Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2011 г. N 08АП-7131/11

город Омск

23 ноября 2011 г.

Дело N А75-4033/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 ноября 2011 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-7131/2011) Администрации города Нягани на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.07.2011 по делу N А75-4033/2011 (судья Загоруйко Н.Б.), принятое по заявлению Администрации города Нягани (ОГРН 1038600201870)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (ОГРН 1048600008951, ИНН 86010024117)

о признании незаконным предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности N 108/1/1 от 08.04.2011,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации города Нягани - Иванов М.В. по доверенности N 46 от 14.07.2011 сроком действия по 31.12.2011, личность удостоверена паспортом гражданина Российской Федерации;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Администрация города Нягани (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по ХМАО-Югре, орган пожарного надзора) о признании незаконным предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности N 108/1/1 от 08.04.2011.

Решением от 15.07.2011 по делу N А75-4033/2011 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отказал в удовлетворении требований Администрации.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из отсутствия в материалах дела доказательств нарушенного права заявителя оспариваемым предписанием, а также соответствия предписания требованиям законодательства.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает на то, что при проведении внеплановой проверки ГУ МЧС России по ХМАО-Югре допущены грубые нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", выразившиеся в отсутствии в распоряжении от 04.04.2011 оснований, предусмотренных в статье 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, для проведения в отношении Администрации проверки, а также несогласовании названной проверки с органами прокуратуры.

По мнению Администрации, выявленные ГУ МЧС России по ХМАО-Югре нарушения, не соответствуют законодательству, а оспариваемое предписание нарушает прав и законные интересы заявителя.

Орган пожарного надзора в письменном отзыве возразил на доводы апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Орган пожарного надзора, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

В порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие заинтересованного лица.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, заслушав представителя Администрации, установил следующие обстоятельства.

В период с 07.04.2011 по 08.04.2011 на основании распоряжения от 04.04.2011 N 108 должностными лицами ГУ МЧС России по ХМАО-Югре проведена внеплановая проверка соблюдения требований пожарной безопасности органами местного самоуправления города Окружного значения Нягань в ходе которой были выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

1. Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования городского округа Нягань не включены в планы и программы развития территории, а именно: строительство наружного противопожарного водоснабжения, в соответствии с требованиями статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

2. Не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения со стороны жилого района Финский, северной и западной стороны жилого района Финский, северной и западной стороны жилого района Западный, с западной части города Нягань и дачный массив, расстояние от границ застройки поселения до лесного массива составляет менее 50 м., что является нарушением статьи 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

3. У пожарных гидрантов, водоемов по направлению к ним не установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские выполненные с использованием светоотражающих покрытий).

По результатам проверки в отношении Администрации вынесено предписание N 108/1/1 от 08.04.2011, в котором предлагалось устранить вышеуказанные нарушения обязательных требований пожарной безопасности в установленные в названном предписании сроки.

Полагая, что предписание N 108/1/1 от 08.04.2011 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Администрации, последняя обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о признании его незаконным.

15.07.2011 Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принял обжалуемое Администрацией решение.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности представляют собой технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

Согласно статье 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В силу части 2 статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица и гражданами, установлены в Правилах пожарной безопасности (ППБ 01-03); Федеральном законе от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и иных нормативных документах.

Как уже было указано, проведенной в отношении Администрации проверкой установлен ряд нарушений, состоящий из 3 пунктов.

В пункте 1 оспариваемого предписания указано на невключение в планы и программы развития территории строительства наружного противопожарного водоснабжения в соответствии с требованиями статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В силу статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; и другие.

Оспаривая законность пункта 1 предписания N 108/1/1 от 08.04.2011 Администрация указывает на следующее.

Решением Думы города Нягани от 24.12.2009 N 743 принята программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования город Нягань на период 2010 - 2020 годов.

Одним из программных мероприятий данного решения значится проектирование сетей водоснабжения и водоотведения ж.р. Западный. Разработка проекта ведется, и в нем запроектированы магистральные сети водопровода, диметром 315 мм, и уличные распределительные сети водопровода, диаметром 160 и 110 мм, рассчитанные на подачу расчетного расхода вод на хозяйственно - питьевые нужды и пожаротушение улиц.

Главой администрации города Нягани утвержден план мероприятий по обеспечению пожарной безопасности лесов, прилегающих к ним жилых и безводных районов МО г. Нягани, а также мероприятий, направленных на осуществление комплексных профилактических мер по снижению риска возникновения пожаров и созданию условий для их тушения. В рамках данного плана реализация вышеуказанного проекта по строительству сетей водоснабжения и водоотведения в ж.р. Западный запланирована в период с 2013 по 2015 г.г., в 2011 году - создание организационных съездов в твердом исполнении к естественным водоемам, организация круглосуточного дежурства специализированной техники по подвозу воды и другие.

Вместе с тем программные мероприятия, на которые ссылается в обоснование своей позиции Администрация, охватывают только один жилой район Западный, в то время как пункт 1 оспариваемого предписания охватывает все муниципальное образование городского округа Нягань.

Более того, Администрацией в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств, подтверждающих какое - либо исполнение запланированных мероприятий, а также отсутствует расшифровка проектного задания, учитывающая обеспечение наружным пожаротушением от пожарных гидрантов.

Учитывая, что организацию обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования городского округа Нягань должна осуществлять Администрация города Нягани и принимая во внимание, что указанное в предписании мероприятие по своему характеру является первичной мерой пожарной безопасности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соответствии пункта 1 оспариваемого предписания закону.

Согласно пункту 2 спариваемого предписания Администрацией не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения со стороны жилого района Финский, северной и западной стороны жилого района Западный, с западной части города Нягань и дачный массив, расстояние от границ застройки поселения до лесного массива составляет менее 50 м.

Пунктом 112 ППБ 01-03 установлено, что для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие).

Как следует из пункта 15 статьи 69 Федерального закона N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 метров, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой до лесных массивов - не менее 15 метров.

Оспаривая законность предписания по названному пункту, Администрация, ссылаясь на письмо от 11.05.2011 N 155, отмечает, что в районах Финский, Западный имеются зоны с одно и двух этажной застройкой, в связи с чем Администрация считает, что подлежит применению противопожарное расстояние в 15 м.

Из письма N 155 от 11.05.2011 следует, что индивидуальная жилая застройка в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Нягани примыкает к территории, занятой городским лесами с запада и севера жилого района "Западный" через улично-дорожную сеть. На территории квартала N 49 "Б" жилого района "Восточный" (Финский) расположена зона индивидуальной жилой застройки, с севера примыкающая к городским лесам.

Однако в названном письме отсутствует сведения о жилых застройках западной части города Нагань и дачного массива, при этом доказательств того, что наряду с одно и двух этажными типами застройки вышеуказанных жилых районов отсутствуют трех и четырех этажные здания материалы дела не содержат, апелляционному суду не представлено, в связи с чем отсутствуют основания для применения относительно указанных зон противопожарного расстояния в 15 м.

В письменном отзыве ГУ МЧС России по ХМАО-Югре указало на возможность переквалифицировать требование по наличию противопожарного разрыва от территории застройки дачного массива до лесного с 50 м. до 15 м., что не может быть признано судом апелляционной инстанции обоснованным, поскольку материалы дела не содержат надлежащих и бесспорных доказательств, подтверждающих вышеуказанную позицию заинтересованного лица.

Вместе с тем, в обоснование свое позиции Администрация по пунктам 2 и 3 оспариваемого предписания указывает на то, что до вынесения указанного предписания главой Администрации города Нягани утвержден план мероприятий по обеспечению пожарной безопасности лесов, прилегающих к ним жилых и безводных районов МО г. Нягань, а также мероприятий, направленных на осуществление комплексных профилактических мер по снижению риска возникновения пожаров и созданию условий для их тушения от 25.02.2011, согласно которого создание противопожарных разрывов планируется в течение 2011 года.

Обязанность по установке на видных местах указателей пожарных гидрантов, считает заявитель, возложена Законом на организацию водопроводно-канализационного хозяйства, а не на органы местного самоуправления. Вместе с тем, Администрация не отстраняется от решения данного вопроса, в связи с чем, лицам, ответственным за установку вышеуказанных указателей, даны соответствующие указания по исправлению выявленных замечаний, 21.03.2011 Администрацией города Нягани издано постановление N 0928 "Об обслуживании пожарных гидрантов", согласно которого был определен перечень лиц, ответственных за содержание пожарных гидрантов.

Таким образом, наряду с несогласием Администрации с пунктами предписания заявителем представлены доказательства фактов устранения выявленных нарушений по проведению работы по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, однако исполнение предписания не является основанием для признания его недействительным, при этом Администрацией не обоснованно не учтено следующее.

В статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлены полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов, к которым относятся:

-создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

- создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

- оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

- организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

- принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

- оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

- включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

- оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

- установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Таким образом, нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом, ответственным за их соблюдение, установленных норм, стандартов и правил в области пожарной безопасности, следовательно, устранение Администрацией выявленных нарушений, не влияет на законность вынесенного предписания N 108/1/1 от 08.04.2011.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при проведении внеплановой проверки ГУ МЧС России по ХМАО-Югре допущены грубые нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", не могут быть признаны судом апелляционной инстанции обоснованными.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1), в том числе предусматривает сферу неприменения Закона (часть 3 статьи 1), особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в определенных сферах (часть 4 статьи 1).

Учитывая организационно-правую форму проверяемого лица, род его деятельности, объект проверки, апелляционный суд считает, что действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяются на отношения, возникающие в ходе проведения уполномоченным органом проверки соблюдения Администрацией установленных законодательством обязательных требований о пожарной безопасности.

Согласно пункту 5 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" согласование с органами прокуратуры требуется только для проведения такого вида проверки как внеплановая выездная проверка в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

Поскольку на Администрацию при проведении внеплановой проверки соблюдения требований пожарной безопасности положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространялись, следовательно, не требовалось и согласование проведения проверки с органом прокуратуры.

Из положений статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что требование о признании недействительным ненормативного правового акта может быть удовлетворено при доказанности совокупности двух условий: несоответствия ненормативного правового акта закону или иному правовому акту и нарушения прав лица, оспаривающего ненормативный акт в арбитражном суде.

Поскольку в рассматриваемом случае совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого предписания незаконным, отсутствует, оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает, что оснований для отмены или изменения обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при апелляционном обжаловании судебного акта.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.07.2011 по делу N А75-4033/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков