Пояснительная записка к проекту федерального закона N 438751-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Законопроект) направлен на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по следующим основным направлениям:

- совершенствование механизма и расширение практики передачи федеральными законами осуществления отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления и развития федеративных отношений;

- уточнение отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в часта разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по итогам анализа и обобщения правоприменительной практики.

Расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации во многом предопределено изменениями, произошедшими в сфере федеративных отношений в ходе федеративной реформы 2003-2005 годов, в частности повышением ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой государственной политики в регионах. В результате, в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года Президент Российской Федерации отметил высокий уровень децентрализации полномочий в сфере государственного управления и то, что увеличение объема полномочий региональных и местных властей является одним из главных критериев политической культуры и развития общества.

Анализ правоприменительной практики, а также поступивших от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации предложений по совершенствованию федерального законодательства в части разграничения полномочий, позволил выявить положения законодательных актов Российской Федерации, нуждающиеся в уточнении и доработке. Внесение соответствующих изменений направлено на повышение эффективности осуществления органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Законопроекте предусматривается внесение изменений в федеральные законы в части разграничения полномочий и совершенствования государственного управления в таких приоритетных сферах общественных отношений как образование, здравоохранение, жилищные отношения, а также социальная защита граждан, подвергшихся воздействию радиации.

Законопроект состоит из 22 статей и вносит изменения в 21 законодательный акт Российской Федерации.

В статьях 1, 2, 11, 14, 16 Законопроекта вносятся изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации о социальной защите отдельных категорий граждан.

В соответствии с положениями Законопроекта органам государственной власти субъектов Российской Федерации передаются для осуществления отдельные полномочия Российской Федерации по выплате денежных компенсаций гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационной катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк", сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также действий в составе подразделений особого риска.

В целях обеспечения реализации соответствующих прав и эффективного расходования средств, направляемых на исполнение переданных полномочий, Законопроектом предусматриваются полномочия федерального органа исполнительной власти по ведению федерального реестра граждан, имеющих право на получение соответствующих денежных компенсаций и выплат.

Передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления отдельных полномочий по выплате денежных компенсаций гражданам, пострадавшим от воздействия радиации, связана, в частности, с проведенным в 2007 году преобразованием территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществлявших выплату указанных компенсаций, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями Законопроекта передача указанных полномочий вступает в силу с 1 января 2010 года.

В статье 3 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", направленных на приведение полномочий органов местного самоуправления по организации предоставления дополнительного образования детям в соответствие с федеральными законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В статье 4 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании", в соответствии с которыми закрепляется полномочие Российской Федерации по обеспечению медицинской помощью населения закрытых административно-территориальных образований, обслуживаемых медицинскими учреждениями Федерального медико-биологического агентства (фактически данное полномочие уже осуществляется на федеральном уровне). В статье 12 аналогичным образом закрепляется полномочие Российской Федерации по обеспечению медицинской помощью населения наукоградов, обслуживаемых медицинскими учреждениями Федерального медико-биологического агентства (изменения вносятся в Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"). Корреспондирующие изменения, направленные на разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов местного самоуправления в области организации оказания медицинской помощи населению отдельных территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими условиями предлагается внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) (статья 17 Законопроекта) и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I (статья 6 Законопроекта).

Внесение указанных изменений продиктовано тем, что в настоящее время медицинская помощь населению 15 закрытых административно-территориальных образований, 10 наукоградов, 10 городов и 4 поселков, оказывается в медицинских учреждениях Федерального медико-биологического агентства. В подавляющем большинстве указанных муниципальных образований и населенных пунктов отсутствуют иные организации здравоохранения.

В статье 5 Законопроекта вносятся изменения в Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Указанные изменения направлены на закрепление за органами местного самоуправления поселений права на осуществление регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания (в случае отсутствия на территории поселения территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции).

В статье 6 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I, направленных на конкретизацию полномочий органов публичной власти в области формирования и исполнения программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

В статье 7 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", в соответствии с которыми определяются полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Законопроектом предлагается закрепить полномочия органов местного самоуправления поселения и городского округа по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, осуществляемые в городских и сельских населенных пунктах.

В соответствии с предлагаемыми изменениями в границах сельских населенных пунктов органы местного самоуправления поселения и городского округа создают условия для организации добровольной пожарной охраны и участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности;

оснащают территории общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организуют и принимают меры по оповещению населения о пожаре, а также принимают меры по локализации пожара, спасению людей и имущества до прибытия сил Государственной противопожарной службы.

Кроме того, к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов, осуществляемых как в сельских, так и городских населенных пунктах, отнесено установление особого противопожарного режима и дополнительных требований пожарной безопасности, а также разработка планов развития территорий поселения и городского округа с учетом мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Законопроект также закрепляет отдельные полномочия органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в отношении объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности.

В статье 8 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле", направленных на приведение отдельных его положений в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ и Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В частности, указанными изменениями предусматривается систематизация полномочий, осуществляемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В статье 9 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федерального закона от 30 марта 1995 года N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", направленных на определение полномочий органов местного самоуправления по вопросам предупреждения распространения ВИЧ-инфекции.

В статье 10 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", направленных на закрепление особенностей передачи субъектам Российской Федерации в собственность аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.

В соответствии с Законопроектом аэродромы, не включенные в утверждаемый Правительством Российской Федерации Перечень федеральных аэродромов гражданской авиации, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации, и аэропорты могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации по их предложениям. Объекты Единой системы организации воздушного движения в соответствии с Законопроектом не подлежат передаче из федеральной собственности.

При наделении субъектов Российской Федерации правом собственности на имущество аэропортов (аэродромов) предлагается установить, что без согласования с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере гражданской авиации, не допускается перепрофилирование и (или) прекращение эксплуатации аэродромов.

Внесение указанных изменений направлено на создание более эффективной модели управления аэропортовым (аэродромным) имуществом, находящимся в федеральной собственности.

В статье 13 Законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Указанные изменения направлены на уточнение положений, которые могут содержаться в федеральных законах, предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предлагается отнести:

- осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда (независимо от формы собственности), общего имущества собственников помещений, соответствием жилых помещений, указанного общего имущества, качества, объема и порядка предоставления населению коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;

- содержание и организацию эксплуатации аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

В статье 15 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", направленных на определение перечня полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в области предупреждения распространения туберкулеза.

В статье 17 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предлагается закрепить порядок изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений сельских населенных пунктов к территориям городских округов, а также порядок объединения сельского поселения и городского округа. При этом изменение границ или преобразование муниципального образования, повлекшее изменение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов, предлагается признать основанием для досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения поселения и городского округа предлагается дополнить согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, принятием решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения. Необходимость внесения указанных изменений вызвана тем, что данные полномочия органов местного самоуправления были закреплены в Жилищном кодексе Российской Федерации, но не подходили ни под один вопрос местного значения, установленный Федеральным законом N 131-ФЗ.

Предлагается также уточнить вопрос местного значения муниципального района и городского округа по организации предоставления дополнительного образования, указав, что речь идет об организации предоставления дополнительном образования детям в учреждениях, не относящихся к учреждениям регионального значения.

Из текста Федерального закона N 131-ФЗ исключается ограничение, запрещающее предусматривать в иных федеральных законах полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, поскольку фактически многие федеральные законы уже сейчас содержат такие положения. В соответствии с Законопроектом эти полномочия должны содержать указание на вопрос местного значения, в отношении которого закрепляются права и обязанности органов местного самоуправления.

Поскольку Федеральным законом N 184-ФЗ предусмотрены положения об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, целесообразным представляется закрепление аналогичных положений в отношении органов местного самоуправления. В соответствии с предлагаемыми изменениями, перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности.

В Законопроекте предлагается уточнить положения, которые могут содержаться в федеральных законах, предусматривающих право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий Российской Федерации, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ. Также предлагается предусмотреть необходимость принятия правового акта представительного органа муниципального образования в качестве обязательного условия участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий. Это позволяет исключить субъективный подход при реализации должностными лицами органов местного самоуправления права на участие в осуществлении государственных полномочий.

Следует внести в Федеральный закон N 131-ФЗ изменения, направленные на исключение обязательности проведения публичных слушаний в случаях, когда изменения в устав вносятся в целях приведения редакции закрепленных вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Это связано с тем, что в соответствии с действующей редакцией Федерального закона N 131-ФЗ, публичные слушания обязательно проводятся, в том числе, при приведении положений устава муниципального образования в соответствие с изменениями, внесенными в закрепляемые Федеральным законом N 131-ФЗ перечни вопросов местного значения. При этом волеизъявление граждан в принципе не может повлиять на формулировки изменений, вносимых в устав муниципального образования.

В статье 18 предусматривается внесении изменений в часть 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми устанавливается отсылочная норма об учете особенностей передачи имущества между уровнями публичной собственности при наделении субъектов Российской Федерации правом собственности на передаваемые из федеральной собственности аэропорты (аэродромы).

В статье 19 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации.

В частности, определение порядка осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда (независимо от формы собственности), общего имущества собственников помещений, соответствием жилых помещений, указанного общего имущества, качества, объема и порядка предоставления населению коммунальных услуг установленным требованиям законодательства предлагается закрепить в качестве полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а осуществление указанного контроля - в качестве полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимость внесения данных изменений обусловлена тем, что полномочие по осуществлению указанного государственного контроля, закрепленное в статье 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, должным образом не разграничено между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, с 1994 года и по настоящее время полномочия по осуществлению государственного контроля за состоянием жилищного фонда фактически осуществляют государственные жилищные инспекции субъектов Российской Федерации, которые существуют в 85 субъектах Федерации, а роль Главной государственной жилищной инспекции Российской Федерации сводится к нормативно-методическому обеспечению их деятельности.

Кроме того, в Законопроекте предусматривается уточнение полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений и приведение их в соответствие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.

В статье 20 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", направленных на совершенствование разграничения полномочий в части регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, в Законопроекте устанавливается, что Федеральная служба по тарифам осуществляет регулирование тарифов на товары и услуги только в отношении осуществляющих эксплуатацию объединенных в единый производственно-технологический комплекс систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем, находятся в границах нескольких субъектов Российской Федерации и потребители каждого из этих субъектов Российской Федерации потребляют не более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса.

Согласно Законопроекту, уполномоченные органы исполнительной власти (органы регулирования) субъектов Российской Федерации осуществляют регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры и объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких субъектов Российской Федерации и потребители каждого из этих субъектов Российской Федерации потребляют не более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса.

Порядок взаимодействия органов регулирования субъектов Российской Федерации при регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в указанном выше случае устанавливается Правительством Российской Федерации.

В статье 21 предусматривается внесение изменений в Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в части уточнения разграничения полномочий в области охраны здоровья граждан, осуществляемых Федеральным медико-биологическим агентством в отношении населения отдельных территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими условиями.

В статье 22 Законопроекта устанавливается, что датой его вступления в силу является 1 января 2008 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Законопроект) подготовлен в рамках совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и направлен на расширение практики передачи отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Положения Законопроекта предусматривают передачу с 1 января 2010 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий в области социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации. На осуществление указанных полномочий субъектам Российской Федерации предусмотрено предоставление субвенций из федерального бюджета.

Закрепленная в Законопроекте передача полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации не содержит новых, ранее не исполнявшихся и ранее не финансировавшихся расходных полномочий и, соответственно, не потребует дополнительных финансовых средств, а повлечет только постатейное перераспределение средств федерального бюджета (без изменения общих бюджетных параметров).

Кроме того, отдельные положения Законопроекта предусматривают, что в отношении ряда полномочий органы публичной власти наделяются не обязательствами по их исполнению, а правами на их осуществление при соблюдении определенных федеральными законами условий.

В этих случаях соответствующие органы власти обладают возможностью самостоятельного определения объемов финансирования. Такое финансирование осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач, и имеются необходимые для этого бюджетные ресурсы.

С учетом изложенного, принятие Законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" не потребует признания утратившими силу, изменения, разработки и принятия актов федерального законодательства.