанную на самостоятельных принципах и нормативной составляющей. Этого, на наш взгляд, вполне достаточно для того, чтобы отделить его от других форм управления и в первую очередь - от государственной власти.

Не смотря на то, что органы местного самоуправления в России действуют "по уполномоченнию" органов государственной власти, широкие возможности принятия самостоятельных (обязательных) решений в рамках предоставленных полномочий, а также предусмотренные законом гарантии, делают местное самоуправление независимым элементом системы государственного устройства Российской Федерации.

П.В. Гулидов,

юрист управления образования Администрации

Черниговского района Приморского края,

муниципальный советник 3-го класса

"Российская юстиция", N 8, август 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

*(2) Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. С. 3822.

*(3) Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 49.

*(4) См. подробнее: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 14.

*(5) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 83.

*(6) См. подробнее: Румянцева О.Т. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994.

*(7) См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 2001. С. 176.

*(8) См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005. С. 34.

*(9) См.: Амирбеков. К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. N 30.

*(10) Блинков О.Е. Приобретение муниципальными образованиями права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5. С. 28.

*(11) Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 422.

*(12) См. например: Государство и право. 1998. N 4. С. 7.

*(13) См. например: Кирьян П.А. Традиция местного самоуправления в России (на историческом материале Российской Империи) // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов / Отв. ред. д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. М., 2001. С. 64.

*(14) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 229.

*(15) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695; 1998. N 36. Ст. 4461.

*(16) См., например: Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998.

*(17) См. подробнее: Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Муниципальная политика // Информационный бюллетень по муниципальной политике РДП "Яблоко". N 10-11 (26). 2000. С. 20.