Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2012 г. N 13АП-23698/11

г. Санкт-Петербург

10 февраля 2012 г.

Дело N А42-6703/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Крыловой А.С.,

при участии:

от заявителя: Сергеевой О.А. по доверенности от 14.03.2011 N 52/11/1;

от заинтересованного лица: извещен, не явился;

от третьих лиц: извещены, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23698/2011) Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.11.2011 по делу N А42-6703/2011 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению закрытого акционерного общества "Капитал Медицинское страхование"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "АльфаСтрахование-МС", государственное областное образовательное учреждение начального профессионального образования "Профессиональное училище N 11", открытое акционерное общество "Страховая компания "СОГАЗ-Мед"

об оспаривании постановления

установил:

закрытое акционерное общество "Капитал Медицинское страхование" (место нахождения: 121059, Москва, улица Киевская, дом 7, основной государственный регистрационный номер 1028601441274; далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (место нахождения: 183038, город Мурманск, улица Коминтерна, дом 7, основной государственный регистрационный номер 1025100848630; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 26.04.2011 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 9, а также о прекращении производства по административному делу.

Определением от 21.06.2011 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "АльфаСтрахование-МС", открытое акционерное общество "Страховая компания "СОГАЗ-Мед", государственное областное образовательное учреждение начального профессионального образования "Профессиональное училище N 11" (далее - учреждение, заказчик) (том дела 1, лист 3).

Определением от 18.08.2011 Арбитражный суд города Москвы на основании пункта 3 части второй статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) передал настоящее дело на рассмотрение Арбитражному суду Мурманской области (том дела 3, лист 25), который определением 30.09.2011 принял его к своему производству.

Решением от 28.11.2011 суд первой инстанции признал незаконным и отменил оспоренное обществом постановление УФАС. По требованию о прекращении производства по административному делу суд производство прекратил.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции от 28.11.2011 по настоящему делу полностью отменить и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, в ходе административного производства им не нарушены процессуальные гарантии заявителя, что подтверждается представленными им доказательствами.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы, однако явку представителей для участия в судебном заседании не обеспечили, что не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие.

Приняв во внимание содержание поданной управлением апелляционной жалобы (отмена решения суда первой инстанции полностью), суд апелляционной инстанции с учетом разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приведенных в пункте 25 постановления Пленума от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суда апелляционной инстанции", проверил законность и обоснованность судебного акта первой инстанции в апелляционном порядке в полном объеме, в том числе и в отношении прекращения производства по требованию общества о прекращении производства по административному делу.

Как усматривается из материалов дела, 20.10.2010 в антимонопольный орган поступила жалоба ОАО "Страховая компания "СОГАЗ-Мед" на неправомерные действия заявителя и ОАО "АльфаСтрахование-МС", выразившиеся в осуществлении недобросовестной конкуренции при участии в открытом конкурсе на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию работников учреждения посредством указания недостоверной информации в конкурсном предложении по качественному показателю критерия оценки заявок о количестве медицинских учреждений в городе Мурманске и Мурманской области, с которыми у претендента заключены договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) (том дела 3, листы 8-11).

В этой связи управление возбудило дело N 2 по признакам нарушения обществом "Капитал Медицинское страхование" части 1 статьи 14 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в рамках которого выявило следующее.

21.08.2010 Управление государственного заказа Мурманской области как уполномоченный орган разместило на официальном Интернет-сайте извещение о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию работников ГООУ НПО "Профессиональное училище N 11" (том дела 1, лист 113).

Согласно пункту 11.8 второго тома конкурсной документации (специальная часть) оценка заявок претендентов осуществляется, в том числе по такому показателю критерия "качество услуг и квалификация участника конкурса" как количество медицинских учреждений в городе Мурманске и Мурманской области, с которыми у участника размещения заказа заключены договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) (том дела 1, лист 114).

При этом участнику размещения заказа, имеющему договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) с 65 и более медицинскими учреждениями, присваивается 20 баллов. Участнику размещения заказа, имеющему договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) с медицинскими учреждениями в количестве более 35 и менее 65, присваивается 10 баллов. Участнику размещения заказа, имеющему договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) с 35 и менее медицинскими учреждениями, присваивается 5 баллов.

В соответствии с протоколом вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе от 21.09.2010 N 242/1/10 конкурсные предложения подали общества "Капитал Медицинское страхование", "Страховая компания "СОГАЗ-Мед", "АльфаСтрахование-МС" (том дела 1, листы 106-108).

Все организации допущены к участию в торгах (том дела 2, листы 70-71).

При этом в своих заявках по показателю количество медицинских учреждений в городе Мурманске и Мурманской области, с которыми заключены договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), претенденты отразили следующие данные: ЗАО "Капитал Медицинское страхование" - 68 (том дела 2, лист 61 оборот); ООО "АльфаСтрахование-МС" - 68 (том дела 2, лист 65 оборот); ОАО "Страховая компания "СОГАЗ-Мед" - 60 (том дела 2, лист 63 оборот). Таким образом, предложениям обществ "Капитал Медицинское страхование" и "АльфаСтрахование-МС" по спорному показателю присвоено максимальное количество баллов - 20.

Победителем конкурса признано ЗАО "Капитал Медицинское страхование", заявке общества "Страховая компания "СОГАЗ-Мед" присвоен третий номер (том дела 2, листы 72-74).

Вместе с тем, как установил антимонопольный орган, с 01.07.2010 на территории Мурманской области в системе обязательного медицинского страхования работало всего 60 лечебных учреждений, что уже исключало наличия у претендентов числа договоров, превышающего названное.

Данное обстоятельство, по мнению УФАС, подтверждается и тем, что заявитель в составе своей заявки представил только 60 таких договоров.

Оценив вышеприведенное, управление сделало вывод о том, что отражение обществом в своей заявке недостоверной информации позволило ему получить по спорному показателю более высокий балл по сравнению с ОАО "Страховая компания "СОГАЗ-Мед" и, как следствие, повлекло признание его победителем конкурса.

Решением от 22.02.2011 N 05-03/2-749 антимонопольный орган констатировал в действиях заявителя нарушение части первой статьи 14 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в недобросовестной конкуренции на рынке обязательного медицинского страхования при участии в открытом конкурсе на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию работников ГООУ НПО "Профессиональное училище N 11" путем указания в заявке участника, содержащей конкурсное предложение, недостоверных сведений о количестве медицинских учреждений в городе Мурманске и Мурманской области, с которыми у него заключены договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) (том дела 1, листы 31-38). Согласно пункту второму резолютивной части решения УФАС предписание обществу не выдавалось в связи с заключением государственного контракта от 01.10.2010 N 05-кон/2010, а также по причине того, что с 01.01.2011 вступил в силу Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании", закрепляющий иной порядок отбора страховых организаций на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию.

На основании обстоятельств, установленных по делу N 2 о нарушении антимонопольного законодательства, определением от 28.03.2011 (исх. от 29.03.2011 N 05-03/9А-1281) управление возбудило в отношении ЗАО "Капитал Медицинское страхование" дело N 9 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и о проведении административного расследования (том дела 1, листы 28-30).

12.04.2011 антимонопольный орган составил в отношении заявителя протокол об административном правонарушении в соответствии с вышеназванной квалификацией (том дела 1, листы 19-26).

Постановлением от 26.04.2011 N 05-03/9а-1858 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.33 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде 100 000 руб. штрафа (том дела 1, листы 9-18).

Не согласившись с законностью названного постановления, ЗАО "Капитал Медицинское страхование" обратилось в арбитражный суд. Общество также просило суд прекратить производство по административному делу.

Рассмотрев предъявленные требования, суд первой инстанции посчитал доказанным управлением наличие в деяниях организации состава вмененного ей административного правонарушения. Вместе с тем, признавая незаконным и отменяя оспоренное постановление, суд пришел к выводу об отсутствии доказательств, подтверждающих извещение заявителя о времени и месте рассмотрения административного дела. Данное нарушение расценено судом первой инстанции в качестве существенного, служащего достаточным основанием для удовлетворения заявления общества в указанной части.

Прекращая производство по настоящему спору по второму требованию заявителя (о прекращении производства по административному делу), суд исходил из его неподведомственности арбитражному суду.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, апелляционная инстанция считает решение суда не подлежащим отмене в силу следующего.

Частью 1 статьи 14.33 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за недобросовестную конкуренцию, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.3 КоАП РФ и частью 2 названной статьи. Санкция данной нормы предусматривает наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспоренного постановления послужили выводы управления о нарушении заявителем части первой статьи 14 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в осуществлении недобросовестной конкуренции на рынке обязательного медицинского страхования при участии в открытом конкурсе на оказание услуг по обязательному медицинскому страхованию работников ГООУ НПО "Профессиональное училище N 11" (извещение опубликовано 21.08.2010) путем указания в заявке участника, содержащее конкурсное предложение, недостоверных сведений о количестве медицинских учреждений в городе Мурманске и Мурманской области, с которыми у него заключены договоры на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг). Названное решение не оспорено обществом и не признано недействительным в установленном порядке. Поскольку арбитражный суд не связан с принятым антимонопольным органом решением, для суда оно не имеет заранее установленной силы, то суд обязан на основании полного и всестороннего исследования материалов дела и доказательств, представленных сторонами, установить и оценить все фактические обстоятельства дела.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускаются использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.

Статьей 14 Закона N 135-ФЗ закреплен запрет на недобросовестную конкуренцию, под которой согласно пункту 9 статьи 4 названного Закона понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Таким образом, объективную сторону недобросовестной конкуренции образуют только действия хозяйствующего субъекта (группы лиц), то есть его активное поведение на рынке. При этом такое поведение лица подлежит квалификации в качестве акта недобросовестной конкуренции при условии доказанности совершения им деяний, направленных на получение преимуществ в предпринимательской деятельности; противоречащих законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости; причинивших или могущих причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам. Только при установлении и подтверждении всех вышеперечисленных фактов можно сделать вывод о правомерности применения к лицу мер антимонопольной ответственности.

Как следует из материалов дела, в своем конкурсном предложении общество указало, что им заключено 68 договоров на оказание лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) в городе Мурманске и Мурманской области (том дела 2, лист 61 оборот), что позволило ему получить максимальное количество баллов по этому показателю.

Однако в ходе проведения проверки управление установило, что фактически заявитель состоит в договорных отношениях названного характера только с 60 учреждениями.

Более того, антимонопольный орган относимыми и допустимыми доказательствами подтвердил отсутствие фактической возможности заключить договоры по числу, отраженном обществом, ввиду ограниченного состава лечебных учреждений (только 60), действующих в системе обязательного медицинского страхования в пределах соответствующих географических границ.

Приведенные обстоятельства ничем не опровергнуты заявителем в рамках как проведенных УФАС процедур, так и судебного процесса.

Следовательно, представив в конкурсной заявке заведомо недостоверные сведения, организация с целью получения незаконных преимуществ (большего количества баллов) по сравнению с другими хозяйствующими субъектами при проведении спорного аукциона сознательно ввела в заблуждение уполномоченный орган по размещению заказов, который осуществлял оценку предложений, сопоставление и выбор победителя. Такое поведение общества правомерно квалифицировано управлением как акт недобросовестной конкуренции применительно к части 1 статьи 14 Закона N 135-ФЗ.

Принимая во внимание вышеприведенное, апелляционный суд считает, что вывод суда первой инстанции о присутствии в деяниях заявителя события вмененного ему правонарушения соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Пунктом 3 статьи 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (части 1 и 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

При этом критерии виновности юридического лица подразумевают необходимость оценки его фактического поведения как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо, возможностями и условиями для реализации требований публичного порядка.

В данном случае общество не представило доказательств, свидетельствующих, что правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля. Заявитель имел реальную и объективную возможность для обеспечения исполнения обязательств, предусмотренных антимонопольным законодательством, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно счел доказанным УФАС и субъективную сторону (вину) вмененного организации административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 14.33 КоАП РФ.

В то же время, исходя из положений статьи 1.6 КоАП РФ, в обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагается не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении являются существенные нарушения предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (пункт 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ).

Апелляционная инстанция поддерживает позицию суда о нарушении УФАС процедуры привлечения лица к административной ответственности.

