Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2012 г. N 15АП-82/12

город Ростов-на-Дону

09 февраля 2012 г.

дело N А53-14145/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 февраля 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Н.,

судей Захаровой Л.А., Смотровой Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Близнюк А.А.,

при участии:

от администрации г. Волгограда: представителя Чуприковой Г.А., по доверенности от 25.10.2011.; представителя Денисова С.Н., по доверенности от 13.10.2011 г.;

от департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЮФО: представителя Рыбянец С.Н., по доверенности от 30.01.2012 г.; представителя Егоровой Е.Н., по доверенности от 27.12.2011 г.;

от Управления Росприроднадзора по Волгоградской области: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации г. Волгограда: представителя Денисова С.Н., по доверенности от 01.02.2012 г. N 2;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации г. Волгограда

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.11.2011

и на дополнительное решение Арбитражного суда Ростовской области

от 09.12.2011 по делу N А53-14145/2011, принятые судьёй Бондарчук Е.В.,

по заявлению администрации г. Волгограда к заинтересованному лицу: департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу, при участии третьих лиц: Управления Росприроднадзора по Волгоградской области, департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда, департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации г. Волгограда, о признании недействительным (незаконным) акта проверки департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЮФО N 113-14-6361/2011 от 29.06.2011; о признании незаконным действия департамента Росприроднадзора по ЮФО по проведению проверки администрации г. Волгограда; о признании недействительными, нарушающими права и законные интересы администрации г. Волгограда предписаний департамента Росприроднадзора по ЮФО от 29.06.2011 N 113/4-14-6361/2011; от 29.06.2011 N 113/3-14-6361/2011; от 29.06.2011 N 113/2-14-6361/2011; от 29.06.2011 N 113/1-14-6361/2011,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Волгограда обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением:

- о признании недействительным (незаконным) акта проверки департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу N 113-14-6361/2011 от 29.06.2011;

- о признании незаконными действий департамента Росприроднадзора по ЮФО по проведению проверки администрации Волгограда;

- о признании недействительными, нарушающими права и законные интересы администрации Волгограда предписания департамента Росприроднадзора по ЮФО от 29.06.2011 г N 113/1-14-6361/2011, об обязании разработки и представления в департамент Росприроднадзора по ЮФО утвержденную в установленном порядке программу строительства очистных сооружений на всех выпусках объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, с указанием точных сроков реализации всех этапов строительства до ввода объектов в эксплуатацию сроком исполнения до 20.10.2011 г.; предписания департамента Росприроднадзора по ЮФО от 29.06.2011 г N 113\2 -14-6361/2011 об обеспечении учета объемов и качества сточных ливневых вод, сбрасываемых в водные объекты на территории Волгограда через объекты ливневой канализации, находящиеся в муниципальной собственности, сроком исполнения до 20.10.2011 г; предписания департамента Росприроднадзора по ЮФО от 29.06.2011 г. N 113\3 -14-6361/2011 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды - об обеспечении получения правоустанавливающих документов на пользование поверхностными водными объектами на территории Волгограда: решений о предоставлении водных объектов в пользование для сброса сточных ливневых вод из объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, соответствующих разрешений на сброс веществ и микроорганизмов в окружающую среду со сроком исполнения до 20.01.2012 г; предписания департамента Росприроднадзора по ЮФО от 29.06.2011 г. N 113\4 -14-6361/2011 об обеспечении внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду за 1 и 2 кварталы 2011 г. за сброс загрязняющих веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты на территории Волгограда, содержащихся в сточных ливневых водах, сброшенных из объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, сроком исполнения до 20.10.2011 г. (далее - оспариваемые предписания).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 17.11.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано. Дополнительным решением от 09.12.2011 суд прекратил производство по делу в отношении требований администрации о признании незаконным акта проверки. В части прекращения производства по делу судебный акт мотивирован тем, что оспариваемый акт проверки не относится к ненормативным правовым актам, оспаривание которых предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. В части отказа в удовлетворении остальной части заявленных требований суд указал, что административным органом в ходе проверки не допущено каких-либо грубых нарушений, являющихся основанием для признания незаконными результатов проверки; материалами дела подтверждается неисполнение администрацией г. Волгограда полномочий по обеспечению водоотведения с территории города ливневых сточных вод с соблюдением санитарных норм и гигиенических нормативов, осуществление пользования водными объектами в отсутствие правоустанавливающих документов; невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г. Волгограда обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами на принятые судом первой инстанции решение и дополнительное решение, в которых просит отменить указанные судебные акты и удовлетворить заявленные требования, сославшись на то, что в соответствии с Законом N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением закона, могут быть отменены судом. К грубому нарушению при проведении проверки, по мнению заявителя, относится неуведомление в надлежащих форме и порядке о проведении проверки. Также администрация указывает на несоответствие фактических сроков проведения проверки срокам, указанным в приказе на проведение проверки; несоответствие сведений о времени и месте проверки, содержащихся в акте проверки, фактическим месту и времени проверки; отсутствие в качестве приложений к акту проверки таких документов, как протоколов отбора проб. По мнению администрации г. Волгограда, её полномочия ограничиваются полномочиями по организации мероприятий по охране окружающей среды и осуществлению контроля в соответствующей сфере. При этом заявитель полагает, что не осуществляет деятельность по водоотведению, которая реализуется коммерческими организациями. Кроме того, администрация указывает, что, являясь органом, осуществляющим отдельные полномочия собственника в отношении ливневых коллекторов, не является водопользователем, отвечающим за эксплуатацию данных ливневых коллекторов, в том числе отсутствие очистных сооружений. По этим основаниям заявитель жалобы считает, что оспариваемыми предписаниями на неё возложены обязанности, исполнение которых не относится к её компетенции.

Департамент городского хозяйства и департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации г. Волгограда в своих отзывах поддержали доводы заявителя жалобы в полном объеме.

Департамент Росприроднадзора по ЮФО в своем отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами заявителя, просит в удовлетворении требований администрации отказать.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционных жалоб в полном объеме.

Представители заинтересованного лица с доводами апелляционных жалоб не согласились по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации г. Волгограда поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Представители Управления Росприроднадзора по Волгоградской области и департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, за период с 06.06.2011 г. по 29.06.2011 г. департаментом Росприроднадзора была проведена проверка деятельности администрации г. Волгограда, по результатам которой департаментом Росприроднадзора по ЮФО в период с 01 по 29 июня 2011 г. (п. 6 Приказа департамента Росприроднадзора от 31.05.2011 г. N 1021) составлен акт проверки N 1 13-14-6361/2011 от 29.06.2011.

В ходе проверки проверяющим органом были установлены следующие нарушения:

- объекты ливневой канализации г. Волгограда, балансодержателем которого является муниципальная имущественная казна, не имеют в своем составе очистных сооружений для очистки сточных ливневых вод, сбрасываемых в водные объекты (непосредственно или по рельефу местности через балки и овраги, проходящие в пределах водоохранных зон);

- на территории городского округа г. Волгограда сбор, импортирование и сброс сточных ливневых вод в водные объекты - р. Волга, р. Мокрая Мечетка, р. Сухая Мечетка, р. Царица, озеро Сарпа, а также в балки и овраги (водоохранные зоны водных объектов или их пойма), впадающие в указанные водные объекты, осуществляется с нарушениями требований водного и природоохранного законодательства;

- сброс сточных ливневых вод, отводимых с территории Волгограда в р. Волга, р. Мокрая Мечетка, р. Сухая Мечетка, р. Царица, озеро Сарпа через 69 объектов ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, осуществляется в черте населенного пункта (Волгоград) без очистки и обезвреживания. Очистные сооружения ливневой канализации на всех объектах, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, отсутствуют;

- в ходе проверки были получены доказательства сброса в течение 2010 г. и первого полугодия 2011 г. в р. Волга из коллекторов и выпусков ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, сточных ливневых вод, содержание загрязняющих веществ в которых превышает допустимые концентрации (р. Волга является водным объектом рыбохозяйственного значения);

- в 2010 г. и в весенний период 2011 г. через все обследованные выпуски ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, в р. Волга сбрасывались сточные ливневые воды со значительными превышениями нормативов по перечню ПДК и ОБУВ вредных веществ для воды рыбохозяйственных водоемов, утвержденных Приказом Росрыболовства от 01.01.2010 N 20;

- в реку Волга и на участки водоохраной зоны и пойменной части реки сбрасывались и продолжают сбрасываться в черте населенного пункта (Волгоград) сточные ливневые воды, не подвергшиеся санитарной очистке и обеззараживанию. По большинству объектов ливневой канализации сброс сточных ливневых вод происходит со значительными превышениями установленных величин ПДК;

- учет объемов неочищенных сточных ливневых вод, сбрасываемых с территории муниципального образования через объекты ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, администрацией г. Волгограда не организован в соответствии с "Порядком ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объемов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества", утвержденным Приказом Минприроды России от 08.07.2009 N 205.

По результатам проверки департаментом Росприроднадзора по ЮФО администрации г. Волгограда было выдано четыре предписания, согласно которым администрации было необходимо в установленные сроки выполнить и осуществить следующие действия и мероприятия:

1. Разработать и представить в департамент Росприроднадзора по ЮФО утвержденную в установленном порядке программу строительства очистных сооружений на всех выпусках объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, с указанием точных сроков реализации всех этапов строительства до ввода объектов в эксплуатацию (предписание N 113/1-14-6361/2011).

2. Обеспечить учет объемов и качества сточных ливневых вод, сбрасываемых в водные объекты на территории Волгограда через объекты ливневой канализации, находящиеся в муниципальной собственности (предписание N 113/2-14-6361/2011).

3. Обеспечить получение правоустанавливающих документов на пользование поверхностными водными объектами на территории г. Волгограда, а именно: решений о предоставлении водных объектов в пользование для сброса сточных ливневых вод из объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, и соответствующих разрешений на сброс веществ и микроорганизмов в окружающую среду (по ливневым стокам) (предписание N 113/3-14-6361/2011).

4. Обеспечить внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду за 1 и 2 кварталы 2011 г. - за сброс загрязняющих веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты на территории Волгограда, содержащихся в сточных ливневых водах, сброшенных из объектов ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности (предписание N 113/4-14-6361/2011).

Не согласившись с действиями департамента по проведению проверки, актом проверки, а также вышеуказанными предписаниями, администрация г. Волгограда обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с требованиями по настоящему делу.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как следует из заявления, а также апелляционной жалобы, администрация оспаривает акт проверки, полагая, что зафиксированные в нем результаты проверки являются незаконными, поскольку в ходе проверки были допущены грубые нарушения, являющиеся в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) основанием для отмены результатов проверки.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемый акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, следовательно, не может быть оспорен в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, требование об оспаривании акта проверки заявлено в порядке статьи 198 Кодекса.

Согласно части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Между тем оспариваемый в данном деле акт не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности администрации, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь результаты проведенной проверки.

На основании изложенного судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что оспариваемый акт проверки не является ненормативным актом, который может быть оспорен в судебном порядке.

При осуществлении своих функций департамент Росприроднадзора наделен рядом полномочий, в том числе, по составлению акта по результатам проверки.

При этом сама по себе фиксация результатов проверки в оспариваемом акте прав и охраняемых законом интересов администрации не нарушает. Если администрация не согласна с тем, что зафиксировано актом проверки, она вправе представить возражения к акту проверки, которые будут рассматриваться и оцениваться совместно с актом проверки.

В связи с изложенным производство по делу в указанной части правомерно прекращено судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Кодекса.

Также администрацией города Волгограда оспариваются действия административного органа по проведению проверки. При этом заявитель полагает, что в ходе проверки департаментом Росприроднадзора допущено грубое нарушение, являющееся основанием для отмены её результатов.

Так, администрация указывает, что направленное за день до начала проверки после окончания рабочего времени по факсу уведомление о проверке не является надлежащим способом и надлежащей формой уведомления о предстоящей проверке.

Оценив указанный довод, суд апелляционной инстанции считает его несостоятельным ввиду следующего.

Частью 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Как следует из материалов дела, и не оспаривается по существу заявителем, письмом департамента от 31.05.2011 N 05-14/2729 администрация была уведомлена о проведении проверки в период с 01.06.2011 по 29.06.2011 в соответствии с утвержденным в установленном порядке Планом контрольно-надзорной деятельности на 2011 год.

Доказательства того, что в результате незаблаговременного (по мнению администрации) уведомления о проведении проверки были существенно нарушены какие-либо права и интересы администрации, в частности не была предоставлена возможность собрать необходимые документы и иные доказательства, подтверждающие отсутствие в действиях органа местного самоуправления выявленных в ходе проверки нарушений, отсутствуют.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что оснований для вывода о грубом нарушении департаментом процедуры уведомления о проведении проверки, являющемся поводом для отмены результатов проверки, не имеется.

Кроме того, исходя из буквального толкования вышеуказанной правовой нормы департамент в установленные сроки - в течение трех дней до начала проверки, уведомил администрацию.

Иные нарушения, которые, по мнению администрации, были допущены в ходе проверки и являются основанием для отмены её результатов, касающиеся несоответствия времени и места проведения проверки, отсутствия в качестве приложений к акту проверки ряда документов, в том числе относящихся к отбору проб, не обоснованы заявителем документально, не являются по смыслу Закона N 294-ФЗ грубыми нарушениями, влекущими отмену результатов проверки. В связи с чем соответствующие доводы администрации не принимаются судом апелляционной инстанции.

Проверив доводы администрации о незаконности оспариваемых предписаний, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физически х лиц;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Кроме общих полномочий по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа Волгоград (п. 9 ч. 4 ст. 39 Устава), Уставом города-героя Волгограда к полномочиям администрации г. Волгограда отнесены специальные полномочия:

- организация проведения на территории Волгограда гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий и обеспечение соблюдения санитарных правил, норм и гигиенических нормативов (п. 13 ч. 4 ст. 39 Устава);

- обеспечение в пределах своей компетенции бесперебойного коммунального обслуживания населения и устойчивой работы объектов электро -, тепло -, газо - и водоснабжения населения, водоотведения_(п. 5 ч. 7 ст. 39 Устава). Указанные полномочия определены для администрации Волгограда в рамках полномочий, предусмотренных ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 4 ч. 1 ст. 16 и п. 11 ч. 1 ст. 16).

Согласно п. 7 ст. 1 Водного кодекса РФ водоотведение - это любой сброс вод, в том числе сточных и (или) дренажных вод, в водные объекты.

Согласно п. 19 ст. 1 Водного кодекса РФ сточные воды - это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.

Таким образом, из совокупности приведенных правовых норм следует, что к полномочиям администрации г. Волгограда относится обеспечение отведения сточных ливневых вод с территории Волгограда через объекты городской ливневой канализации, находящейся на балансе муниципальной имущественной казны, в соответствии с требованиями законодательства по обеспечению прав населения муниципального образования на благоприятные условия жизнедеятельности и на благоприятную окружающую среду.

Согласно п. 1 ч. 6 ст. 60 Водного кодекса РФ при эксплуатации водохозяйственных систем запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов.

Согласно ч. 1 ст. 35 Водного кодекса Российской Федерации поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательству, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В соответствии с пунктом 4.2. "СанПиН 2.1.5.980-00 Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22.06.2000, сточные воды, которые технически невозможно использовать в системах повторного, оборотного водоснабжения в промышленности, городском хозяйстве, для орошения в сельском хозяйстве и для других целей, допускается отводить в водные объекты после очистки в соответствии с требованиями санитарных правил к санитарной охране водных объектов и соблюдении нормативов качества воды в пунктах водопользования.

В соответствии с п. 6.7 вышеуказанных СанПиН сброс сточных и дренажных вод в черте населенных мест через существующие выпуски допускается лишь в исключительных случаях при соответствующем технико-экономическом обосновании и по согласованию с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы.

При этом нормативные требования, предъявляемые к составу и свойствам сточных вод, должны соответствовать требованиям, предъявляемым к воде водных объектов питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.

В соответствии п.п. 6.11 и 6.11.1 вышеуказанных СанПиН для объектов, сбрасывающих сточные воды, устанавливаются нормативы ПДС веществ в водные объекты для каждого выпуска сточных вод и каждого загрязняющего вещества, в том числе продуктов, превышающих гигиенические нормативы химических веществ и микроорганизмов на расстоянии водного объекта не далее 500 м от места выпуска.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Как было указано выше, в ходе проверки проверяющим органом были установлены следующие нарушения:

- объекты ливневой канализации г. Волгограда, балансодержателем которого является муниципальная имущественная казна, не имеют в своем составе очистных сооружений для очистки сточных ливневых вод, сбрасываемых в водные объекты (непосредственно или по рельефу местности через балки и овраги, проходящие в пределах водоохранных зон);

- на территории городского округа г. Волгограда сбор, импортирование и сброс сточных ливневых вод в водные объекты - р. Волга, р. Мокрая Мечетка, р. Сухая Мечетка, р. Царица, озеро Сарпа, а также в балки и овраги (водоохранные зоны водных объектов или их пойма), впадающие в указанные водные объекты, осуществляется с нарушениями требований водного и природоохранного законодательства;

- сброс сточных ливневых вод, отводимых с территории Волгограда в р. Волга, р. Мокрая Мечетка, р. Сухая Мечетка, р. Царица, озеро Сарпа через 69 объектов ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, осуществляется в черте населенного пункта (Волгоград) без очистки и обезвреживания. Очистные сооружения ливневой канализации на всех объектах, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, отсутствуют;

- в ходе проверки были получены доказательства сброса в течение 2010 г. и первого полугодия 2011 г. в р. Волга из коллекторов и выпусков ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, сточных ливневых вод, содержание загрязняющих веществ в которых превышает допустимые концентрации (р. Волга является водным объектом рыбохозяйственного значения);

- в 2010 г. и в весенний период 2011 г. через все обследованные выпуски ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, в р. Волга сбрасывались сточные ливневые воды со значительными превышениями нормативов по перечню ПДК и ОБУВ вредных веществ для воды рыбохозяйственных водоемов, утвержденных Приказом Росрыболовства от 01.01.2010 N 20;

- в реку Волга и на участки водоохраной зоны и пойменной части реки сбрасывались и продолжают сбрасываться в черте населенного пункта (Волгоград) сточные ливневые воды, не подвергшиеся санитарной очистке и обеззараживанию. По большинству объектов ливневой канализации сброс сточных ливневых вод происходит со значительными превышениями установленных величин ПДК;

- учет объемов неочищенных сточных ливневых вод, сбрасываемых с территории муниципального образования через объекты ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, администрацией г. Волгограда не организован в соответствии с "Порядком ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объемов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества", утвержденным Приказом Минприроды России от 08.07.2009 N 205.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что заявителем не было обеспечено исполнение полномочий, установленных для администрации Волгограда и отраженных, в том числе, в п. 13 ч. 4 ст. 39 Устава города.

Кроме того, при принятии решения суд первой инстанции обоснованно принял во внимание следующее.

Пунктом 3.1 постановления администрации г. Волгограда от 12.01.2007 N 17 департаменту муниципального имущества администрации г. Волгограда было предписано включить объекты, указанные в пункте 1 данного постановления (68 коллекторов большого диаметра и водовыпусков ливневой канализации согласно приложению к постановлению), в состав муниципальной собственности г. Волгограда, как объекты муниципальной имущественной казны с внесением соответствующих записей в реестр муниципального имущества г. Волгограда. Данный пункт постановления заявителем был исполнен. Однако пункт 2.1 указанного постановления, предписывающий департаменту городского хозяйства администрации г. Волгограда до 31 марта 2007 совместно с администрациями районов Волгограда провести обследование технического состояния коллекторов большого диаметра, водовыпусков ливневой канализации, находящихся на территории районов, подготовить дефектные ведомости и расчеты затрат на выполнение ремонтно-восстановительных работ, в установленный срок исполнен не был. В связи с чем часть объектов ливневой канализации была включена в состав муниципальной собственности г. Волгограда без проведения обследования их технического состояния.

Также, как следует из материалов дела, в 2008-2010 гг. ООО "СТАТУС" и ООО "Юждор-Экопродукт" по заданию администрации Волгограда проведено обследование и дефектация технического состояния ливневых коллекторов большого диаметра и водовыпусков в четырех из восьми районов Волгограда (Красноармейский, Кировский, Центральный и Краснооктябрьский районы). Результаты обследования выявили наличие недостатков в эксплуатации объектов водоотведения сточных ливневых вод, основными из которых являются закатка в асфальт или засыпка грунтом смотровых колодцев, разрушение отдельных участков коллекторов и отдельных выпусков. По результатам обследования в Кировском районе города Волгограда ООО "СТАТУС" сделан вывод о том, что "состояние водосборных территорий, локальных устройств по организации поверхностного стока коллекторов дождевой канализации по данным обследований указывает на отсутствие соответствующей организации по эксплуатации и контролю состояния поверхностного водоотведения".

Сходная оценка состояния водосборных территорий, а также коллекторов и выпусков ливневой канализации дана ООО "СТАТУС" и по объектам ливневой канализации, расположенным в Красноармейском районе Волгограда, с добавлением того, что "типичным явлением на водосборных площадях дождевой сети представляются стихийные свалки" (что приводит к дополнительному загрязнению сточных ливневых вод, отводимых без очистки в водные объекты на территории Волгограда).

При этом администрацией г. Волгограда не предусмотрена разработка и реализация мероприятий по прекращению нарушений требований водного и природоохранного законодательства при водоотведении сточных ливневых вод с территории Волгограда, а именно: мероприятий по прекращению сброса через выпуски в черте населенного пункта (Волгоград) сточных ливневых вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно - допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах).

Проверяющим органом было дано заключение о том, что в ходе проверки были получены доказательства сброса в течение 2010 г. и первого полугодия 2011 г. в р. Волга из коллекторов и выпусков ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная казна, сточных ливневых вод, содержание загрязняющих веществ в которых значительно превышают допустимые концентрации (р. Волга является водным объектом рыбохозяйственного значения).

Из представленных отчетов "Осуществление контроля за качеством сточных вод ливневых выпусков на территории Волгограда", составленных в соответствии с п. 5 постановления администрации Волгограда от 12.01.2007 N 17 муниципальным учреждением "Городское управление аналитического и оперативного контроля качества окружающей природной среды" (МУ "ГУАОККОПС"), следует, что в 2010 г. и в весенний период 2011 г. через все обследованные выпуски ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная казна, в р. Волга сбрасывались сточные ливневые воды со значительными превышениями нормативов по перечню ПДК и ОБУВ вредных веществ для воды рыбохозяйственных водоемов, утвержденных Приказом Росрыболовства от 18.01.2010 г. N 20.

Так, из 63 объектов ливневой канализации, находящихся на балансе муниципальной казны, обследованных МУ "ГУАОККОПС" в период активного таяния снега весной 2010 при выпуске из них сточных вод талого стока, превышение установленных величин ПДК отмечались по большинству показателей загрязняющих веществ.

Результаты количественного химического анализа, выполненные филиалом ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО " - "ЦЛАТИ по Волгоградской области" в ходе проверки, проводимой департаментом в соответствии с приказом от 31.05.2011 г. N 1021 (протоколы КХА от 17.06.2011 NN 37-47; экспертное заключение от 20.06.2011 N 1), также показали, что из выпусков всех обследованных в ходе проверки объектов ливневой канализации, балансодержателем которых является муниципальная имущественная казна, происходил излив сточных ливневых вод, содержащих загрязняющие вещества в количествах, значительно превышающих установленные нормативы ПДК.

Неисполнение администрацией Волгограда возложенных на нее уставом города полномочий по обеспечению водоотведения с территории города ливневых сточных вод с соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов (п. 13 ч. 4 ст. 39 и п. 5 ч. 7 ст. 39 Устава города) привело к загрязнению реки Волга в черте города Волгоград (что подтверждается результатами проведенных анализов). А именно: через сооружения городской ливневой канализации в р. Волга сбрасываются городские ливневые сточные воды, содержание загрязняющих веществ в которых имеет место значительное превышение допустимых концентраций (ПДК). По данным, представленным в ходе проверки ГУ "Волгоградский ЦГМС" (письмо от 08.06.2011 N 259-10), в 2010 г. среднегодовые концентрации меди, цинка и фенолов превышали в воде р. Волга в черте города установленные величины ПДК (медь - от 2,9 до 3,9 ПДК; цинк от 1,4 до 1,7 ПДК; фенолы - 2,0 ПДК). По заключению ГУ "Волгоградский ЦГМС" вода в р. Волга в черте Волгограда относится к разряду 3Б - "очень загрязненная".

Так же материалами проверки установлено, что сброс загрязняющих веществ со сточными ливневыми водами из системы городской ливневой канализации осуществляется:

- без учета объемов сброса неочищенных ливневых сточных вод в р. Волга, что нарушает требования "Порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объемов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества", утвержденного Приказом Минприроды России от 08.07.2009 N 205;

- в отсутствие правоустанавливающих документов на пользование поверхностными водными объектами (решений о предоставлении водных объектов в пользование для сброса сточных вод), а также в отсутствие разрешений на сброс веществ и микроорганизмов в окружающую среду, что нарушает требования п. 2 ч. 2 ст. 11 Водного кодекса РФ;

- в отсутствие внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду при сбросе в водные объекты в черте города загрязняющих веществ, содержащихся в сточных ливневых водах, поступающих из объектов городской ливневой канализации, что нарушает требования ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды".

Таким образом, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришёл к выводу о том, что оспариваемые предписания департамента, выданные по результатам проверки, соответствуют положениям ФЗ от 06.10.2003 г N 131-ФЗ и Уставу города Волгограда. Совершение действий по выполнению всех указанных предписаний администрацией г. Волгограда соответствует вопросам местного значения, решение которых отнесено к полномочиям городского округа. Выполнение оспариваемых предписаний относится к полномочиям администрации г. Волгограда, закрепленным Уставом города Волгограда (ст. 39, п. 13 ч. 5 ст. 39, п. 9 ч. 5 ст. 39 Устава города). Кроме того, из пояснений представителя департамента, данных в судебном заседании, следует, что предписания N 2, N 3 и N 4 сформулированы в точном соответствии с полномочиями администрации г. Волгограда отраженными в Уставе.

Кроме того, судом принято во внимание, что администрация г. Волгограда в июле 2010 года была привлечена Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.42 КоАП РФ за сброс неочищенных сточных ливневых вод в р. Волга из тех же коллекторов, которые являются предметом рассмотрения по настоящему делу за сброс из коллекторов городской ливневой канализации сточных ливневых вод, имеющих бактериальное и вирусное загрязнение. В ходе проверки, проведенной департаментом Росприроднадзора по ЮФО в июне 2011 г, администрация г. Волгограда признана ответственной за нарушение действующего законодательства в связи со сбросом сточных ливневых вод из тех же самых коллекторов городской ливневой канализации в связи с химическим загрязнением городских сточных ливневых вод (ПДК превышены в десятки и сотни раз). В постановлении Управления Росприроднадзора по Волгоградской области, а также в акте проверки департамента Росприроднадзора по ЮФО в вину администрации г. Волгограда вменяется нарушение одних и тех же требований СанПиН 2.1.5.980-00.

Постановлением ФАС Поволжского Округа от 08.02.2011 г. (дело N А12-14907/2010) привлечение администрации г. Волгограда к административной ответственности за сброс неочищенных сточных ливневых вод в р. Волга через систему коллекторов городской ливневой канализации, находящихся в муниципальной собственности, признано законным и обоснованным.

Заявитель в суде также сослался на то, что департаментом Росприроднадзора по ЮФО в ходе проверки не были получены доказательства того, что городские ливневые воды собираются с загрязненной территории.

Указанный довод является необоснованным ввиду следующего.

Постановлением от 12.01.2007 г. N 17 администрация утвердила Перечень коллекторов большого диаметра и водовыпусков ливневой канализации на территории Волгограда. Пунктом 5 указанного постановления администрация Волгограда поручает департаменту по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда (структурное подразделение администрации) проводить ежегодное экоаналитическое обследование сточных вод, поступающих в водные объекты через водовыпуски ливневой канализации, в целях наблюдения, комплексной оценки и прогноза негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу об информированности администрации г. Волгограда о наличии негативных воздействий на окружающую среду в городе Волгограде.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, исполняя указанное поручение администрации Волгограда (постановление администрации от 12.01.2007 г. N 17), муниципальное учреждение "ГУАОККОПС" в 2010 г. и в первой половине 2011 г. провело оценку негативного воздействия на окружающую среду и в своем отчете указало, какие участки и объекты городской территории являются загрязненными и дают основной вклад в загрязнение ливневых вод, стекающих с загрязненной городской территории.

В данном документе также было указано, что системы отведения атмосферных осадков с городских территорий призваны обеспечить нормальные условия жизнедеятельности в населенных пунктах во время выпадения дождей и снеготаяния. Ливневые и талые сточные воды с загрязненных общегородских территорий являются одной из причин загрязнения гидросферы вредными веществами, приводящими к нарушению естественного биологического цикла, разрушению естественной среды обитания водных организмов. Организованное удаление атмосферных осадков, выпавших на поверхность земли, является одним из основных требований благоустройства населенных мест и промышленных территорий. Из общего годового объема загрязняющих веществ, содержащихся во всех видах сточных вод, отводимых с территории города, на долю поверхностного стока приходится около 78% взвешенных веществ, 20% органических веществ, 68% нефтепродуктов.

Талые и дождевые стоки несут с собой продукты разрушения асфальтобетонных уличных покрытий, ГСМ, попадающие в стоки вследствие утечки из транспортных средств.

Целью работы проверяющей комиссии являлся мониторинг талого и дождевого стока, позволяющий определить антропогенную нагрузку на окружающую природную среду, выявить источники несанкционированного сброса хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод по водовыпускам ливневых стоков в р. Волгу, обеспечить выявление несанкционированных сбросов промышленных стоков, своевременно обеспечить соответствующей информацией городские водозаборные станции питьевого водоснабжения.

Результаты химических анализов, включенные в отчеты МУ "ГУАОККОПС" за 2010 и первую половину 2011 содержат доказательства смыва с загрязненной территории города Волгоград загрязняющих веществ (нефтепродукты, остатки синтетических моющих средств, органические вещества и др.), концентрации которых в сточных ливневых водах превышали установленные величины ПДК.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что в удовлетворении заявленных требований в части оспаривания предписаний департамента Росприроднадзора по ЮФО также правомерно и обоснованно отказано судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Обеспечительные меры, принятые определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2012 до принятия судебного акта по существу заявленных администрацией апелляционных жалоб, подлежат отмене в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.11.2011 и дополнительное решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.12.2011 по делу N А53-14145/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации г. Волгограда - без удовлетворения.

Обеспечительные меры, принятые определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2012 по настоящему делу, отменить.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Иванова

Судьи

Л.А. Захарова Н.Н. Смотрова