Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2012 г. N 08АП-10511/11

город Омск

15 февраля 2012 г.

Дело N А75-7826/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 08 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 февраля 2012 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.,

судей Ивановой Н.Е., Киричёк Ю.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Сердитовой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-10511/2011) открытого акционерного общества "Сургутнефтегаз" на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.11.2011 по делу N А75-7826/2011 (судья Фёдоров А.Е.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Сургутнефтегаз" (ОГРН 1028600584540, ИНН 8602060555) к Службе государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 12.09.2011 N02/09.2011,

при участии в судебном заседании представителей:

от открытого акционерного общества "Сургутнефтегаз" - Риянов М.Ф. (паспорт, по доверенности N 2477-Д от 12.10.2011 сроком действия на один год); Гулик Андрей Владимирович (паспорт, по доверенности N 123-Д от 01.01.2012 сроком действия до 31.12.2012);

от Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Открытое акционерное общество "Сургутнефтегаз" (далее - ОАО "Сургутнефтегаз", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Службе государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее - Служба) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 12.09.2011 N 02/09.2011.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.11.2011 по делу N А75-7826/2011 заявление ОАО "Сургутнефтегаз" удовлетворено. Постановление Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12.09.2011 N 02/09.2011 о назначении ОАО "Сургутнефтегаз" административного наказания по статье 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) признано незаконным и отменено полностью.

Судебный акт мотивирован наличием в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.14 КоАП РФ.

Однако, поскольку Службой нарушена процедура привлечения общества к административной ответственности, а именно: не надлежащее уведомление о времени и месте составления протокола, то суд первой инстанции признал постановление Службы незаконным и отменил его.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы общество сослалось на то, что решение суда в части вывода о наличии в действиях общества состава правонарушения является незаконным, поскольку неправильно применены нормы материального права.

В действиях общества отсутствует нарушение пункта 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, поскольку общество не осуществляло работы по сохранению объектов культурного наследия и у него отсутствовала обязанность получения разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, предусмотренного указанной нормой закона.

Податель жалобы считает, что суд первой инстанции неправильно истолковал нормы материального права (пункт 2 статьи 33, пункт 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ), что является основанием для изменения решения суда.

Полагает, что у общества отсутствовала обязанность получения разрешения на проведение земляных и иных работ при осуществлении работ до начала строительства водовода в августе 2011 года, в связи с чем отсутствует состав правонарушения, предусмотренный статьей 7.14 КоАП РФ.

Суд применил недействующую с 01.01.2007 редакцию пункта 4 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, которая не подлежала применению в настоящем деле.

Поскольку обществом получены положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и сведения об отсутствии на данной территории объектов (выявленных объектов) культурного наследия, то обществом приняты все зависящие меры по соблюдению требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия.

От Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

От Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры поступило письменное ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание проведено в отсутствие Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, надлежащим образом извещенного о времени и месте слушания по делу.

Представитель ОАО "Сургутнефтегаз" в заседании суда апелляционной инстанции поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе. Указал, что судом первой инстанции не правильно применены нормы материального и процессуального права, сделаны выводы не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, заслушав представителя ОАО "Сургутнефтегаз", суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В связи с поступившим обращением муниципального автономного учреждения Сургутского района "Историко-культурный научно-производственный центр "Барсова гора"" о разрушении культурного слоя объектов археологического наследия селище "Калинкинское IV", селище "Барсовая гора II/43" Службой по согласованию с прокуратурой на основании приказа о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица от 24.08.2011 N 105-ПП осуществлена внеплановая выездная проверка в отношении общества.

В ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований пунктом 2 статьи 35 и пунктом 2 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В результате работ по нивелировке участка под строительство объекта "Водовод низконапорный от КНС-5А - до т.вр. УП куста скважин 9 бис. Западно-Сургутское месторождение" гусеничной техникой повреждена центральная часть селища "Барсовая гора II/43" и юго-западная часть селища "Калинкинское IV".

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 26.08.2011 N 22.

26.08.2011 в отношении общества составил протокол об административном правонарушении N 02/08.2011 по статье 7.14 КоАП РФ.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении и приложенные к нему документы, руководитель Службы 12.09.2011 вынес постановление N 02/08.2011 о назначении административного наказания, которым общество привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.14 КоАП РФ и назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

18.11.2011 Арбитражным судом Ханты-мансийского автономного округа-Югры принято решение, которое обжаловано обществом в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, не находит оснований для его отмены или изменения.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как следует из части 7 статьи 210 АПК РФ суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение полном объеме.

Статьей 7.14 КоАП РФ установлена административная ответственность юридических лиц за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Объективная сторона правонарушений состоит в невыполнении или нарушении требований законодательства Российской Федерации о запрещении проведения работ, могущих причинить ущерб памятникам, без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 настоящей статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации (пункт 3 статьи 36 Закона N 73-ФЗ).

На основании пунктов 2 и 4 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ предусматривается порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия:

1. Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

2. Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия осуществляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Статьями 13.1 и 15 Закона автономного округа от 29.06.2006 N 64-оз предусматривается проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий и Порядок выдачи задания, разрешения, порядок согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

Таким образом, ОАО "Сургутнефтегаз" действовало, в нарушение требований федерального и регионального законодательства, без обязательного разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, которое должна была получить перед началом проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (при строительстве водоотвода в 2011 году) на территории выявленного объекта культурного наследия "Селище Калинкинское 6" и объекта культурного наследия регионального значения "Селище Барсова гора 2/43".

Работы, которые были проведены на территории выявленного объекта культурного наследия "Селище Калинкинское 6" и объекта культурного наследия регионального значения "Селище Барсова Гора 2/43", осуществлялись без обязательного разрешения. В соответствии с подпунктами 6.4.5 и 6.4.6 Положения о Службе государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 27.07.2010 N 140, в целях исполнения полномочий по государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, Госкультохраны Югры осуществляет:

- выдачу разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в случае проведения данных работ в границах территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны;

согласование проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ в случае проведения данных работ в границах территории объекта культурного наследия или в его зонах охраны.

В не зависимости от того, что в настоящее время ни федеральным законодательством, ни региональным законодательством не закреплен порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, обязанность обязательного обращения в Госкультохрану Югры за данным разрешением у юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, предусматривается в силу статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в целях предотвращения повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика, нарушения установленного порядка использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, и статьи 46 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, которой устанавливается обязанность физических и юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, по соблюдению режима использования данной территории.

Доводы заявителя относительно того, что решение суда первой инстанции в части вывода о наличии в действиях ОАО "Сургутнефтегаз" состава правонарушения, предусмотренного статьей 7.14 КоАП РФ, является незаконным и необоснованным, поскольку судом неправильно применены нормы материального права, судом апелляционной инстанции отклоняются.

На основании пункта 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В силу статьи 13 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.06.2006 N 64-оз "О сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон автономного округа от 29.06.2006 N 64-оз) до утверждения границ зон охраны выявленных объектов культурного наследия устанавливаются временные зоны охраны.

Границы временных зон охраны выявленных объектов культурного наследия устанавливаются в зависимости от вида объекта и окружающего ландшафта, но не менее 25 метров от границ территории объекта культурного наследия, то есть в соответствии с федеральным и региональным законодательством установлен режим использования данной территории.

Статьей 46 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ четко устанавливается обязанность физических и юридических лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, по соблюдению режима использования данной территории.

Одной из основных задач территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры является выявление ограничений комплексного развития, которые включают зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе и зоны охраны объектов культурного наследия.

Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.12.2007 N 349-п "Об утверждении Схемы территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" утверждена Карта (схема) ограничений использования территорий и, в частности, Схема зоны охраны объектов культурного наследия (историко-археологический комплекс "Барсова Гора").

Пунктом 3 Перечня мероприятий по территориальному планированию и последовательностью их выполнения, являющегося приложением к вышеуказанному постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в целях первоочередных мероприятий по сохранению объекта культурного наследия предлагается создать историко-культурный заповедник регионального значения "Барсова Гора" в Сургутском районе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Приведенный нормативный правовой акт - постановление Правительства автономного округа от 24.12.2007 N 349-п официально опубликовано в Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, 14.12.2007 - 31.12.2007, N 12 (часть III) ст. 2092 и в газете "Новости Югры", N 108, 25.07.2008, то есть информация является общедоступной.

Полученная от Муниципального автономного учреждения Сургутского района "Историко-культурный научно-производственный центр "Барсова Гора" справка Библиотечно-информационного историко-культурного фонда от 28.10.2010 N 214, при наличии указанных выше документов, не является надлежащим доказательством по делу.

Таким образом, проведение хозяйственных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия свидетельствует о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.14 КоАП РФ.

Вместе с тем, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о нарушении административным органом порядка привлечения общества к административной ответственности.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 1.1 и 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса (часть 1).

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4).

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола (часть 4.1).

Из материалов дела усматривается, что протокол об административном правонарушении от 26.08.2011 N 02/08.2011 составлен в отсутствие предпринимателя общества и им не подписан.

Протокол об административном правонарушении N 02/08.2011, составлен 26.08.2011 по результатам проверки.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины его неявки уважительными.

В силу пункта 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности также необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Доказательств извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, административным органом в суд не представлено.

В качестве доказательств надлежащего извещения общества о времени и месте проведения проверки Служба представила приказ от 24.08.2011 N 105-ПП и отчет об отправке факса на одной странице.

В материалах дела отсутствует информация о тексте, переданном по факсу и о том, кто его передал, в отчете об отправке факса не содержится такая информация.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что общество при составлении протокола об административном правонарушении было лишено предоставляемых статьей 28.2 КоАП РФ гарантий защиты своих прав.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции, как и суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, носят существенный характер, что является основанием для отмены оспариваемого решения управления.

Постановление Службы государственной охраны объектов культурного наследия Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12.09.2011 N 02/09.2011 правомерно признано судом незаконным и отменено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых лицами, участвующими в деле, и сделаны правильные выводы по делу.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены или изменения решения суда, не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривается, так как в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.11.2011 г. по делу N А75-7826/2011-оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Ю. Рыжиков

Судьи

Н.Е. Иванова Ю.Н. Киричёк