Как усматривается из материалов дела, определением от 28.03.2011 о возбуждении дела об административном правонарушении антимонопольный орган предложил законному представителю общества явиться 12.04.2011 к 10 час. 00 мин. для дачи объяснений по факту нарушения, а также для подписания протокола об административном правонарушении (том дела 1, листы 28-30).

В указанное время в управление прибыл исполнительный директор филиала ЗАО "Капитал Медицинское страхование" в г. Мурманске Х.Ф. Хациев, представляющий интересы организации на основании выданной генеральным директором доверенности от 25.01.2010 N 90/10 сроком действия до 24.01.2013 включительно (том дела 2, листы 36-37). Названный документ прямо закрепляет право этого лица представлять и защищать интересы общества в зоне ответственности филиала в органах Федеральной антимонопольной службы. В этой связи довод организации, приведенный в заявлении, о том, что Хациев Х.В. не имел полномочий на подписание протокола, опровергается содержанием имеющейся в деле доверенности.

В последующем определением от 13.04.2011 N 05-03/9А-1575 УФАС назначило рассмотрение материалов административного дела на 26.04.2011 (том дела 2, лист 24).

В силу части 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении административный орган выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняет причины их неявки и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Как правильно указал суд первой инстанции, доказательств, подтверждающих надлежащее и своевременное уведомление общества о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, УФАС не представило.

Суд обоснованно критически отнесся к суждению антимонопольного органа о том, что определение от 13.04.2011 N 05-03/9А-1575, содержащее необходимые сведения, направлено им посредством почтовой связи и получено адресатом, о чем свидетельствует почтовое уведомление N 18301637659067 (том дела 2, лист 23).

Означенный документ не имеет никаких данных, позволяющих установить, что в составе этого почтового отправления действительно имелось спорное определение уведомительного характера о предполагаемом процессуальном действии административного органа.

В апелляционной жалобе ее податель ссылается на то, что общий вес и цена заказной бандероли свидетельствуют о направлении им обществу, в том числе и определения от 13.04.2011 N 05-03/9А-1575. Данное обстоятельство, как полагает управление, подтверждается копией почтовой квитанции от 14.04.2011 N 14481 и письмом Управления Федеральной почтовой службы Мурманской области - филиал Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" от 06.12.2011 N 51-2.1-22/83, приложенным к апелляционной жалобе, которые протокольным определением от 07.02.2012 приобщены апелляционным судом к материалам дела (том дела 3, листы 131, 133).

Однако эти документы не позволяют суду идентифицировать содержащиеся в них сведения для соответствующих правовых целей. Совпадение по весу и цене заказного направления не доказывает наличия в его составе именно спорного определения, а не иного документа.

Более того, проверяя соблюдение антимонопольным органом гарантий привлекаемого лица, суд первой инстанции установил, что согласно штампу почтовое уведомление N 18301637659067, свидетельствующее, по мнению УФАС, о надлежащем извещении общества о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, возвращено в управление лишь 29.04.2011, то есть после фактического совершения названного процессуального действия и вынесения оспоренного постановления.

Следовательно, на момент рассмотрения административного дела антимонопольный орган вообще не располагал доказательствами надлежащего уведомления заявителя о времени и месте его рассмотрения, что уже само по себе исключало право УФАС осуществить это процессуальное действие 26.04.2011.

В этой связи, выявив факт несоблюдения управлением порядка привлечения лица к административной ответственности, суд первой инстанции обоснованно расценил его в качестве достаточного основания для признания незаконным и отмены оспоренного постановления.

Апелляционная инстанция также считает, что суд правомерно прекратил производство по делу в отношении предъявленного заявителем требования о прекращении производства по административному делу.

В соответствии с частью второй статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, вопрос о прекращении производства по административному делу законодательством не отнесен к компетенции арбитражного суда, ввиду чего рассмотрение спора по такому требованию общества обоснованно прекращено судом первой инстанции со ссылкой на пункт 1 части первой статьи 150 АПК РФ.

Принимая во внимание вышеприведенное, оснований, включая процессуальных, для отмены обжалуемого решения первой судебной инстанции апелляционный суд не усматривает.

Учитывая изложенное, апелляционная жалоба антимонопольного органа удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.11.2011 по делу N А42-6703/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова