Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2012 г. N 13АП-22461/11

г. Санкт-Петербург

30 января 2012 г.

Дело N А56-35708/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 января 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Крыловой А.С.

при участии:

от заявителя: извещен, не явился;

от заинтересованного лица: извещен, не явился;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22461/2011) Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" на определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.10.2011 о прекращении производства по делу N А56-35708/2011 (судья Гранова Е.А.), принятое

по заявлению Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

об оспаривании акта

установил:

Федеральное государственное учреждение высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" (место нахождения: 196210, Санкт-Петербург, улица Пилотов, дом 38, основной государственный регистрационный номер 1037821044150; далее - университет, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) (том дела 7, листы 117-118), о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9; основной государственный регистрационный номер 1027809242933; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган), оформленного актом по результатам плановой выездной проверки от 25.03.2011 N 11-7.

Определением от 31.10.2011 суд первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ производство по делу прекратил.

В апелляционной жалобе университет, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит судебный акт от 31.10.2011 по настоящему делу отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что оспоренный им акт проверки содержит в себе выводы проверяющих о нарушениях заявителем требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), а также служит основанием для привлечения как самого учреждения, так и его должностных лиц к административной ответственности. Таким образом, как полагает заявитель, названный акт по своему содержанию представляет собой решение антимонопольного органа, который подлежит обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, по мнению университета, суд первой инстанции неправомерно применил к спорным правоотношениям положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), так соответствующий акт составлен УФАС по результатам проведенной проверки соблюдения университетом норм Закона N94-ФЗ.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы, однако явку представителей для участия в судебном заседании не обеспечили, что не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, в соответствии с Планом проведения проверок на 2011 год, согласованным с Прокуратурой Санкт-Петербурга, управление, руководствуясь частями 1 и 3 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, издало приказ от 21.02.2011 N 57-ОВ о проведении плановой выездной проверки на предмет соблюдения университетом вышеназванного Закона в 2010-2011 годах (том дела 7, лист 121).

По результатам проверки и на основании полученных документов антимонопольный орган составил акт от 25.03.2011 N 11-7 (том дела 1, листы 31-44), в котором констатировал в действиях заявителя при проведении процедур размещения заказа в спорный период следующее:

- 21 нарушение статьи 44 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части четвертой статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ);

- семь нарушений части 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 1.2 статьи 7.32 КоАП РФ;

- три нарушения пункта 15 части 4 статьи 22 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ;

- двенадцать нарушений части седьмой статьи 41.8 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 4 статьи 7.30 КоАП РФ;

- одно нарушение части первой статьи 41.6, части третьей статьи 34 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ;

- пятнадцать нарушений пункта первого части 3 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ;

- шесть нарушений части четвертой статьи 11 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части 4 статьи 7.30 КоАП РФ;

- одно нарушение частей 4.1 и 4.2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ, что влечет применение административной ответственности по части первой статьи 7.29 КоАП РФ.

Не согласившись с законностью акта проверки УФАС, университет оспорил его в арбитражный суд.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что этот документ издан управлением в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции. Как указал суд, соответствующий акт антимонопольного органа не может быть предметом самостоятельного обжалования, поскольку является процессуальным документом, принятым в рамках производства по делу, возбужденному по признакам нарушения хозяйствующим субъектом антимонопольного законодательства. Вместе с тем, по мнению суда первой инстанции, данное обстоятельство не исключает возможности для заявителя впоследствии оспаривать такой акт при обжаловании принятых по итогам рассмотрения этого дела решения и предписания УФАС.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, апелляционная инстанция считает определение суда подлежащим отмене в силу следующего.

В силу пункта 1 статьи 2 АПК РФ основной задачей судопроизводства в арбитражный судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации в указанной сфере.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

При наличии у лица права на самостоятельный выбор способов защиты гражданских прав, предусмотренных статьей 12 ГК РФ, либо защиты иными предусмотренными законом способами, выбранный способ защиты должен соответствовать нарушенному праву.

Частью 1 статьи 27 АПК РФ определено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 29 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности.

По своей природе ненормативный правовой акт представляет собой акт правоприменения, государственно-властного характера, который издан на основании нормативно-правового акта в пределах компетенции органа или должностного лица, принявшего этот акт, выражает волю уполномоченного органа, конкретизирует норму права применительно к индивидуальным правоотношениям, рассчитан на однократное применение, имеет характер индивидуального обязательного предписания, адресован конкретному лицу (группе лиц), порождает для адресата правовые последствия, выступая в качестве юридического факта, служащего основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения, а также в целях реализации нормативного требования предусматривает возможность мер принудительного воздействия, установленных законом. Только при наличии всех перечисленных элементов акт можно рассматривать в качестве ненормативно-правового, подлежащего обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как уже указывалось выше, одним из квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем властного предписания (правила поведения), обязательного для исполнения, игнорирование которого послужит основанием для применения к лицу мер именно административного реагирования прямо определенных законом, то есть повлечет для этого лица юридически значимые последствия в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, отношения между сторонами, возникшие в результате издания такого акта, основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Апелляционная инстанция соглашается с доводом подателя жалобы о неправомерности применения судом первой инстанции к спорным правоотношениям положений Закона о защите конкуренции и Приказа Федеральной антимонопольной службы от 25.12.2007 N 447 об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации. В данном случае управление осуществило плановую проверку в рамках иного правового регулирования - Закона N 94-ФЗ и подзаконных ему актов, а также по другому предмету - правильность проведения заявителем процедур размещения заказа.

Согласно части первой статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется, в том числе путем проведения плановых проверок.

Частью 3 приведенной нормы установлено, что плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части второй статьи 17 Закона N 94-ФЗ. Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Порядок проведения плановых проверок утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.01.2011 N 30 (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.03.2011 N 20162; далее - Порядок).

Указанный Порядок закрепляет два этапа проведения контрольных мероприятий, каждый из которых имеет свои особенности (пункт 21).

Первый этап предусматривает рассмотрение заказов, находящихся в стадии размещения, на предмет их соответствия требованиям законодательства (пункт 22 Порядка). При этом результаты осуществления первого этапа проведения проверки оформляются решением инспекции (пункт 32 Порядка).

Второй этап заключается в проверке уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчиков, контракты по которым заключены (пункт 44 Порядка). Результаты проверки оформляются актом в сроки, установленные приказом о ее проведении, который должен быть подписан всеми членами инспекции (пункт 45 Порядка). При этом сам Порядок четко определяет требования, предъявляемые к форме и содержанию такого акта как итогового документа.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае УФАС осуществило в отношении заявителя именно второй этап по проведению плановой проверки - контроль уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчиков, контракты по которым заключены, оформив ее результаты в виде акта.

Названный акт как окончательный документ содержит в себе выводы антимонопольного органа, на основании которых он этим актом установил и подтвердил в действиях заказчика факт различных нарушений Закона N 94-ФЗ со ссылками на конкретные его нормы при проведении процедур размещения заказов, а также позицию УФАС о необходимости привлечения виновных лиц к административной ответственности за выявленные нарушения. Сам документ подписан специально созданной и уполномоченной инспекцией из состава сотрудников управления и в силу пунктов 45 и 50 Порядка является итоговым документом по результатам проверки.

Вопреки выводу суда первой инстанции в материалах дела не имеется никакого документального подтверждения того, что спорный акт является процессуальным (промежуточным), на основании которого впоследствии управление вынесло иные ненормативные акты, подлежащие самостоятельному обжалованию по правилам процессуального законодательства. На наличие подобных дкоументов управление не ссылалось и в отзыве на заявление университета, представив возражения по существу предъявленных требований (том дела 7, листы 109-111).

Материалами дела также подтверждается, что именно спорный акт и зафиксированная в нем констатация проверяющих нарушений университетом Закона N 94-ФЗ (а не какой-либо другой с отличной позицией УФАС) послужили основанием для назначения конкретным субъектам мер административного наказания (том дела 7, листы 73-77, 169-173).

В этой связи апелляционная инстанция считает, что акт проверки УФАС от 25.03.2011 N 11-7 по своей правовой природе и характеру обладает всеми квалифицирующими признаками, присущими ненормативному правовому акту, подлежащим обжалованию в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Более того, пункт 53 Порядка прямо предусматривает право хозяйствующего субъекта по обжалованию такого акта в судебном порядке в течение срока, закрепленного законодательством Российской Федерации, то есть этот документ уже квалифицируется в качестве ненормативно-правового акта.

Одновременно, по мнению апелляционного суда, прекращение производства по настоящему делу лишает университет права на судебную защиту, включая проверку законности вмененных ему нарушений Закона N 94-ФЗ и, как следствие, обоснованности отрицательных последствий, которые, по его мнению, вытекают из названного акта управления.

При таком положении суд первой инстанции неправомерно прекратил производство по делу, ввиду чего обжалуемое определение подлежит отмене с направлением вопроса о рассмотрении заявления университета по существу.

Исходя из подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции, информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 N 139), учреждение при подаче апелляционной жалобы излишне уплатило 1000 рублей государственной пошлины, которая подлежит возврату из федерального бюджета в установленном порядке.

Руководствуясь пунктом 2 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.10.2011 по делу N А56-35708/2011 отменить.

Направить вопрос о рассмотрении заявления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" по существу в указанный арбитражный суд первой инстанции.

Вернуть Федеральному государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации" (место нахождения: 196210, Санкт-Петербург, улица Пилотов, дом 38, основной государственный регистрационный номер 1037821044150) 1000 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением от 23.11.2011 N 1778692 при подаче апелляционной жалобы.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова