Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2012 г. N 17АП-13483/11

г. Пермь

09 февраля 2012 г.

Дело N А60-23019/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2012 года;.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 февраля 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С.П.,

судей: Риб Л.Х., Варакса Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляковой М.В.

при участии:

от заявителей: от Федерального государственного унитарного предприятия "ОХРАНА" МВД России (ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477): Иволга Е.В., предъявлен паспорт, доверенность от 04.05.2011;

от Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД России "Каменск-Уральский" (ОГРН 1026600937439, ИНН 6612002132): Павловских Е.В., предъявлен паспорт, доверенность N 1 от 25.01.2012;

от Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального Управления МВД по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" (ОГРН 1026601723796, ИНН 6629004040): Бурнашаева О.О., предъявлен паспорт, доверенность от 10.01.2012;

от Управления вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области (ОГРН 1026605250583, ИНН 6661002713): Кострякова Е.Ю., предъявлен паспорт, доверенность N 1 от 11.01.2012;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): Сухоруков А.С., предъявлено удостоверение, доверенность от 11.08.2011;

от третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Охрана-4", общества с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Защита-Универсал", ГУ МВД России по Свердловской области - не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы Федерального государственного унитарного предприятия "ОХРАНА" МВД России, Управления вневедомственной охраны Главного управления МВД России по Свердловской области, Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД России по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский", Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД России "Каменск-Уральский"

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 03 ноября 2011 года

по делу N А60-23019/2011,

принятое судьей Плюсниной С.В.

по заявлению Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального Управления Министерства внутренних дел по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский", Федерального государственного унитарного предприятия "ОХРАНА" МВД России, Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального управления Министерства внутренних дел Российской Федерации "Каменск-Уральский", Управления вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица, без самостоятельных требований: общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Охрана-4", общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Защита-Универсал", ГУ МВД России по Свердловской области

о признании недействительным решения от 12.05.2011 по делу N 64 и предписаний от 12.05.2011 N 1,2,3 по делу N 64, постановления по делу N 34,

установил:

Отдел вневедомственной охраны Межмуниципального Управления Министерства внутренних дел по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский", ФГУП "Охрана" МВД России в лице ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области, Отдел вневедомственной охраны Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Каменск-Уральский", Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Свердловской области обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области) от 12.05.2011 по делу N 64, предписания от 12.05.2011 N 1,2,3 по делу N 64 и постановления о привлечении к административной ответственности N 34 от 29.07.2011.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 03 ноября 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявители обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

Управление вневедомственной охраны Главного управления МВД Российской Федерации по Свердловской области в апелляционной жалобе, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, указывает на то, что издание приказа от 29.09.2005 N 492 не может являться основанием для наделения филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны. Считает, что договор от 13.07.2007 N 100, заключенный с филиалом ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг, занимающихся охранной деятельностью. Антимонопольным органом не исследовались и не дана оценка соглашениям о сотрудничестве, заключенным с ЗАО "Цезарь-Сателлит", ООО "Сократ-Урал", ИП Мишкиным С.Е.

Представитель Управления вневедомственной охраны Главного управления МВД РФ по Свердловской области в судебном заседании на доводах апелляционной жалобы настаивал. Представителю судом возвращены ксерокопии документов, подтверждающие направление копий апелляционной жалобы лицам, участвующим в деле, а также исковое заявление, имеющиеся в материалах дела.

Отдел вневедомственной охраны Межмуниципального Управления МВД по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" в апелляционной жалобе ссылается на отсутствие нарушения требований закона о защите конкуренции, ссылаясь на применение экономически обоснованных цен на услуги. Считает, что Свердловское УФАС России вопреки ст. 49 Закона о защите конкуренции не определило нормы законодательства РФ, нарушенные Отделом в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий, и не указало, какие нормы подлежат применению; резолютивная часть решения не соответствует объявленной резолютивной части.

В судебном заседании представитель Отдела доводы апелляционной жалобы поддержал. Представителю судом возвращены ксерокопии документов, подтверждающие направление копий апелляционной жалобы лицам, участвующим в деле, а также приложенные к апелляционной жалобе выписки из ЕГРЮЛ от 14.06.2011, от 09.08.2011, решение УФАС по Свердловской области, имеющиеся в материалах дела.

ФГУП "Охрана" МВД России также обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда отменить полностью (с учетом представленного уточнения). В обоснование жалобы указывает на то, что предприятие подведомственно МВД РФ, в связи с чем, не имело возможности для отказа в заключение договора N 100 от 13.07.2007 и не имело при подписании договора корыстных целей. Считает, что антимонопольным органом не установлена вина предприятия, не доказана монополистическая деятельность предприятия, не установлена доля предприятия на рынке услуг. Кроме того, антимонопольным органом не учтены соглашения о сотрудничестве, заключенные с ЗАО "Цезарь-Сателлит", ООО "Сократ-Урал", ИП Мишкиным С.Е, что является прямым доказательством наличия конкурентности на рынке услуг. В судебном заседании представитель предприятия на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Отдел вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД РФ "Каменск-Уральский" в апелляционной жалобе ссылается на то, что издание приказа от 29.09.2005 N 492 не может являться основанием для наделения филиала ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны. Считает, что договор от 13.07.2007 N 100 заключен в соответствии с действующим на тот момент Законом о милиции, Положением о вневедомственной охране, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 589; предмет и условия договора никоим образом не могут ущемлять положение других хозяйствующим субъектов на рынке охранных услуг. Антимонопольным органом не дана оценка аналогичным договорам, заключенным с ЗАО "Цезарь-Сателлит", ООО "Сократ-Урал", ИП Мишкиным С.Е. Представитель Отдела вневедомственной охраны в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области с доводами апелляционных жалоб не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемых решения, предписаний и постановления о привлечении к административной ответственности.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании доводы отзыва на апелляционные жалобы поддержал.

Третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, письменные отзывы на апелляционные жалобы не представили, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании поступивших в антимонопольную службу жалоб частных охранных организаций (л.д. 55-56, 58-59 том 1), управлением по Свердловской области в отношении ГУВД по Свердловской области возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 64 по признакам нарушения ч.1, 3 ст.15 Закона о защите конкуренции (л.д. 63-65 том 1).

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64 (л.д. 12-26 том 1) признан факт нарушения подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г. Каменск-Уральского") ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта ФГУП "Охрана" МВД РФ в рамках деятельности его филиала по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, путем принятия приказа от 29.09.2005 N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД РФ по Свердловской области" и последующего инициирования заключения в отношении указанных объектов договоров на условиях возложения на хозяйствующего субъекта исполнения и ответственности за нарушение соответствующих обязательств; ст.16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с хозяйствующим субъектом (ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области) действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64 выявлен факт нарушения хозяйствующим субъектом ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г. Каменск-Уральского") действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью.

Этим же решением гос.органа зафиксировано нарушение подразделением милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ (ОВО при УВД г. Новоуральск") ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта (приказ от 11.01.2009 N 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков.

Согласно названному решению управлением выданы предписания о прекращении нарушения ч.1 ст.15, ч.3.ст.15, ст.16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в срок до 01.08.2011 г.. путем принятия всех зависящих от подразделений милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ мер по исключению случаев необоснованного установления (применения) различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков (предписание N3 - л.д. 44 том 2); прекращения нарушения путем принятия всех зависящих от подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ мер по исключению случаев осуществления хозяйствующими субъектами функций и прав вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, ст.16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", путем принятия мер по исключению случаев эксклюзивного оказания организациями, занимающимися охранной деятельностью, услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данных организаций (предписание N1 - л.д. 42 том 2); хозяйствующему субъекту (ФГУП "Охрана" МВД России) ст.16 Федерального закона N135-ФЗ путем принятия всех зависящих мер по исключению случаев размещения у подразделений милиции вневедомственной охраны при ОВД заказа на эксклюзивное оказание услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульт охраны хозяйствующего субъекта (предписание N2 - л.д. 43 том 2). В отношении ФГУП "Охрана" МВД РФ вынесено также постановление от 29.07.2011 о наложении штрафа в сумме 100 000 руб. по делу N 34 об административном правонарушении (л.д. 42-48 том 3).

Полагая, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 12.05.2011 по делу N 64, предписания от 12.05.2011 N 1,2,3 по делу N 64 и постановление по делу N 34 от 29.07.2011 не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы, заявители обратились в суд с заявлениями о признании указанных выше актов недействительными.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иному правовому акту и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под актом понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

Для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, и функций хозяйствующих субъектов, за исключением прямо поименованных в указанной норме.

Указанным органам и организациям запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), а также участвовать в соглашениях или в осуществлении согласованных действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые ими действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (ст.16 ФЗ N 135-ФЗ").

Как выявлено управлением ФАС в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в нарушение требований ч.3 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД по муниципальному образованию город Каменск-Уральский наделили ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ путем издания приказа N 492.

Приказ N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД РФ по Свердловской области (л.д. 170 том 1), которым предусматривалось заключение трехсторонних договоров на пультовую охрану объектов и трехсторонних дополнительных соглашений к существующим договорам на пультовую охрану квартир граждан, с отражением условия о возложении функций технического обслуживания средств сигнализации на ФГУП "Охрана", принят управлением неведомственной охраны при ГУВД Свердловской области 29.09.2005 г..

Указанное свидетельствует, по мнению государственного органа, об инициировании подразделениями вневедомственной охраны, при выполнении на охраняемых объектах возложенных на нее задач, заключение с контрагентами трехсторонних договоров, по которым обязательства вневедомственной охраны сводились лишь к обеспечению выезда наряда милиции по сигналу "тревога", а ответственность за обслуживание технических средств охраны на таких объектах возлагалась на хозяйствующий субъект - ФГУП "Охрана".

Подведомственное Министерству внутренних дел РФ Федеральное государственной унитарное предприятие "Охрана", которое является правопреемником по заключенным подразделениями вневедомственной охраны договорам, создано в процессе реформирования вневедомственной охраны на базе военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны (л.д. 123 том 1).

В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" в целях охраны разрешается предоставление, в том числе такого вида услуги, как охрана объектов и(или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу статьи 11 данного закона охранная деятельность предприятий не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

При этом, утверждено два перечня объектов, подлежащих: государственной охране (постановление N 587 от 14.08.1992) и обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел (распоряжение N 1629-р от 02.11.2009). Таким образом, охрана таких объектов, в том числе комнат для хранения оружия органов и организаций системы МВД, юридических лиц с особыми уставными задачами, отнесена к функциям уполномоченных на то государственных органов.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственную услугу, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ полномочий органа, предоставляющего такую услугу. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам.

Статья 1 Федерального закона N 57-ФЗ "О государственной охране" (в редакции, действовавшей в спорный период) под государственной охраной понимает функцию федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемой на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, охранные мероприятия как совокупность действий для обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами государственной охраны, в том числе с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности;

Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности (ст.5 Федерального закона N 57-ФЗ).

Милиция (полиция) является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ст.1 Закона РФ "О милиции", ст.4 Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции").

Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается, в том числе государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

Указанные органы охраняют на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; обеспечивают оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны (ст.12 Федерального закона N 3-ФЗ).

При оказании подразделениями вневедомственной охраны услуг по гражданско-правовым договорам, заключенными с собственниками имущества, они рассматриваются не как государственные органы, а как учреждения, действующие от своего имени и в своем интересе (ст.1, 120 ГК РФ). Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов допускается, как указано выше, только в установленных действующим законодательством случаях.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением установлено, что в нарушение требований ст.16 Федерального закона N 135-ФЗ между ФГУП "Охрана" и УВО при ГУВД Свердловской области подписан договор от 13.07.2007 N 100 (л.д. 134-136 том 1) на оказание комплекса услуг по мониторингу и реагированию, согласно которому (п. 1.1) подразделения вневедомственной охраны оказывают ФГУП "Охрана" услуги по реагированию группами задержания на тревожные сообщения, поступающие на пульты "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" с охраняемых ФГУП "Охрана" объектов (Приложение N1). ОВО при УВД г. Каменск-Уральского также имеет соглашение с ФГУП "Охрана" в г. Каменск-Уральский, в соответствии с которым осуществляются выезды нарядов милиции на объекты по сигналу "Тревога", поступившему на пульт ОВО при УВД г. Каменск-Уральского.

Вневедомственная охрана в соответствии с условиями договора от 13.07.2007 N 100 обязуется организовать и контролировать работу дежурных частей и групп задержания, обеспечивая их своевременный выезд при получении от дежурного оператора пульта "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" информации о тревожном сообщении, поступившем с "Объекта" (п.2.2.1); при получении от дежурного оператора пульта "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" информации о тревожном сообщении, поступившем с Объекта, незамедлительно направить к Объекту группу задержания для выяснения причин срабатывания Комплекса и принятия мер к задержанию лиц, совершающих противоправные действия (п.2.2.2).

ФГУП "Охрана" по этому же договору берет на себя функцию осуществления организационно-технических мероприятий планово-профилактического характера по поддержанию комплекса технических средств охраны в состоянии, соответствующем требованиям технической документации (п. 1.2). При этом ФГУП "Охрана" обязуется осуществлять контроль за состоянием Комплекса, прием и регистрацию тревожных сообщений, формируемых установленным на Объекте Комплексом с помощью пультов "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" (п.2.1.1); заключать двусторонний договор на обслуживание средств охранно-пожарной и тревожной сигнализации "Объекта" (п.2.1.4).

Таким образом, объекты охраны по Договору от 13.07.2007 N 100 заведомо принадлежали третьим лицам (собственникам имущества), а не ФГУП "Охрана". В то же время, милиция обязана охранять на основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащее им имущество, а оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны является одной из целей деятельности данного государственного органа.

Так на пульт централизованного наблюдения подразделения вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ, в целях осуществления возложенных на них контрольных функций, подключаются все рубежи охранно-пожарной сигнализации, которой оборудуются комнаты для хранения оружия и патронов к нему на территории РФ. Охранно-пожарная сигнализация также может подключаться на пульты охраны организаций, занимающихся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и(или) патроны (п.169.9 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ).

Антимонопольным органом установлено, что ФГУП "Охрана" в рамках указанного договора осуществляет контроль не за пультом централизованного наблюдения вневедомственной охраны, а за пультом охраны ФГУП "Охрана" (пульта "центрального наблюдения") как организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и(или) патроны.

Таким образом, государственным органом установлено нарушение подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ: управления вневедомственной охраны при ГУВД по Свердловской области и отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД РФ "Каменск-Уральский" требований части 3 статьи 15 и статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ.

ФГУП "Охрана" антимонопольным органом вменено нарушение ст.16 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в осуществлении при заключении и исполнении указанного выше договора N 100 согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г.Каменск-Уральский) действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью. Искусственное разделение подразделениями вневедомственной охраны единого комплекса охранных мероприятий в отношении охраняемых объектов на части и отказ от осуществления одной из них с одновременным возложением, под видом трехстороннего договора, ее осуществления на хозяйствующий субъект заведомо влечет необходимость обращения владельцев охраняемых объектов к третьим лицам за осуществлением этой части государственной функции за счет таких владельцев и в нерегулируемом размере (ч.3 ст.15 Федерального закона N 153-ФЗ).

Ссылка предприятия на исполнение им, как организацией, подведомственной Министерству внутренних дел РФ, приказа N 492 от 29.09.2005 г.. подлежит отклонению по изложенным выше мотивам.

Исключительные полномочия органа исполнительной власти или подведомственных ему государственных учреждений, государственных унитарных предприятий должны быть установлены законом или нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. При этом только в положении о МВД России (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 927) закреплена государственная охрана имущества и организаций. Обслуживание указанных в Распоряжении Правительства РФ от 02.11.2009 N 1629-р объектов входит в компетенцию УВО при ГУВД по Свердловской области, которое действует на основании Положения (утв. Приказом ГУВД от 12.04.2010 N 387) и является юридическим лицом.

Таким образом, в отношении охраны объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения (далее также - охраняемые объекты) установлена государственная монополия. При этом подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел при реализации своих задач на охраняемых объектах в силу особого легального и властного статуса также не рассматриваются в качестве хозяйствующих субъектов.

Изложенные в апелляционных жалобах доводы отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД РФ "Каменск-Уральский", управления вневедомственной охраны при ГУВД по Свердловской области и ФГУП "Охрана" не влекут отмену судебного акта, поскольку фактически сводятся к переоценке установленных судом 1 инстанции обстоятельств.

Возражая, апелляторы ссылаются на исполнение подразделениями вневедомственной охраны органов внутренних дел правовых актов: Постановления Правительства РФ от 11.02.2005 г.. N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" и Приказа МВД России от 31.08.2007 г.. N 772 "Об утверждении порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам", при этом, указанные нормативные правовые акты не свидетельствуют о возможности передачи хозяйствующим субъектам функций и прав вневедомственной охраны, в том числе по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны.

Ссылка заявителей апелляционных жалоб на наличие наравне с договорными отношениями по договору N 100, аналогичных отношений с тремя другими охранными предприятиями отклоняется, как не имеющая отношения к рассматриваемому делу.

При анализе антимонопольным органом приказов УВО при ГУВД по Свердловской области от 29.09.2005 N 492 "О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП "Охрана" МВД РФ по Свердловской области (л.д. 170 том 1) и от 22.09.2009 N 409 "Об утверждении прейскуранта на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области" (л.д. 81 том 1), от 10.12.2007 N743 "Об утверждении прейскуранта на услуги подразделений вневедомственной охраны Свердловской области" установлена почасовая оплата органам вневедомственной охраны при МВД за охрану объекта. ФГУП "Охрана" по договору N100 производит оплату вневедомственной охране за каждый выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта "центрального наблюдения" ФГУП "Охрана" (п. 4.1). Установив, что цена 15 часов милицейской охраны приблизительно равна цене 1 выезда группы задержания подразделения вневедомственной охраны, а согласно разделу IV Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц с использованием ПЦН, ФГУП "Охрана" МВД РФ в среднем по пункту централизованной охраны в месяц на каждую 1000 охраняемых объектов приходится 318 выездов нарядов милиции, антимонопольный орган выявил факт экономии от изменения повременной оплаты на сдельную, с учетом относительно благоприятной оперативной обстановки на объекте. При заключении договоров с собственниками имущества у ФГУП "Охрана" появляется экономическая возможность оказывать собственникам имущества весь комплекс услуг (включая обеспечение выезда наряда милиции подразделения неведомственной охраны) за более низкую абонентскую (повременную) плату, что следует из договора от 08.09.2010 N 066.68.95.П.00008 на пультовую охрану (л.д. 120-122 том 1). В утвержденных указанными выше актами государственного органа прейскурантах на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области такая услуга, как выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта охраны организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью, отсутствует.

Вменяя отделу вневедомственной охраны Межмуниципального управления Министерства внутренних дел по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии акта (приказ N 3 от 11.01.2009), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков, антимонопольный орган исходил из неправомерности расчета ОВО тарифов на услуги вневедомственной охраны с учетом вида охраняемых объектов. Приказом N 3 (л.д. 171-176 том 1) утверждены группы объектов, их помещений и территорий в зависимости от значимости и концентрации материальных, художественных, исторических, культурных ценностей, размещенных на объекте. При этом, расчет тарифов на услуги вневедомственной охраны безотносительно к видам объектов, производится на основании Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц подразделениями вневедомственной охраны при ОВД России (178-181 том 1). Этими же рекомендациям предусмотрены разработка и утверждение тарифов на указанные услуги управлениями (отделами) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ с доведением их до подчиненных подразделений. Особенности формирования тарифов на техническую охрану не предусматривают в качестве основания дифференциации тарифов изменение спроса со стороны владельцев неохраняемых объектов.

Данные обстоятельства были также предметом исследования суда первой инстанции, ему дана исчерпывающая оценка в судебном акте.

Возражая против выводов суда 1 инстанции в указанной части, отдел вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД РФ по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский", исходит из наличия у него права на самостоятельное формирование таких цен, как у подразделения, расположенного на территории закрытого административно-территориального образования. При этом, соответствующее правовое обоснование заявителем жалобы не приведено.

Довод о несоответствии текста резолютивной части изготовленного в полном объеме решения по делу N 64 резолютивной части акта государственного органа, оглашенной комиссией по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, отклоняется как не подтвержденный соответствующими доказательствами.

Таким образом, факт нарушения подразделением милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ (ОВО при УВД г. Новоуральск") ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта (приказ от 11.01.2009 N 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков установлен.

Антимонопольный орган в силу положений ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции уполномочен выдавать обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, их должностным лицам об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, о недопущении действий, которые могут, являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

Антимонопольным органом были выданы предписания от 12.05.2011 г. N 1, N 2 и N 3 по прекращению указанными выше подразделениями вневедомственной охраны органов внутренних дел нарушения антимонопольного законодательства и принятию соответствующих мер.

Поскольку арбитражным судом решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства признано законным и обоснованным, оснований для признания недействительными принятых на его основании предписаний у суда не имеется. Самостоятельных мотивов для признания недействительными предписаний апелляционные жалобы заявителей не содержат.

ФГУП "Охрана" МВД России в лице ФГУП "Охрана" МВД России по Свердловской области также просит признать незаконным и отменить постановление о наложении штрафа по делу N 34 от 29.07.2011 г.. (л.д. 42-46 том 3) на заявителя по ч. 1 ст. 14.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Поводом к возбуждению административного дела явилось решение Комиссии Свердловского УФАС России от 12.05.11 по делу N 64, согласно которому признан факт нарушения хозяйствующим субъектом ФГУП "Охрана" МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области ст.16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 N 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ(УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г.Каменск-Уральского)действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью.

Частью 1 ст. 14.32 КоАП РФ установлена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, что влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг), - в размере от трех тысячных до трех сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.

Факт совершения указанного административного правонарушения, выразившегося в осуществлении обществом согласованных действий, признанных нарушением ст. 16 Закона о защите конкуренции, установлен решением управления от 12.05.2011 N 64, признанного арбитражным судом законным.

Процессуальных нарушений, не позволивших полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, апелляционным судом не установлено. Протокол об административном правонарушении от 30 июня 2011 г.. составлен административным органом в присутствии защитника надлежаще уведомленного общества, который дал соответствующие пояснения по делу (л.д. 69-71, 80-82 том 4).

При таких обстоятельствах, оснований для признания постановления о привлечении к административной ответственности незаконным и его отмене не имеется.

Что касается иных положенных в основу апелляционных жалоб возражений, то они также не влекут отмену судебного акта, поскольку не влияют на существо спора и фактически направлены на переоценку установленных судом первой инстанции обстоятельств.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционным жалобам относятся на ее заявителей.

С учетом предоставленной при подаче апелляционной жалобы отсрочки по уплате госпошлины и результатов рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, с Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД России по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" подлежит взысканию в доход федерального бюджета госпошлина по апелляционной жалобе в сумме 1 000 руб.

Поскольку ФГУП "ОХРАНА" МВД России при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина уплачена в большем размере, чем установлено ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (4000 руб.), излишне уплаченная государственная пошлина в размере 3000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 104, 110, 258, 268, 269, 270, 271 АПК Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 03 ноября 2011 г.. по делу N А60-23019/2011 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Федерального государственного унитарного предприятия "ОХРАНА" МВД России, Управления вневедомственной охраны Главного управления МВД России по Свердловской области, Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД России по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский", Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД России "Каменск-Уральский" - без удовлетворения.

Взыскать с Отдела вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД России по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию "поселок Уральский" (ИНН 6629004040) в доход федерального бюджета расходы за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1000 (Одна тысяча) руб.

Возвратить Федеральному государственному унитарному предприятию "ОХРАНА" МВД России (ИНН 7719555477) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 (Три тысячи) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению N 7192 от 30.11.2011 г..

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

С.П.Осипова

Судьи

Л.Х. Риб Н.В. Варакса