Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2012 г. N 08АП-934/12

город Омск

06 февраля 2012 г.

Дело N А46-228/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Кулагиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-934/2012) Министерства финансов Омской области на определение Арбитражного суда Омской области от 16.01.2012 об удовлетворении заявления о принятии мер по обеспечению имущественных интересов в части по делу N А46-228/2012 (судья Солодкевич И.М.) по заявлению Администрации города Омска о принятии мер по обеспечению имущественных интересов, поданное по заявлению к Министерству финансов Омской области о признании приказа от 11.01.2012 N 3 недействительным,

при участии в судебном заседании представителей:

от Министерства финансов Омской области - Каурова С.А. по доверенности N 10-1908/6513 от 16.11.2011 сроком действия один год, личность установлена на основании служебного удостоверения;

от Администрации города Омска - Окишев К.В. по доверенности N 02-24/1254 от 04.03.2011 сроком действия один год, личность установлена на основании служебного удостоверения;

установил:

Администрация города Омска (далее - заявитель, Администрация г. Омска) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Министерству финансов Омской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство финансов) о признании приказа от 11.01.2012 N 3 недействительным.

Одновременно с вышеназванным заявлением Администрацией г. Омска в арбитражный суд подано заявление о принятии мер по обеспечению имущественных интересов заявителя в виде приостановления действия оспариваемого приказа от 11.01.2012 N 3 и запрета Управлению Федерального казначейства по Омской области производить его исполнение.

Определением от 16.01.2012 Арбитражный суд Омской области заявление Администрации г. Омска о принятии мер по обеспечению иска удовлетворил частично, приостановил действие приказа от 11.01.2012 N 3 до вступления в законную силу решения по делу NА46-228/2012. В удовлетворении заявления Администрации г. Омска в оставшейся части суд отказал.

В обоснование вынесенного определения суд указал на то, что испрашиваемая Администрацией г. Омска обеспечительная мера в виде приостановления действия оспариваемого приказа соответствует требованиям части 2 статьи 90, части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разъяснениям, изложенным в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, и ее принятие не нарушает баланс интересов заинтересованных в споре сторон и третьих лиц, а также не влечет утрату возможности исполнения оспариваемого приказа в случае отказа органу местного самоуправления в удовлетворении его требования о признании приказа от 11.01.2012 N 3 недействительным.

Отклоняя заявление Администрации г. Омска в части установления запрета Управлению Федерального казначейства по Омской области производить исполнение оспариваемого приказа Министерства финансов, суд первой инстанции исходил из положений части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской федерации от 13.08.2004 N 83, согласно которым под приостановлением действия данного приказа понимается запрет исполнения действий, предусмотренных им, производимых любым лицом, в том числе Управлением Федерального казначейства по Омской области.

Не согласившись с вынесенным определением, Министерство финансов обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь не неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального и процессуального права, просит определение суда первой инстанции отменить в части приостановления действия приказа от 11.01.2012 N 3 до вступления в законную силу решения по делу N А46-228/2012, принять в указанной части новый судебный акт об отказе заявителю в удовлетворении заявления о принятии обеспечительных мер в полном объеме.

В обоснование требований апелляционной жалобы Министерство финансов указывает на то, что Администрация города Омска является ненадлежащим заявителем по настоящему делу, таковым, по мнению подателя жалобы, является Омский городской Совет.

По мнению Министерства финансов, при вынесении обжалуемого определения судом первой инстанции не учтено следующее: отсутствие значительности причинения ущерба заявителю; баланс интересов заинтересованных в споре лиц; оспариваемый приказ является нормативным правовым актом, поскольку обязателен для персонально неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение, в связи с чем испрашиваемая заявителем обеспечительная мера не может быть применена в отношении приказа от 11.01.2012 N 3; спор об оспаривании приказа от 11.01.2012 N 3 Министерства финансов неподведомственен арбитражному суду в силу пункта 1 статьи 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В дополнениях к апелляционной жалобе Министерство финансов указало на необоснованность ходатайства о принятии обеспечительных мер, поскольку заявителем не представлены доказательства несоответствия оспариваемого приказа законодательству.

По мнению подателя жалобы, при принятии испрашиваемой Администрацией г. Омска обеспечительной меры, суд необоснованно руководствовался заключением Экспертного совета по проведению обязательной публичной независимой экспертизы муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики, которые носят рекомендательный характер; Администрацией г. Омска не предоставлено доказательств того, что включение спорной субсидии в бюджет города повлечет его полную разбалансировку и нарушение предельных параметров местного бюджета.

В судебном заседании представитель Министерства финансов поддержал доводы и требования апелляционной жалобы с учетом дополнений к ней.

Представитель Администрации г. Омска отклонил доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считая определение суда первой инстанции законным и обоснованным, неподлежащим отмене, возражений против проверки законности определения Арбитражного суда Омской области от 16.01.2012 в обжалуемой Министерством финансов части не высказал.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, дополнения к апелляционной жалобе, отзыв, выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, проверив в порядке статьи 266, части 5 статьи 268, статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции определения в обжалуемой Министерством финансов части, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Оспаривая законность вынесенного судом первой инстанции определения об удовлетворении заявления о принятии мер по обеспечению имущественных интересов в части от 16.01.2012 Министерство финансов указывает на то, что приказ от 11.01.2012 N 3 является нормативным правовым актом, поскольку обязателен для персонально неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение.

Вместе с тем, понятие нормативного правового акта в федеральном законодательстве отсутствует.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункт 9), а ранее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2001 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (пункт 12) и ряде решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (в частности от 06.03.2007 N 15182/06, от 17.10.2007 N 8464/07) перечислены существенные признаки нормативного правового акта.

Признаками нормативного правового акта признаются: издание его в установленном порядке правомочным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом: наличие в акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Эти признаки, наличие которых является критерием отграничения нормативных и ненормативных правовых актов, приведены и Министерством юстиции Российской Федерации в разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом от 04.05.2007 N 88.

Указанные признаки содержаться и в определении нормативного правового акта, закрепленном в статье 3 Закона Омской области от 21.11.2002 N 409-ОЗ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, приказ Министерства финансов Омской области N 3 от 11.01.2012 не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не рассчитан на неоднократное применение, не направлен на урегулирование общественных отношений, их изменение или прекращение правоотношений в том смысле, в каком они свойственны нормативному правовому акту, в связи с чем оспариваемый приказ является актом правоприменения, т.е. ненормативным.

Не находит своего обоснования довод апелляционной жалобы о том, что приказ N 3 от 11.01.2012 рассчитан на неоднократное применение, поскольку применение оспариваемого приказа будет окончено ввиду его исполнения конкретным субъектом правоотношений. Юридическая же сила нормативного правового акта при его применении в каждом конкретном случае не утрачивается, а нормы, содержащиеся в нем, продолжают оказывать влияние на субъектов правоотношений.

Ссылка Министерства финансов на то, что оспариваемый приказ обязателен для персонально неопределенного круга лиц, по убеждению суда апелляционной инстанции, является необоснованной, поскольку в случае установления персон, что имеет место в рассматриваемом случае, круг лиц не может быть признан неопределенным.

Подателем жалобы необоснованно не учтено, что обязательство по исполнению приказа N 3 от 11.01.2012 о взыскании из бюджета городского округа город Омск Омской области возложено именно на муниципальное образование городской округ город Омск Омской области, таким образом, круг лиц, обязанных по нему, конкретен и четко определен.

Учитывая ненормативный правовой характер оспариваемого приказа, является несостоятельным довод апелляционной жалобы о неподведомственности спора арбитражному суду.

В главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения, в связи с чем в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска (пункт 1 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 83).

Согласно частям 1 и 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер", арбитражным судам необходимо учитывать, что обеспечительные меры являются ускоренным средством защиты, следовательно, для их применения не требуется представления доказательств в объеме, необходимом для обоснования требований и возражений стороны по существу спора. Обязательным является представление заявителем доказательств наличия оспоренного или нарушенного права, а также его нарушения.

При этом при оценке доводов заявителя на предмет соответствия части 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц. Кроме того, рассматривая заявления о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 2 информационного письма 13.08.2004 N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что с учетом содержания части 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в определении арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения должны быть приведены мотивы, по которым удовлетворено ходатайство заявителя.

Руководствуясь указанными нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к выводам, что испрашиваемая Администрацией г. Омска обеспечительная мера соответствуют заявленным требованиям, соразмерна ему, направлена на уменьшение негативных последствий действия оспариваемого ненормативного правового акта и обеспечение защиты имущественных интересов заявителя, в этой связи ее принятие не нарушит публичных интересов и интересов третьих лиц, в связи с чем удовлетворил заявление Администрации г. Омска о принятии обеспечительных мер.

Доводы Министерства финансов на непредставление Администрацией г. Омска доказательств возможного причинения значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер, по убеждению суда апелляционной инстанции, несостоятельны и опровергаются материалами дела.

Более того, подателем жалобы не обоснованно не учтено, что возможность причинения такого ущерба следует из существа самого оспариваемого ненормативного правового акта, что имеет место в рассматриваемой ситуации.

Так, на основании оспариваемого приказа от 11.01.2012 подлежит взысканию из городского бюджета округа город Омск Омской области межбюджетная субсидия в сумме 1 983 301 123 руб. за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет городского округа город Омск Омской области.

Решением Омского городского совета от 21.12.2011 N 468 "О бюджете города Омска на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" в том числе, утвержден объем доходов бюджета города Омска на 2012 год в размере 10 626 462 900 руб.

Таким образом, взыскиваемая оспариваемым приказом сумма составляет почти 20% доходной части бюджета за финансовый год, и является значительной для бюджета города Омска.

Доводы подателя жалобы о том, что межбюджетная субсидия будет взыскиваться в размере не более 30% с ежедневных поступлений за текущий операционный день, по убеждению апелляционного суда, не изменяет существенности ущерба для бюджета г. Омска. Ограничение исполнения решения финансового органа субъекта РФ о взыскании межбюджетных субсидий 30% процентами от отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет, за текущий операционный день, не свидетельствует о том, что неприостановление действия приказа N 3 от 11.01.2012 не повлечет значительного ущерба для заявителя.

О значительности ущерба для города Омска в случае исключения или взыскания в бесспорном порядке из бюджета средств субсидии свидетельствуют представленные в материалы дела документы, отражающие официальные мнения Экспертного совета по проведению обязательной публичной независимой экспертизы проектов муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики (заключение от 25.10.2011 N 12), прокурора города Омска (обращение от 12.12.2011 N 7-15-2011/18297), Омского городского Совета (постановление от 12.10.2011 N 1382).

В частности в экспертном заключении Экспертного совета по проведению обязательной публичной независимой экспертизы проектов муниципальных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики по проекту Решения Омского городского Совета "О бюджете города Омска на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" от 25.10.2011 N 12 отмечается, что "включение данной субсидии в состав расходов бюджета города Омска приведет к разбалансированности бюджета, невозможности исполнения расходных полномочий муниципального образования городской округ город Омск в полном объеме, а именно, к остановке капитального ремонта домов, дорог, мостов, строительства объектов в рамках адресной инвестиционной программы, приобретения оборудования и капитального ремонта бюджетных учреждений, отмене льгот на проезд в городском пассажирском транспорте, а также к неисполнению долгосрочных целевых программ".

Вопреки позиции Министерства финансов рекомендательный характер экспертного заключения не опровергает изложенных в нем выводов.

Довод апелляционной жалобы о неподтвержденности Администрацией г. Омска разбалансирования бюджета вследствие действия оспариваемого приказа, не может быть признан судом апелляционной инстанции обоснованным, поскольку решение Омского городского Совета от 21.12.2011 N 468 "О бюджете города Омска на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" вступило в законную силу с 01.01.2012 и указанным решением сумма межбюджетной субсидии не включена с состав расходов города Омска на 2012 год, следовательно, бесспорное ее взыскание приведет к невозможности исполнения расходных полномочий муниципального образования городской округ город Омск в полном объеме.

Не могут быть признаны обоснованными доводы апелляционной жалобы о значительности взыскиваемой субсидии для областного бюджета, поскольку согласно статье 1 Закона Омской области от 22.11.2011 N 1403-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" в редакции Закона Омской области от 23.12.2011 N 1419-ОЗ общий объем доходов областного бюджета составляет 53 072 713 323 рубля, что в 5 раз превосходит объем доходов бюджета города Омска на 2012 год. При этом сумма взыскиваемой субсидии составляет всего 4 % доходной части областного бюджета, следовательно, возможная задержка по получению средств субсидии для областного бюджета в финансовом смысле гораздо менее значительна, чем удержание этих средств с бюджета города Омска.

Доводы подателя жалобы о нарушении баланса интересов также подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку в силу абзаца 2 пункта 7 приказа Минфина РФ от 31.10.2007 N 97н "Об общих требованиях к порядке взыскания межбюджетных субсидий из местных бюджетов" в редакции Приказа Минфина РФ от 26.06.2009 N 65н остаток не взысканных в текущем финансовом году межбюджетных субсидий из местных бюджетов подлежит взысканию в очередном финансовом году в соответствии с настоящими Требованиями, что свидетельствует о том, что в случае отказа в удовлетворении требований Администрации г.Омска по существу интересы бюджета Омской области будут восстановлены.

Неправомерной является попытка подателя жалобы увязать вопросы предоставления оспариваемой субсидии с финансированием учреждений здравоохранения или перераспределением с 01.01.2012 полномочий между Омской областью и городом Омском, поскольку указанная подателем апелляционной жалобы взаимосвязь не основана на действующих нормативных актах в сфере бюджетного законодательства.

Довод Министерства финансов о том, что испрашиваемая Администрацией г. Омска обеспечительная мера была принята по заявлению лица, не являющегося надлежащим заявителем, не влияет на законность обжалуемого определения. Указанный довод имеет отношение к обстоятельствам, относящимся к существу спора, равно как и доводы о легитимности оспариваемого приказа.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что примененная определением от 16.01.2012 обеспечительная мера является разумной и обоснованной, не наносит ущерб правам и законным интересам заинтересованного лица, связана с предметом требования, предъявленного органом местного самоуправления, соразмерна ему и не влечет утрату возможности исполнения далее оспариваемого приказа в случае отказа органу местного самоуправления в удовлетворении требования о признании его недействительным.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого определения. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. В связи с чем апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит ввиду необоснованности.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов заявителя государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 4 статьи 272, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Омской области от 16.01.2012 по делу N А46-228/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков